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    一、當(dāng)前我國(guó)全面建立臨時(shí)救助制度的意義

    經(jīng)過(guò)20年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)初步建成了較為完善的社會(huì)救助體系。目前的社會(huì)救助體系包括了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度等一系列制度，基本上涵蓋了城鄉(xiāng)困難家庭在各個(gè)方面的需要。其他大多數(shù)國(guó)家有的社會(huì)救助項(xiàng)目，我國(guó)基本上都有了。但是，我國(guó)社會(huì)救助制度在若干方面還存在明顯的不足，離滿足實(shí)際需要還存在一定的差距。

    第一，我國(guó)低水平的社會(huì)救助制度容易導(dǎo)致救助不足的問(wèn)題，需要通過(guò)專門(mén)的臨時(shí)救助制度加以彌補(bǔ)。由于我國(guó)民生保障體系尚未建成全面普惠型的模式，因此要求社會(huì)救助制度在社會(huì)安全網(wǎng)的建構(gòu)中發(fā)揮重要的作用。同時(shí)，在社會(huì)救助制度中，基于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和出于對(duì)福利依賴的擔(dān)心，我國(guó)沒(méi)有采用許多發(fā)達(dá)國(guó)家那種高水平、廣救助的模式，而是采用了低救助水平、高瞄準(zhǔn)度的模式。但從建構(gòu)社會(huì)安全網(wǎng)的角度看，低水平的救助制度容易使社會(huì)安全網(wǎng)出現(xiàn)漏洞。

    第二，一套完善的社會(huì)救助制度應(yīng)該既能夠幫助困難家庭維持日常生活和滿足常規(guī)性的基本需要（如教育、醫(yī)療、住房、就業(yè)等方面的基本需要），同時(shí)也能夠幫助各類家庭和個(gè)人應(yīng)對(duì)各種突發(fā)性嚴(yán)重困難。

    從這個(gè)意義上講，這次國(guó)務(wù)院出臺(tái)臨時(shí)救助制度，正是要有效地解決上述兩個(gè)方面的問(wèn)題，補(bǔ)齊我國(guó)社會(huì)救助制度的短板，更進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)救助的民生托底功能，并使其能夠更加高效地運(yùn)行。

    近年來(lái)我國(guó)許多地方也都已經(jīng)開(kāi)展了臨時(shí)救助工作，并且經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)踐探索，初步總結(jié)出了一些經(jīng)驗(yàn)。此次國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》，在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，提出了在我國(guó)全面建立臨時(shí)救助的基本制度和政策框架。這一制度在我國(guó)城鄉(xiāng)的全面建立，必將進(jìn)一步強(qiáng)化我國(guó)民生保障的安全網(wǎng)，為提升民眾的福祉作出更大的貢獻(xiàn)。

    二、臨時(shí)救助制度的主要特點(diǎn)

    與其他社會(huì)救助項(xiàng)目相比，臨時(shí)救助制度有如下一些特點(diǎn)。第一，從制度目標(biāo)上看，其他社會(huì)救助制度都主要針對(duì)困難家庭在某一方面的常規(guī)性困難，而臨時(shí)救助主要針對(duì)兩類特殊的困難：一是針對(duì)來(lái)自各個(gè)方面的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，即各種難以事先預(yù)測(cè)到的突發(fā)性、偶發(fā)性、災(zāi)難性的事件；二是針對(duì)其他救助項(xiàng)目的不足而加以彌補(bǔ)，包括對(duì)其他項(xiàng)目救助不了或救助不充分的彌補(bǔ)。

    第二，從救助對(duì)象上看，在當(dāng)代社會(huì)中各種風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)眾多的個(gè)人和家庭可能造成很大的影響，許多非貧困家庭也可能因此而陷入困境，因此臨時(shí)救助不預(yù)設(shè)對(duì)象范圍的邊界。所有社會(huì)成員個(gè)人或家庭，凡是遭遇到突發(fā)事件并因此而使基本生活陷入困境自己又無(wú)法解決的，都可以申請(qǐng)臨時(shí)救助。當(dāng)然，由于貧困和低收入家庭往往面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，并且在風(fēng)險(xiǎn)事件沖擊下的脆弱性更高，因此在不確定對(duì)象范圍的情況下，他們事實(shí)上仍會(huì)是臨時(shí)救助制度最主要幫助的對(duì)象。

