為了增強立法的公開性和透明度，提高立法質(zhì)量，現(xiàn)將文化和旅游部報請國務(wù)院審議的《水下文物保護管理條例（修訂草案送審稿）》（以下簡稱送審稿）及其說明公布，征求社會各界意見。公眾可以登錄中華人民共和國司法部 中國政府法制信息網(wǎng)、中國法律服務(wù)網(wǎng)，關(guān)注司法部微信公眾號查看送審稿及其說明。有關(guān)單位和各界人士可以在2019年4月18日前，通過以下3種方式提出意見：

1.登錄中華人民共和國司法部 中國政府法制信息網(wǎng)或者中國法律服務(wù)網(wǎng)，進入首頁主菜單的“立法意見征集”欄目提出意見。

2.通過信函方式寄至：北京市朝陽區(qū)朝陽門南大街6號司法部立法一局，郵編100020，并請在信封上注明“水下文物保護管理條例修訂征求意見”字樣。

3.通過電子郵件將意見發(fā)送至：shuixiawenwu@chinalaw.gov.cn。

司法部
2019年3月19日

《中華人民共和國水下文物保護管理條例》修訂草案 （送審稿）

第一條【目的和依據(jù)】為了加強對水下文物的保護管理，根據(jù)《中華人民共和國文物保護法》等法律，制定本條例。

第二條【定義】本條例所稱水下文物，是指遺存于下列水域的具有歷史、藝術(shù)和科學(xué)價值的人類文化遺產(chǎn)：

（一）遺存于中國內(nèi)水、領(lǐng)海內(nèi)的一切起源于中國的、起源國不明的和起源于外國的文物；

（二）遺存于中國領(lǐng)海以外依照中國法律由中國管轄的其他海域內(nèi)的起源于中國的和起源國不明的文物；

（三）遺存于外國領(lǐng)海以外的其他管轄海域以及公海區(qū)域內(nèi)的起源于中國的文物。

前款規(guī)定內(nèi)容不包括一九一一年以后的與重大歷史事件、革命運動以及著名人物無關(guān)的水下遺存。

第三條【管轄權(quán)】本條例第二條第（一）、（二）項所規(guī)定的水下文物屬于國家所有，國家對其行使管轄權(quán)；本條例第二條第（三）項所規(guī)定的水下文物，國家享有辨認(rèn)器物物主的權(quán)利。

第四條【政府職責(zé)】國務(wù)院文物行政部門主管全國水下文物保護工作，統(tǒng)一規(guī)劃重要的水下文物的考古調(diào)查、發(fā)掘，并指定專門機構(gòu)組織實施。

地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水下文物保護管理工作?？h級以上地方人民政府文物行政部門對本行政區(qū)域內(nèi)的水下文物保護實施監(jiān)督管理?？h級以上人民政府有關(guān)行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，負(fù)責(zé)有關(guān)的水下文物保護管理工作。

對于海域內(nèi)的水下文物，國務(wù)院文物行政部門可以指定地方文物行政部門代為負(fù)責(zé)保護管理工作。

第五條【文物保護單位】根據(jù)水下文物的價值，縣級以上人民政府可以依據(jù)《中華人民共和國文物保護法》第二章規(guī)定的有關(guān)程序，核定公布各級文物保護單位。

第六條【水下文物保護區(qū)】省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以將水下文物分布較為集中、需要整體保護的水域劃定公布為水下文物保護區(qū)，制定具體保護措施并公告施行。

劃定水下文物保護區(qū)，應(yīng)當(dāng)征求省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門和水域管理使用單位的意見，并與有關(guān)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。涉及軍事管理區(qū)的，應(yīng)當(dāng)征求國家軍事主管部門的意見。

省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)水下文物的考古工作進展或者水下文物分布的實際變化，對水下文物保護區(qū)的范圍作出調(diào)整。

第七條【禁止行為】嚴(yán)禁盜撈、哄搶、私分、藏匿、倒賣、走私水下文物等行為。嚴(yán)禁對水下文物進行商業(yè)性打撈。

任何單位或者個人不得在文物保護單位的保護范圍內(nèi)進行其他建設(shè)工程或者爆破、鉆探、挖掘，以及危及水下文物安全的捕撈、采砂、排污、傾廢等活動。因特殊情況需要進行其他建設(shè)工程或者上述活動的，應(yīng)當(dāng)依法履行報批程序，并保證水下文物的安全。

