財(cái)政部具體組織2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果
（二○○六年九月八日公告）
根據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》和《中央預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)監(jiān)督暫行辦法》的規(guī)定，審計(jì)署于2006年4月對財(cái)政部具體組織2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行了審計(jì)。
一、基本情況
財(cái)政部是主管全國財(cái)政工作的國務(wù)院組成部門，負(fù)責(zé)編制年度中央預(yù)決算草案并組織執(zhí)行。根據(jù)財(cái)政部提供的情況，2005年中央財(cái)政總收入17 260.49億元，完成預(yù)算的106.4%；總支出20 259.99億元，完成預(yù)算的105.4%；赤字2999.5億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的3000億元赤字范圍內(nèi)。
審計(jì)結(jié)果表明，2005年，財(cái)政部認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院確定的各項(xiàng)方針政策，落實(shí)全國人大提出的要求，以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，在實(shí)施穩(wěn)健的財(cái)政政策、加強(qiáng)收入征管、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、推進(jìn)財(cái)政體制改革等方面做了大量工作，取得了明顯成效。一是2005年中央本級實(shí)現(xiàn)收入16 548.53億元，比2004年增加2593.19億元，增長18.6%。二是財(cái)政部按照“兩個務(wù)必”和建設(shè)節(jié)約型社會的要求，嚴(yán)格控制會議費(fèi)、招待費(fèi)、公務(wù)用車等一般性支出，對當(dāng)年實(shí)現(xiàn)的超收收入1637億元，除按照有關(guān)規(guī)定增加對地方的稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、教育科學(xué)支出共353億元外，主要用于加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的投入和解決歷史欠賬，沒有安排經(jīng)常性開支。三是當(dāng)年中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的支出達(dá)到2975億元，比上年增長13.3%，有力支持了農(nóng)村稅費(fèi)改革和“三補(bǔ)貼”政策的落實(shí)，促進(jìn)了糧食穩(wěn)定增產(chǎn)和農(nóng)民持續(xù)增收，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；用于科技、教育、衛(wèi)生等方面的支出1067.29億元，比上年增長18.3%；用于社會保障方面的支出達(dá)到1635.82億元，比上年增長10.8%。四是當(dāng)年中央財(cái)政安排對地方稅收返還和補(bǔ)助支出11 484.02億元，其中主要用于中西部地區(qū)的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付達(dá)3812.07億元，比上年增長46.4%。
同時，財(cái)政部還以建立和規(guī)范部門預(yù)算為重點(diǎn)，繼續(xù)深化預(yù)算管理制度改革。一是深化“收支兩條線”改革，推進(jìn)綜合預(yù)算管理。到2005年底，國務(wù)院批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目有90%已納入預(yù)算管理；實(shí)行集中支付改革的中央部門從2002年的38個擴(kuò)大到全部中央部門；有非稅收入的中央部門均納入了收入收繳管理改革實(shí)施范圍。二是穩(wěn)步推進(jìn)中央部門實(shí)物費(fèi)用定額改革試點(diǎn)。試點(diǎn)部門由2004年的5個增加到18個。三是規(guī)范結(jié)余資金管理。財(cái)政部研究制定了《中央部門財(cái)政撥款結(jié)余資金管理暫行規(guī)定》，對部門結(jié)余資金的報(bào)送、確認(rèn)、安排、使用等作出了明確規(guī)定。同時，還制定了《中央部門財(cái)政撥款結(jié)余資金管理部內(nèi)工作規(guī)程》，明確了財(cái)政部各司局在結(jié)余資金管理中的職責(zé)。四是開展了政府收支分類改革試點(diǎn)。經(jīng)過近6年的改革，財(cái)政部在6個中央部門和5個?。ㄊ校╅_展了政府收支分類改革模擬試點(diǎn)。通過試點(diǎn)，進(jìn)一步完善了《政府收支分類改革方案》，為政府收支分類改革奠定了基礎(chǔ)。目前，中央財(cái)政已初步構(gòu)建起一套“預(yù)算有標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行有約束、決算有考核”的制度框架，為進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政管理，推進(jìn)其他各項(xiàng)財(cái)政改革打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