    第三，從救助內(nèi)容上看，臨時(shí)救助具有應(yīng)急性和過(guò)渡性的特點(diǎn)。簡(jiǎn)言之就是以“救急”為主。在發(fā)現(xiàn)個(gè)人或家庭因突發(fā)事件而陷入困境后，救助機(jī)構(gòu)要在第一時(shí)間里做出快速反應(yīng)，向其提供適宜的救助。與其他常規(guī)救助項(xiàng)目相比，臨時(shí)救助的內(nèi)容具有多樣化的特點(diǎn)，不僅包括現(xiàn)金救助，而且包括實(shí)物救助和服務(wù)救助，并且臨時(shí)救助應(yīng)該更重視實(shí)物救助和服務(wù)救助。

    第四，從管理和服務(wù)的方式上看，臨時(shí)救助應(yīng)該賦予一線工作人員較大的自由裁量。由于臨時(shí)救助針對(duì)的是不確定的風(fēng)險(xiǎn)困境，很難實(shí)現(xiàn)將所有情況都事先做出嚴(yán)格的制度規(guī)范，并且臨時(shí)救助往往要求在第一時(shí)間里采取救助行動(dòng)，因此需要一線工作人員有較大的自由裁量權(quán)，能夠根據(jù)具體情況迅速做出判斷和決定。當(dāng)然，在賦予一線工作人員較大自由裁量權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)這種權(quán)力的使用做出嚴(yán)格的規(guī)定，尤其是要有嚴(yán)格的事后報(bào)告制度。

    第五，臨時(shí)救助采用屬地負(fù)責(zé)制。迄今為止我國(guó)的社會(huì)救助制度中絕大多數(shù)都采用戶籍所在地負(fù)責(zé)制，流動(dòng)人口當(dāng)遇到困難時(shí)無(wú)法在其居住地申請(qǐng)和獲得社會(huì)救助。但臨時(shí)救助沒(méi)有采用戶籍地負(fù)責(zé)制。其理由一是臨時(shí)救助有“救急”的特點(diǎn)，往往需要在第一時(shí)間里獲得救助；二是臨時(shí)救助所針對(duì)的困難外部表征比較明顯，易于判斷，不易冒申冒領(lǐng)；三是臨時(shí)救助往往針對(duì)具體的需要提供一次性救助，救助水平的地區(qū)差異不會(huì)很大。因此在制度安排上臨時(shí)救助允許求助者在其居住地或事件發(fā)生地提出求助并獲得幫助。

    第六，從救助的受理上看，臨時(shí)救助采取申請(qǐng)受理救助與主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理救助相結(jié)合的方式。在大多數(shù)情況下臨時(shí)救助仍然應(yīng)該采用申請(qǐng)受理的方式，即由有需要者提出申請(qǐng)，經(jīng)救助機(jī)構(gòu)審核符合規(guī)定的，給予相應(yīng)的救助。但在現(xiàn)實(shí)中有些個(gè)人和家庭缺乏提出申請(qǐng)的能力或意識(shí)，或者在突發(fā)事件中來(lái)不及申請(qǐng)的，救助機(jī)構(gòu)獲得信息并核實(shí)后應(yīng)主動(dòng)提供救助。主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理方式的建立，可以大大提升臨時(shí)救助的托底性功能，進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)安全網(wǎng)。

    第七，與其他社會(huì)救助制度相比，臨時(shí)救助更適宜社會(huì)力量的介入。民間社會(huì)組織相對(duì)政府而言具有規(guī)模小、方式靈活、救助快捷等特點(diǎn)，因此特別適合參與臨時(shí)救助；臨時(shí)救助往往是面對(duì)最困難的人，最嚴(yán)重的困難，因此社會(huì)公益性最強(qiáng)，在臨時(shí)救助方面的活動(dòng)最能吸引公眾的關(guān)注（尤其是潛在的捐贈(zèng)者的關(guān)注），這也就最能吸引社會(huì)組織的參與。因此，積極推動(dòng)社會(huì)組織和慈善事業(yè)參與急難救助，不僅對(duì)發(fā)展臨時(shí)救助制度具有重要的意義，而且對(duì)于社會(huì)組織和慈善事業(yè)自身的發(fā)展也具有重要的意義。