第八條【發(fā)現(xiàn)報告和處置制度】任何單位或者個人以任何方式發(fā)現(xiàn)疑似本條例第二條第（一）、（二）項所規(guī)定的水下文物，應(yīng)當(dāng)立即停止有可能影響水下文物安全的活動，并及時報告國務(wù)院文物行政部門或者所在地地方人民政府文物行政部門；已經(jīng)打撈出水的，應(yīng)當(dāng)及時上交所在地地方人民政府文物行政部門。

文物行政部門接到發(fā)現(xiàn)水下文物的報告后，應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國文物保護法》相關(guān)規(guī)定，提出處理意見?？h級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物行政部門的處理意見，采取措施保護水下文物，如有必要，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)有關(guān)部門在水下文物所在水域開展巡查。

第九條【考古工作】在中國管轄水域進行水下文物的考古調(diào)查或者發(fā)掘活動，應(yīng)當(dāng)以文物保護和科學(xué)研究為目的。任何單位進行水下文物的考古調(diào)查或者發(fā)掘活動，應(yīng)當(dāng)取得考古發(fā)掘資質(zhì)證書，并應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院文物行政部門提出申請。申請材料應(yīng)當(dāng)包括工作計劃書和所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門出具的意見。國務(wù)院文物行政部門應(yīng)當(dāng)自收到申請材料之日起30個工作日內(nèi)，作出準(zhǔn)予許可或者不予許可的決定，征求社會科學(xué)研究機構(gòu)及其他科研機構(gòu)和有關(guān)部門意見所需時間不計算在期限內(nèi)。

外國國家、國際組織、外國法人或者自然人在中國管轄水域進行水下文物的考古調(diào)查或者發(fā)掘活動，應(yīng)當(dāng)采取與中方合作的方式進行。中方合作單位應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院文物行政部門提出申請，申請材料應(yīng)當(dāng)包括中外合作單位合作意向書、工作方案和所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門出具的意見。國務(wù)院文物行政部門收到申請材料后，應(yīng)當(dāng)會同社會科學(xué)研究機構(gòu)進行初步審查，并按照國家有關(guān)規(guī)定送請有關(guān)部門審查；審查合格的，報請國務(wù)院特別許可。

第十條【考古工作】任何單位進行水下文物的考古調(diào)查或者發(fā)掘活動，應(yīng)當(dāng)遵守相關(guān)法律、法規(guī)，接受有關(guān)主管部門的管理；遵守水下考古、潛水、航行等規(guī)程，確保人員和水下文物的安全；防止水體的環(huán)境污染，保護水下生物資源和其他自然資源不受損害；保護水面、水下的一切設(shè)施。

第十一條【配合基本建設(shè)工程考古】在有可能遺存水下文物的水域進行大型基本建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)事先報請省、自治區(qū)、直轄市人民政府文物行政部門組織進行考古調(diào)查；需要配合建設(shè)工程進行考古發(fā)掘的，應(yīng)當(dāng)依法報批。

建設(shè)工程中發(fā)現(xiàn)水下文物的，應(yīng)當(dāng)立即停止施工作業(yè)并保護現(xiàn)場，報告所在地地方人民政府文物行政部門并配合制定保護措施。遇有重要發(fā)現(xiàn)的，應(yīng)當(dāng)及時報告國務(wù)院文物行政部門。

第十二條【出水文物保護利用】打撈出水或者考古發(fā)掘出水的文物，應(yīng)當(dāng)由所在地地方人民政府文物行政部門或者從事考古發(fā)掘的單位及時登記造冊，妥善保管。

國務(wù)院文物行政部門根據(jù)有效利用、統(tǒng)籌兼顧的原則，指定國有文物收藏單位收藏出水文物。經(jīng)依法批準(zhǔn)，從事考古發(fā)掘的單位可以保留少量出水文物作為科研標(biāo)本。

