實(shí)現(xiàn)取消和下放行政審批事項(xiàng)數(shù)量和質(zhì)量的統(tǒng)一
——寫在國務(wù)院公布新一批取消和下放行政審批事項(xiàng)之際
宋世明 國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師
近日，國務(wù)院公布了新一屆政府成立以來第三次取消和下放行政審批事項(xiàng)82項(xiàng)，至此，2013年國務(wù)院共計(jì)取消和下放行政審批事項(xiàng)221項(xiàng)。新一屆政府成立之初，國務(wù)院各部門的行政審批事項(xiàng)1700余項(xiàng)。李克強(qiáng)總理莊重向社會承諾本屆政府至少要取消和下放其中的1/3，即567項(xiàng)。截至目前，本屆政府開局之年就已經(jīng)完成改革任務(wù)的39%，1年就完成了接近2/5的改革任務(wù)。這充分顯示了國務(wù)院穩(wěn)步推進(jìn)行政審批制度改革的堅(jiān)強(qiáng)決心和巨大勇氣，在繼續(xù)簡政放權(quán)、釋放市場和社會活力的征程中又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。
一、 取消和下放行政審批事項(xiàng)的重大意義
第一，取消和下放行政審批事項(xiàng)是推動政府職能轉(zhuǎn)變的突破口與關(guān)鍵抓手。如果說職能轉(zhuǎn)變是深化行政體制改革的核心，那么，深化行政審批制度改革則是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，而取消和下放行政審批事項(xiàng)是當(dāng)前行政審批制度改革的重點(diǎn)。做什么永遠(yuǎn)比如何做重要。在優(yōu)化與創(chuàng)新行政審批方式之前，首先要正本清源，明確哪些行政審批事項(xiàng)已經(jīng)失去了存在的價值，哪些行政審批事項(xiàng)不該由本級政府承擔(dān)，對前者堅(jiān)決予以取消，對后者則堅(jiān)決予以下放。政府主要通過各種行政審批等典型手段對微觀經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)。取消行政審批 實(shí)質(zhì)上是約束政府對經(jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)，把不該管的事情堅(jiān)決放出去，集中精力把該管的事情管住管好。
第二、取消行政審批事項(xiàng)，是厘清政府與市場、社會邊界的中樞環(huán)節(jié)。 相對下放，取消是關(guān)鍵。只有將喪失存在價值的行政審批事項(xiàng)取消，才能正確厘清政府與市場、社會的邊界，正確厘清政府與市場、社會的關(guān)系，正確發(fā)揮政府、市場、社會各自的功能優(yōu)勢，充分運(yùn)用政府、市場、社會形成的“三角形”穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，滿足社會公共需求。凡是市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，堅(jiān)決斬斷不該伸向市場的“手”，切實(shí)保證企業(yè)和個人投資自主權(quán)，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，加快完善現(xiàn)代市場體系，激發(fā)市場與企業(yè)活力。
社會人構(gòu)成的社會組織，屬于社會建設(shè)的基礎(chǔ)性設(shè)施，是政府治理社會的合作伙伴，是社會公共事務(wù)管理的參與者；是政府購買公共服務(wù)的潛在買家，是政府與市場雙失靈后公共產(chǎn)品的供給者；是具有共同利益的社會群體的精神家園，是公民自律管理的訓(xùn)練營。因此，凡是社會組織與公民能自律調(diào)節(jié)的，堅(jiān)決取消行政審批事項(xiàng)；適合由社會組織提供公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。尊重社會組織的社會屬性與自主屬性，限期實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)真正脫鉤，在充分發(fā)揮社會組織作用過程中積極培育發(fā)展社會組織，在積極培育發(fā)展社會組織過程中依法監(jiān)管與引導(dǎo)社會組織，最大限度增加社會和諧因素，增強(qiáng)社會發(fā)展活力。
也只有將該取消的行政審批事項(xiàng)取消，國務(wù)院部門才能從疲于奔命中解放出來，才能騰出精力抓大事，謀大局，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定與實(shí)施，加強(qiáng)市場監(jiān)管，加強(qiáng)各類改革服務(wù)提供。也只有在取消行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，國務(wù)院部門才有可能優(yōu)化職能結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)的部門職責(zé)體系。
第三、取消行政審批事項(xiàng)，是反腐敗和廉政建設(shè)的重要路徑。審批事項(xiàng)是職責(zé)、職權(quán)、利益的載體。審批項(xiàng)目是腐敗和不正之風(fēng)的高發(fā)、頻發(fā)領(lǐng)域。取消行政審批事項(xiàng)有“釜底抽薪”功能，將有效減少審批領(lǐng)域腐敗和尋租的機(jī)會與土壤。