總的看，財(cái)政部在具體組織2005年度中央預(yù)算執(zhí)行過程中較好地履行了職責(zé)，中央預(yù)算執(zhí)行情況總體是好的。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)一些需要加以糾正和改進(jìn)的問題。
二、審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題
（一）一項(xiàng)基金未納入政府性基金收支預(yù)算管理。
財(cái)政部2006年3月受國務(wù)院委托向十屆全國人大四次會議報(bào)告2005年度中央預(yù)算執(zhí)行情況時，未報(bào)告一項(xiàng)基金收支情況，不符合《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》關(guān)于“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的專用基金應(yīng)當(dāng)實(shí)行預(yù)算管理”的規(guī)定。（該項(xiàng)基金2004年底結(jié)余21.12億元，2005年收入5.06億元、支出2.57億元，年底結(jié)余23.61億元。）
（二）在某項(xiàng)基金自身收入能夠滿足支出需要的情況下仍從預(yù)算內(nèi)安排15億元。
2005年，中央某項(xiàng)基金可供安排的收入57億元，當(dāng)年實(shí)際支出30億元。在基金自身的收入能夠滿足支出需要的情況下，財(cái)政部仍從預(yù)算內(nèi)安排15億元。這一做法不利于提高基金的使用效益。
（三）批準(zhǔn)中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司高比例提取委托手續(xù)費(fèi)。
2005年，中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司完成處置不良貸款569億元后，財(cái)政部在其實(shí)際發(fā)生費(fèi)用4552萬元的情況下，同意其按回收現(xiàn)金8.54億元的18%提取委托手續(xù)費(fèi)1.54億元。這一提取比例是信達(dá)公司實(shí)際費(fèi)用率5.29%的3.4倍，是2005年財(cái)政部下達(dá)該公司考核費(fèi)用率6.21%的2.89倍。
（四）批準(zhǔn)中國中信集團(tuán)公司超標(biāo)準(zhǔn)提取公益金。
2005年，財(cái)政部批準(zhǔn)中國中信集團(tuán)公司按上年稅后可供分配利潤17.54億元的39%，提取公益金6.84億元，不符合公司法關(guān)于法定公益金按稅后利潤5%至10%提取的規(guī)定。
（五）采取退庫方式解決應(yīng)由預(yù)算安排的支出100億元。
2005年，財(cái)政部從中國石油天然氣集團(tuán)公司上繳的所得稅中退庫100億元，彌補(bǔ)中國石油化工集團(tuán)公司煉油項(xiàng)目虧損。這種暗抵收入的做法違反了“收支兩條線”原則，縮小了中央財(cái)政收支規(guī)模。
（六）省級財(cái)政對中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報(bào)不完整。
按照預(yù)算法的規(guī)定，省級政府應(yīng)將中央財(cái)政對該地區(qū)的稅收返還和補(bǔ)助收入全部編入本級預(yù)算。但據(jù)對20個?。▍^(qū)、市）的審計(jì)調(diào)查，2005年，這些?。▍^(qū)、市）本級預(yù)算共編報(bào)中央稅收返還和補(bǔ)助收入3444.27億元，僅為中央實(shí)際補(bǔ)助7733.65億元的44.5%。究其原因，一是中央預(yù)算年初沒有將中央補(bǔ)助地方支出分解到地區(qū)和項(xiàng)目，而且省本級預(yù)算編報(bào)的時間早于全國人大審查批準(zhǔn)中央預(yù)算的時間，地方政府在編制預(yù)算時難以對中央補(bǔ)助資金特別是專項(xiàng)補(bǔ)助的數(shù)額作出預(yù)計(jì)。二是一些地方政府及其財(cái)政部門自覺接受人大監(jiān)督的意識不強(qiáng)。雖然財(cái)政部2005年提出了“按上一年執(zhí)行數(shù)或上級下達(dá)的預(yù)計(jì)數(shù)編報(bào)”的原則要求，但各地在實(shí)際執(zhí)行中仍不規(guī)范。調(diào)查的20個省（區(qū)、市）2005年本級預(yù)算編報(bào)的中央稅收返還和補(bǔ)助收入僅為上年執(zhí)行數(shù)的47.7%，2006年也才達(dá)到52.5%。年初預(yù)算編報(bào)不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算出入較大；未編入預(yù)算的這部分資金實(shí)際上脫離了省級人大的審查監(jiān)督。
（七）部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散。