第十三條【水下文物執(zhí)法】沿海水域的水下文物執(zhí)法統(tǒng)一由海上執(zhí)法部門開展。內(nèi)陸水域的水下文物巡查由水域管轄部門負(fù)責(zé)開展。公安機關(guān)、文物行政部門負(fù)責(zé)處理水下文物違法犯罪行為。

縣級以上人民政府文物行政部門應(yīng)當(dāng)與公安機關(guān)、海洋、司法等有關(guān)部門會商，加強水下文物執(zhí)法信息共享。

第十四條【水下文物利用】利用水下文物資源，應(yīng)當(dāng)符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。在確保人員和文物安全的前提下，可以依托文物保護單位或者水下文物保護區(qū)，設(shè)立水下考古遺址公園。

第十五條【獎勵和處罰】保護水下文物有突出貢獻，符合《中華人民共和國文物保護法》規(guī)定情形的，依法給予表彰、獎勵。

違反本條例規(guī)定，具有盜撈、藏匿、私分、倒賣、走私水下文物等情形，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，并沒收違法所得；尚不構(gòu)成犯罪的，由公安機關(guān)或者海關(guān)依照有關(guān)法律、法規(guī)給予處罰。

違反本條例第七條第二款、第十一條規(guī)定的，由縣級以上人民政府文物行政部門責(zé)令改正，造成嚴(yán)重后果的，對個人處1萬元以上5萬元以下的罰款，對單位處5萬元以上50萬元以下的罰款。

第十六條【法律責(zé)任】相關(guān)部門和國家機關(guān)工作人員，違反本條例規(guī)定濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予政務(wù)處分。

第十七條【實施日期】本條例自發(fā)布之日起施行。

《中華人民共和國水下文物保護管理條例修訂草案》（送審稿）起草說明

《中華人民共和國水下文物保護管理條例》（以下簡稱《水下條例》）頒布于1989年，至今已實施30年，是國際范圍內(nèi)較早的水下文物保護立法。它確立的保護原則、保護手段等，對于遏制水下文物盜撈、規(guī)范水下文物考古、加強水下文物保護管理等都發(fā)揮了重要作用，促進了我國文物事業(yè)發(fā)展。

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水下文物保護的形勢發(fā)生了很大變化，保護管理工作中存在的新老問題亟待解決。一是水域大型基本建設(shè)工程特別是涉海工程大幅增加，很多沒有開展前期考古調(diào)查或者發(fā)掘，對水下文物造成嚴(yán)重威脅。二是水下文物保護執(zhí)法機制不暢、工作滯后，導(dǎo)致無法對水下文物違法犯罪行為進行持續(xù)打擊和震懾，造成一些地區(qū)盜撈、走私水下文物現(xiàn)象較為嚴(yán)重。三是隨著國家海洋戰(zhàn)略的實施，海洋功能區(qū)劃逐步建立完善，水下文物保護尚未與之有效銜接。與此同時，水下文物保護日益受到社會關(guān)注。無論持續(xù)多年的“南海Ⅰ號”保護發(fā)掘，還是近年開展的西沙海域考古、黃海海域“致遠(yuǎn)艦”“經(jīng)遠(yuǎn)艦”考古工作等，都對水下文物保護管理提出了更高要求。

黨中央、國務(wù)院高度重視文物保護利用。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記對文物工作作出系列重要指示批示，特別是對南海水下文化遺產(chǎn)保護的重要批示，為做好水下文物保護管理工作提供了基本遵循。2016年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進一步加強文物工作的指導(dǎo)意見》，明確要求加快推進《水下條例》修訂工作。

一、修訂工作過程

2016年以前，國家文物局組織有關(guān)機構(gòu)和專家，赴海南、福建、廣東、湖北等地開展調(diào)研，深入了解，對《水下條例》實施中存在的主要問題進行系統(tǒng)分析和論證。國家文物局水下文化遺產(chǎn)保護中心組織翻譯、全面梳理國外水下文物保護法律、法規(guī)，與有關(guān)高校合作開展水下文物保護法律制度研究。