    第八，臨時(shí)救助也是最適宜專業(yè)社會(huì)工作參與的領(lǐng)域。從服務(wù)的角度看，如前所述，臨時(shí)救助需要大量采用服務(wù)救助的方式，其中有許多屬于社會(huì)工作的范疇，如心理輔導(dǎo)、庇護(hù)、調(diào)解等。社會(huì)工作專業(yè)人才應(yīng)該充分發(fā)揮其專業(yè)知識(shí)和技能，既可以直接向有需要的個(gè)人和家庭提供專業(yè)化服務(wù)，又可以發(fā)揮其資源鏈接和社會(huì)支持等方面的特長(zhǎng)而在綜合服務(wù)和轉(zhuǎn)介服務(wù)等方面發(fā)揮專業(yè)化的作用。從管理的角度看，臨時(shí)救助要求賦予一線工作人員較高的自由裁量權(quán)，而相應(yīng)地也應(yīng)該提升一線工作人員的專業(yè)能力、職業(yè)道德和責(zé)任心。由社會(huì)工作專業(yè)人才或經(jīng)過(guò)社會(huì)工作系統(tǒng)培訓(xùn)的人員來(lái)從事這方面的工作，可以提高工作績(jī)效。

    三、全面建立臨時(shí)救助制度的主要方向和重點(diǎn)工作

    首先，我國(guó)全面建立臨時(shí)救助制度應(yīng)該有三個(gè)主要方向：一是建立和完善補(bǔ)充性的臨時(shí)救助，即針對(duì)某些特殊困難家庭，對(duì)獲得常規(guī)救助待遇之后仍有嚴(yán)重困難的家庭，給予補(bǔ)充性救助。二是建立和完善應(yīng)急性救助，對(duì)因各種不測(cè)事件而導(dǎo)致的突發(fā)性困難并且自身無(wú)力解決的家庭，給予應(yīng)急性救助。三是建立和完善預(yù)防性救助，對(duì)一些如果沒(méi)有外部幫助有可能陷入嚴(yán)重困境的個(gè)人或家庭，以及有可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果的先兆性困難情景提前加以干預(yù)，給相關(guān)的家庭或個(gè)人提供必要的幫助，以防止嚴(yán)重后果的發(fā)生。

    其次，目前我國(guó)全面建立臨時(shí)救助制度應(yīng)該重視以下幾個(gè)方面的重點(diǎn)工作。一是建立和完善低保補(bǔ)充救助制度，為在獲得了低保待遇以后仍有困難的家庭提供必要的補(bǔ)充救助待遇。二是建立和完善大病補(bǔ)充救助，為因經(jīng)濟(jì)困難確實(shí)無(wú)法交納個(gè)人自負(fù)部分醫(yī)療費(fèi)用的家庭提供補(bǔ)充性救助。三是建立以社區(qū)為依托的綜合性臨時(shí)救助服務(wù)體系，一方面進(jìn)行危機(jī)預(yù)防、先期發(fā)現(xiàn)和主動(dòng)救助的工作，另一方面通過(guò)照料、庇護(hù)、心理輔導(dǎo)、調(diào)解、咨詢等方面的服務(wù)救助幫助居民解決或緩解各種急難問(wèn)題。四是加快臨時(shí)救助的管理體系建設(shè)，包括建立管理的制度構(gòu)架和具體的制度體系，落實(shí)資金保障，完善基層管理的組織體系，加強(qiáng)管理與服務(wù)人員隊(duì)伍的建設(shè)，尤其是人員管理和服務(wù)人員隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)。（關(guān)信平）

    （作者單位：南開(kāi)大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院）