保護好生命之源、生產之要、生態(tài)之基——落實最嚴格水資源管理制度
陳雷
水是生命之源、生產之要、生態(tài)之基。今年1月，國務院出臺了《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（以下簡稱《意見》），對實行最嚴格水資源管理制度作出了全面部署和具體安排，充分體現(xiàn)了中央對水資源管理的高度重視和堅定決心，標志著實行最嚴格水資源管理制度已經上升為國家戰(zhàn)略，必將對我國水資源可持續(xù)利用和經濟社會可持續(xù)發(fā)展起到巨大的推動作用，產生深遠的歷史影響。
一、深刻認識實行最嚴格水資源管理制度的重大意義
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和全球氣候變化影響加大，我國水資源短缺、水污染嚴重、水生態(tài)環(huán)境惡化等問題日益突出，已成為制約經濟社會可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸。這就要求我們下決心實行最嚴格水資源管理制度，像重視國家糧食安全一樣重視水資源安全，像嚴格土地管理一樣嚴格水資源管理，像抓好節(jié)能減排一樣抓好節(jié)水工作。
實行最嚴格水資源管理制度，是破除水資源瓶頸制約的根本途徑。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，也是水資源短缺的國家，發(fā)展需求與水資源條件之間的矛盾十分突出，節(jié)水是根本性出路。
實行最嚴格水資源管理制度，是加快轉變經濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措。我國傳統(tǒng)經濟發(fā)展方式付出的代價過高，部分流域水資源開發(fā)利用已接近或超過水資源承載能力。轉變經濟發(fā)展方式，必須轉變用水方式。
實行最嚴格水資源管理制度，是保障國家糧食安全的關鍵環(huán)節(jié)。民以食為天，食以水為先。我國糧食連續(xù)多年增產增收之后，保障糧食安全的水利基礎亟待鞏固。我國人均耕地面積和耕地畝均水資源量只有世界平均水平的40%和50%，人增地減水缺的矛盾十分突出，加之一些地方農業(yè)用水粗放，農業(yè)受制于水的狀況將長期存在。只有建設節(jié)水高效的現(xiàn)代農業(yè)，才能有力保障國家糧食安全。
實行最嚴格水資源管理制度，是加快推進生態(tài)文明建設的迫切需要。長期以來，由于一些地方片面追求經濟增長，對水資源和水環(huán)境缺乏有效保護，導致水生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。只有從源頭上扭轉水生態(tài)環(huán)境惡化趨勢，才能推動全社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。
二、準確把握實行最嚴格水資源管理制度的總體要求
《意見》明確了實行最嚴格水資源管理制度的指導思想、基本原則、目標任務和重大舉措，是指導當前和今后一個時期我國水資源工作的綱領性文件。
指導思想。核心是圍繞水資源配置、節(jié)約和保護“三個環(huán)節(jié)”，通過健全制度、落實責任、提高能力、強化監(jiān)管“四項措施”，嚴格用水總量、用水效率、入河湖排污總量“三項控制”，加快節(jié)水型社會建設，促進水資源可持續(xù)利用和經濟發(fā)展方式轉變，推動經濟社會發(fā)展與水資源水環(huán)境承載能力相協(xié)調。
基本原則。一要堅持以人為本，著力解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的水資源問題，保障飲水安全、供水安全和生態(tài)安全，這是實行最嚴格水資源管理制度的出發(fā)點和落腳點；二要堅持人水和諧，尊重自然和經濟社會發(fā)展規(guī)律，處理好水資源開發(fā)與保護關系，以水定需、量水而行、因水制宜，這是實行最嚴格水資源管理制度的核心理念；三要堅持統(tǒng)籌兼顧，協(xié)調好生活、生產和生態(tài)用水，協(xié)調好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水關系，這是實行最嚴格水資源管理制度的內在要求；四要堅持改革創(chuàng)新，完善水資源管理體制和機制，改進管理方式和方法，這是實行最嚴格水資源管理制度的根本保障；五要堅持因地制宜，實行分類指導，注重制度實施的可行性和有效性，這是實行最嚴格水資源管理制度的有效途徑。
