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專家解讀《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》
橫禍飛來，政府咋救 

    近日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》（以下簡稱《通知》），對進(jìn)一步發(fā)揮社會救助托底線、救急難作用，解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難做出工作部署，引起社會廣泛關(guān)注。

    《通知》出臺的背景是什么？臨時(shí)救助制度包括哪些內(nèi)容？該如何建立？記者就此采訪了南開大學(xué)社會建設(shè)與管理研究院院長關(guān)信平教授。

    補(bǔ)齊低水平救助模式的短板，進(jìn)一步強(qiáng)化民生托底功能

    記者：目前，我國的社會救助體系還存在一些短板，《通知》的出臺將填補(bǔ)體系中哪些“缺項(xiàng)”？

    關(guān)信平：經(jīng)過20年的發(fā)展，我國已經(jīng)初步建成了較為完善的社會救助體系。其他大多數(shù)國家有的社會救助項(xiàng)目，我國基本上都有了。但目前還有兩個(gè)方面的不足較為明顯。

    一是我國低水平的社會救助制度容易導(dǎo)致救助不足?；谖覈?jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和出于對福利依賴的擔(dān)心，我國沒有采用許多發(fā)達(dá)國家那種高水平、廣救助的模式，而是采用了低救助水平、高瞄準(zhǔn)度的模式。但低水平的救助制度容易使社會安全網(wǎng)出現(xiàn)漏洞。

    二是一套完善的社會救助制度應(yīng)該既能夠幫助困難家庭維持日常生活和滿足常規(guī)性的基本需要，同時(shí)也能夠幫助各類家庭和個(gè)人應(yīng)對各種突發(fā)性嚴(yán)重困難。在親友、鄰里、工作單位等傳統(tǒng)救助機(jī)制大大弱化的情況下，如果沒有政府的救助，受影響的個(gè)人和家庭往往難以擺脫困境。

    這次國務(wù)院出臺臨時(shí)救助制度，正是要有效地解決上述兩個(gè)方面的問題，補(bǔ)齊我國社會救助制度的短板。

    臨時(shí)救助不預(yù)設(shè)對象范圍的邊界，政府要“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理”

    記者：《通知》中提到的臨時(shí)救助制度主要針對什么樣的救助對象設(shè)立，申請臨時(shí)救助有何門檻？

    關(guān)信平：臨時(shí)救助不預(yù)設(shè)對象范圍的邊界。所有社會成員個(gè)人或家庭，凡是遭遇到突發(fā)事件并因此而使基本生活陷入困境自己又無法解決的，都可以申請臨時(shí)救助。

    當(dāng)然，由于貧困和低收入家庭往往面臨更多的風(fēng)險(xiǎn)，并且在風(fēng)險(xiǎn)事件沖擊下的脆弱性更高，因此在不確定對象范圍的情況下，他們事實(shí)上仍會是臨時(shí)救助制度最主要幫助的對象。

    臨時(shí)救助以“救急”為主。主要針對兩類特殊的困難：一是針對來自各個(gè)方面的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，即各種難以事先預(yù)測到的突發(fā)性、偶發(fā)性、災(zāi)難性的事件；二是針對其他救助項(xiàng)目的不足而加以彌補(bǔ)，包括對其他項(xiàng)目救助不了或救助不充分的彌補(bǔ)。

    記者：《通知》提出，對于臨時(shí)救助的受理，政府不僅要“被動(dòng)”受理，還要“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理”，對此您怎么看？

    關(guān)信平：在大多數(shù)情況下臨時(shí)救助仍然應(yīng)該采用申請受理的方式，即由有需要者提出申請，經(jīng)救助機(jī)構(gòu)審核符合規(guī)定的，給予相應(yīng)的救助。

    但在現(xiàn)實(shí)中有些個(gè)人和家庭缺乏提出申請的能力或意識，或者在突發(fā)事件中來不及申請的，救助機(jī)構(gòu)獲得信息并核實(shí)后應(yīng)主動(dòng)提供救助。主動(dòng)發(fā)現(xiàn)受理方式的建立，可以大大提升臨時(shí)救助的托底性功能，進(jìn)一步強(qiáng)化社會安全網(wǎng)。

    從管理和服務(wù)的方式上看，臨時(shí)救助還應(yīng)該賦予一線工作人員較大的自由裁量權(quán)。因?yàn)榕R時(shí)救助針對的是不確定的風(fēng)險(xiǎn)困境，很難實(shí)現(xiàn)將所有情況都事先做出嚴(yán)格的制度規(guī)范，并且臨時(shí)救助往往要求第一時(shí)間采取救助行動(dòng)，因此需要一線工作人員有較大的自由裁量權(quán)，能夠根據(jù)具體情況迅速做出判斷和決定。

    未來應(yīng)建立和完善補(bǔ)充性、應(yīng)急性、預(yù)防性救助，提高救助人員專業(yè)化水平

    記者：近年來，公眾在參與社會救助上表現(xiàn)活躍，《通知》指出，臨時(shí)救助工作要“建立健全社會力量參與機(jī)制”，這是基于怎樣的考慮？

    關(guān)信平：與其他社會救助制度相比，臨時(shí)救助更適宜社會力量的介入。一方面，民間社會組織相對政府而言具有規(guī)模小、方式靈活、救助快捷等特點(diǎn)，因此特別適合參與臨時(shí)救助；另一方面，臨時(shí)救助往往是面對最困難的人、最嚴(yán)重的困難，因此社會公益性最強(qiáng)，在臨時(shí)救助方面的活動(dòng)最能吸引公眾的關(guān)注（尤其是潛在的捐贈者的關(guān)注），這也就最能吸引社會組織的參與。

    記者：《通知》要求，地方各級政府要確保2014年底前全面實(shí)施臨時(shí)救助制度。您認(rèn)為，下一階段全面建立臨時(shí)救助的主要方向和重點(diǎn)工作是什么？

    關(guān)信平：我國全面建立臨時(shí)救助應(yīng)該有三個(gè)主要方向：一是建立和完善補(bǔ)充性的臨時(shí)救助，對獲得常規(guī)救助待遇之后仍有嚴(yán)重困難的家庭，給予補(bǔ)充性救助。二是建立和完善應(yīng)急性救助，對面臨突發(fā)性困難的家庭給予應(yīng)急性救助。三是建立和完善預(yù)防性救助，對一些有可能陷入嚴(yán)重困境的個(gè)人或家庭，以及有可能導(dǎo)致災(zāi)難性后果的先兆性困難情景提前加以干預(yù)。

    我認(rèn)為，接下來應(yīng)該重視以下幾方面的重點(diǎn)工作。一是建立和完善低保補(bǔ)充救助制度，為在獲得了低保待遇以后仍有困難的家庭提供必要的補(bǔ)充救助待遇。二是建立和完善大病補(bǔ)充救助，為因經(jīng)濟(jì)困難確實(shí)無法交納個(gè)人自負(fù)部分醫(yī)療費(fèi)用的家庭提供補(bǔ)充性救助。三是建立以社區(qū)為依托的綜合性臨時(shí)救助服務(wù)體系，一方面進(jìn)行危機(jī)預(yù)防和主動(dòng)救助的工作，另一方面幫助居民解決或緩解各種急難問題。四是加快臨時(shí)救助的管理體系建設(shè)，完善基層管理的組織體系，加強(qiáng)管理與服務(wù)的人員隊(duì)伍建設(shè)，提高救助人員專業(yè)化水平。(李昌禹)