第四，下放部分行政審批事項(xiàng)，是調(diào)整中央與地方關(guān)系的重要工具。明確事權(quán)與補(bǔ)充財力是調(diào)整當(dāng)前中央與地方關(guān)系的基本做法。直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便更有效的經(jīng)濟(jì)社會事項(xiàng)，一律下放地方與基層管理。下放部分行政審批事項(xiàng)，實(shí)際上充實(shí)了地方政府事權(quán)，有利于強(qiáng)化權(quán)責(zé)一致，提高審批效能。
二、 保證取消和下放行政審批事項(xiàng)的“含金量”
相對于取消與下放數(shù)量，行政相對人、社會各界更關(guān)心取消和下放行政審批事項(xiàng)的“質(zhì)量”，即人們常說的“含金量”。前三輪取消和下放，基本上保證了數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一。
如下列取消的行政審批項(xiàng)目“含金量”較高：企業(yè)投資擴(kuò)建民用機(jī)場項(xiàng)目核準(zhǔn) 、企業(yè)投資城市軌道交通車輛、煤炭經(jīng)營企業(yè)審批等。
下列下放的行政審批事項(xiàng)“含金量”較高：企業(yè)投資在非主要河流上建設(shè)的水電站項(xiàng)目核準(zhǔn)、食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)審批、城鎮(zhèn)土地稅困難減免審批、會計(jì)事務(wù)所設(shè)立審批、執(zhí)業(yè)獸醫(yī)資格認(rèn)定等。
當(dāng)前，社會各界普遍要求更多地取消與下放“含金量高”的行政審批事項(xiàng)。評價一個項(xiàng)目是不是“含金量高”，最終應(yīng)由利益相關(guān)者說了算。但從學(xué)術(shù)上推理，凡是符合下列標(biāo)準(zhǔn)的都屬于“含金量高”的行政審批取消、下放項(xiàng)目：
一是，停止政府的微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)，使市場在資源配置中起決定性作用，釋放了企業(yè)活力與創(chuàng)造力。
二是，創(chuàng)造了社會組織發(fā)揮積極作用的空間，激發(fā)了社會組織活力。
三是，政府部門從微觀事務(wù)中解放出來，從事前審批真正轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，健全了部門職責(zé)體系，提高了政府治理能力。
四是，各級政府行政審批權(quán)配置更加科學(xué)。
經(jīng)過前三批行政審批項(xiàng)目的取消與下放，隨著簡政放權(quán)與行政審批制度改革進(jìn)程的深入，必須要啃的“硬骨頭”勢必增多，遇到的阻力勢必進(jìn)一步加大，各方分歧勢必會進(jìn)一步加深。因此，應(yīng)凝聚改革合力，弱化改革阻力，既要保證取消和下放的行政審批事項(xiàng)的數(shù)量，又要提高取消和下放的行政審批事項(xiàng)的質(zhì)量，真正為企業(yè)松綁，釋放經(jīng)濟(jì)社會活力。
三、 下一步推進(jìn)改革建議
第一、摸清現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)底數(shù)，增加推進(jìn)審批制度改革透明度。中編辦基本摸清了現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)底數(shù)。為有效防止部門邊減邊增、明放暗不放、明減暗增、抓住“含金量”高的、取消“含金量”低的，應(yīng)該徹底摸清現(xiàn)有行政審批事項(xiàng)底數(shù)，保證行政審批事項(xiàng)的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性、規(guī)范性。做到將核實(shí)后的本屆政府以來行政審批事項(xiàng)及已經(jīng)取消和下放的審批事項(xiàng)，一并在部門網(wǎng)站和中央編辦網(wǎng)站公開，接受社會監(jiān)督。
第二，要充分運(yùn)用推動行政審批制度改革的三種基本力量。
首先，要確保政治與法治的推動力量。黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)對行政審批制度改革的直接推動，是保證行政審批制度改革不斷深化的首要前提。全國人大及時修改相關(guān)法律，是確?？茖W(xué)審批與依法審批相統(tǒng)一的法治保障。
其次，要善于利用互動的力量，一是部門與企業(yè)之間的互動，充分釋放企業(yè)對取消行政審批事項(xiàng)的內(nèi)在驅(qū)動力；二是部門與社會組織與公民之間的互動，創(chuàng)造條件，保障人民群眾“說得上話、插得上手”。三是部門與部門之間的互動，通過發(fā)送審批項(xiàng)目取消和下放進(jìn)度表，在部門之間形成競爭比較、相互促進(jìn)的機(jī)制；四是部門與學(xué)術(shù)界的互動，以學(xué)術(shù)的理性弱化部門利益的剛性。五是國務(wù)院部門與地方政府及其相關(guān)部門之間的互動，保持權(quán)力與責(zé)任的平衡。
最后，要善于開發(fā)來自公務(wù)員內(nèi)部的自動力量。盡管個別人因利益受損會抵制甚至反對改革，但識大體、顧大局的廣大公務(wù)員是推動行政審批制度改革內(nèi)生力量，他們對行政審批制度的弊端有真切的直感，他們是取消和下放行政審批后加強(qiáng)監(jiān)管的主力軍，他們是一種推動改革不斷深化的自動自發(fā)的力量。應(yīng)創(chuàng)設(shè)開發(fā)來自公務(wù)員內(nèi)部改革力量的平臺。