目前參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門多達(dá)37個。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2005年中央財(cái)政分配的239項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目中，有41項(xiàng)內(nèi)容交叉重復(fù)，涉及資金156.37億元；有65項(xiàng)沒有管理辦法或管理辦法未公開，涉及資金705.89億元，占專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總額的20%。按項(xiàng)目分配的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有71項(xiàng)（不包括預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)和國債投資項(xiàng)目），涉及資金545.55億元，具體分配到44149個項(xiàng)目，其中10萬元以下的項(xiàng)目8825個，平均每個項(xiàng)目4.36萬元。
（八）將中央補(bǔ)助地方支出383.69億元列入部門預(yù)算。
2005年，15個中央部門在部門預(yù)算中共安排中央補(bǔ)助地方支出383.69億元。這種由中央主管部門對口下達(dá)補(bǔ)助地方資金的做法，打亂了正常的預(yù)算管理級次和資金分配渠道，造成中央財(cái)政本級預(yù)算支出和補(bǔ)助地方預(yù)算支出不真實(shí)，不利于地方政府的管理和人大的監(jiān)督。一些資金名義上是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，實(shí)際用作部門經(jīng)費(fèi)或系統(tǒng)內(nèi)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。
三、審計(jì)處理情況和建議
對上述問題，審計(jì)署已按照國家法律、法規(guī)的規(guī)定，及時出具了審計(jì)報(bào)告，下達(dá)了審計(jì)決定書。對基金未納入政府性基金收支預(yù)算管理的問題，要求財(cái)政部從2006年起，將這項(xiàng)基金納入政府性基金預(yù)算，并將收支情況向全國人大報(bào)告。對在某項(xiàng)基金自身收入能夠滿足支出需要的情況下仍從預(yù)算內(nèi)安排15億元的問題，要求財(cái)政部今后在安排用于該方面的預(yù)算支出時，應(yīng)首先動用該項(xiàng)基金。對批準(zhǔn)中國信達(dá)資產(chǎn)管理公司高比例提取委托手續(xù)費(fèi)的問題，要求財(cái)政部對此提取比例重新審核，從嚴(yán)控制。對批準(zhǔn)中國中信集團(tuán)公司超標(biāo)準(zhǔn)提取公益金的問題，要求財(cái)政部予以糾正，從2006年起嚴(yán)格按國家統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。對采取退庫方式解決應(yīng)由預(yù)算安排的支出100億元的問題，要求財(cái)政部今后通過財(cái)政支出的方式安排進(jìn)口原油差價補(bǔ)貼。對省級財(cái)政對中央稅收返還和補(bǔ)助收入預(yù)算編報(bào)不完整的問題，要求財(cái)政部盡快細(xì)化中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算，編制分地區(qū)、分項(xiàng)目的詳細(xì)預(yù)算，提高年初列入地方政府預(yù)算的到位率。對部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散的問題，要求財(cái)政部完善制度，進(jìn)一步加強(qiáng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理。對將中央補(bǔ)助地方支出383.69億元列入部門預(yù)算的問題，要求財(cái)政部督促有關(guān)部門將部門預(yù)算中用于補(bǔ)助地方的專項(xiàng)資金列入補(bǔ)助地方支出，對一時無法列入的資金加強(qiáng)監(jiān)管。
針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，審計(jì)署建議：財(cái)政部應(yīng)嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置，新增項(xiàng)目須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)；對到期的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目應(yīng)及時清理，逐步整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金；進(jìn)一步推進(jìn)中央基本建設(shè)預(yù)算管理制度改革，改變審批投資項(xiàng)目過細(xì)、過小的做法，并主要通過政策、規(guī)劃和必要的監(jiān)督檢查，指導(dǎo)地方管好用好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展。
四、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改情況
財(cái)政部對上述問題非常重視，正在積極研究整改，對有些問題已經(jīng)提出具體的整改措施。如對補(bǔ)助地方支出列入部門預(yù)算的問題，財(cái)政部提出四項(xiàng)整改措施：一是盡可能將部門預(yù)算中大部分用于補(bǔ)助地方的專項(xiàng)資金改列地方?？睿欢菍Σ块T預(yù)算中暫時無法改列地方?？畹膶ｍ?xiàng)資金實(shí)行分類管理，規(guī)范資金使用和管理；三是加大對部門專項(xiàng)資金的整合力度；四是繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制制度，控制部門預(yù)算中設(shè)立專項(xiàng)資金的數(shù)量。