2016年以來，國家文物局將《水下條例》修訂列入中央巡視整改工作方案，工作進度明顯加快。組織有關(guān)單位起草《水下條例》修訂專家建議稿，經(jīng)多次調(diào)研論證、反復(fù)研究修改，廣泛征求文物行政部門意見，形成了《水下條例》修訂草案（征求意見稿）。2017年12月、2018年7月，國家文物局兩次征求中央有關(guān)部門意見，2018年2月向社會公開征求意見，對《水下條例》修訂草案（征求意見稿）沒有重大分歧。2018年7月，國家文物局召開專家論證會，對《水下條例》修訂草案進行了一次全面審查，全國人大常委會法工委、中宣部、司法部、文化和旅游部等部門相關(guān)負(fù)責(zé)同志和有關(guān)專家參加。近期，國家文物局根據(jù)司法部的意見，再次組織對修訂草案進行了審核，形成了《水下條例》修訂草案（送審稿）。

二、修訂基本原則

在《水下條例》修訂過程中，國家文物局遵循以下原則：

一是堅持文物保護基本要求與水下文物保護特殊性的統(tǒng)一。嚴(yán)格按照《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法》）等法律的規(guī)定，貫徹落實中央對文物工作的有關(guān)部署，結(jié)合水下文物保護管理工作的特殊性，對《水下條例》內(nèi)容進行補充完善。

二是堅持現(xiàn)實可行性與未來前瞻性的統(tǒng)一。在基本保持現(xiàn)有水下文物保護管理體系的基礎(chǔ)上，重點針對水下文物保護難度大、執(zhí)法困難多等問題，將多年來工作實踐中普遍認(rèn)同的經(jīng)驗做法上升為法律制度，同時對水下文物保護管理工作作出前瞻性和拓展性的規(guī)定。

三是堅持水下文物保護與利用的統(tǒng)一。本次修改重點增加了加強水下文物保護的具體舉措，同時也適當(dāng)增加了發(fā)揮水下文物作用的相關(guān)內(nèi)容。

三、修訂主要內(nèi)容

《水下條例》修訂草案基本維持原有章節(jié)結(jié)構(gòu)，主要修改內(nèi)容包括：

（一）根據(jù)《文物保護法》有關(guān)規(guī)定，對水下文物保護職責(zé)劃分、文物保護單位制度、發(fā)現(xiàn)報告制度與現(xiàn)場看管措施、基本建設(shè)工程中的水下考古、出水文物登記入藏等內(nèi)容和程序進行補充。（第四、五、八、十一、十二條）

（二）根據(jù)水下文物考古工作的特殊性和現(xiàn)狀，明確由國務(wù)院文物行政部門統(tǒng)一規(guī)劃并指定專門機構(gòu)組織實施，根據(jù)有效利用、統(tǒng)籌兼顧的原則指定收藏出水文物，體現(xiàn)水下文物保護的國家屬性，防止地方利益對水下文物保護管理工作造成不必要的干擾。（第四、十二條）

（三）結(jié)合水下文物保護實際，進一步明確水下文物保護區(qū)的劃定公布程序和保護要求，并允許進行調(diào)整，便于地方操作執(zhí)行。（第六條）

（四）根據(jù)《文物保護法》等法律規(guī)定，結(jié)合水下特點，增加了水下文物保護的禁止條款和文物保護單位保護范圍內(nèi)的限制措施；借鑒聯(lián)合國教科文組織《保護水下文化遺產(chǎn)公約》，明確規(guī)定禁止商業(yè)性打撈。（第七條）

（五）根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定，明確水下文物考古發(fā)掘、涉外水下文物考古調(diào)查發(fā)掘兩項行政許可的主體、程序、辦理期限等內(nèi)容。（第九條）

（六）根據(jù)中央機構(gòu)改革精神和水下文物保護執(zhí)法工作現(xiàn)實需要，明確規(guī)定水下文物執(zhí)法巡查的責(zé)任主體和部門會商機制。（第十三條）

（七）貫徹落實黨中央關(guān)于讓文物活起來的精神，增加水下文物利用的內(nèi)容。（第十四條）

（八）根據(jù)《文物保護法》《中華人民共和國監(jiān)察法》等法律規(guī)定，進一步明確了違反本條例的法律責(zé)任，增加政務(wù)處分內(nèi)容。（第十五、十六條）

（九）對《水下條例》中的一些概念和表述進行了規(guī)范。