主要目標。在水資源開發(fā)利用控制方面，按照保障合理用水需求、適度從緊控制的原則，在強化節(jié)水的前提下，提出到2030年全國用水高峰時用水總量控制在7000億立方米以內；在用水效率控制方面，按照高效用水、經濟合理、技術可行的原則，提出到2030年用水效率達到或接近世界先進水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；在水功能區(qū)限制納污方面，到2030年全國主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內，水功能區(qū)水質達標率提高到95%以上。為實現(xiàn)上述目標，《意見》還進一步明確了2015年和2020年水資源管理的階段性目標。這些目標既充分體現(xiàn)了約束性，又充分考慮了可行性，通過努力是完全可以實現(xiàn)的。
重大舉措。一是加強水資源開發(fā)利用控制紅線管理，嚴格規(guī)劃管理、水資源論證、水量分配、取水許可和水資源有償使用制度，促進水資源可持續(xù)利用；二是加強用水效率控制紅線管理，通過全面節(jié)水、定額管理、理順水價和節(jié)水技術改造，推進節(jié)水型社會建設；三是加強水功能區(qū)限制納污紅線管理，嚴格水功能區(qū)監(jiān)督管理和飲用水水源保護，推進水生態(tài)系統(tǒng)保護和修復，改善水環(huán)境質量；四是落實嚴格水資源管理的責任考核、計量監(jiān)控、管理體制、投入機制、政策法規(guī)等保障措施，推動最嚴格水資源管理制度落到實處。同時，為充分發(fā)揮紅線的約束作用，《意見》明確了取水許可和入河湖排污口限批、地下水禁采限采等一系列剛性要求和禁止性規(guī)定，極大地提高了最嚴格水資源管理制度的約束力、執(zhí)行力和威懾力。
三、真抓實干推動最嚴格水資源管理制度落到實處
制度的生命力在于實施。當前，實行最嚴格水資源管理制度的當務之急是狠抓落實，在強化制度執(zhí)行上下功夫、在嚴格紅線約束上動真格、在促進水資源可持續(xù)利用上見成效。
一要抓緊分解“三條紅線”控制指標。加快分解落實水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”控制指標，盡快建立覆蓋流域和省市縣三級行政區(qū)域的紅線控制指標體系。加快制定主要江河流域水量分配方案，力爭用5年時間基本完成全國主要跨省江河水量分配工作。加快制定高耗水工業(yè)和服務業(yè)用水定額國家標準，抓緊修訂完善區(qū)域用水定額標準，提高用水定額的先進性、約束性和實用性。依據《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》和各省區(qū)水功能區(qū)劃，抓緊對水功能區(qū)水域納污能力進行復核，提出各流域區(qū)域水功能區(qū)限制排污總量意見。
二要著力強化水資源統(tǒng)一調度。按照興利服從防洪、區(qū)域服從流域、電調服從水調的原則，制訂完善主要江河水資源調度方案、應急調度預案和調度計劃，全面實施水資源統(tǒng)一調度。認真組織開展河北山西向北京調水、引黃濟津濟冀濟淀等水量應急調度工作，確保重要城市、重點地區(qū)供水安全與生態(tài)安全。加強水利工程聯(lián)合調度特別是梯級水庫群聯(lián)合調度，合理確定不同水利工程蓄泄過程，最大程度發(fā)揮水利工程的綜合調配作用。
三要全面加強水資源開發(fā)利用管理。嚴格規(guī)劃管理、建設項目水資源論證和取水許可審批，加快開展國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設項目布局等水資源論證，嚴格控制水資源短缺地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)發(fā)展高耗水項目。嚴格實行地下水取用水總量控制和水位控制，盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍，編制實施南水北調東中線受水區(qū)、地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)地下水壓采方案，逐步實現(xiàn)地下水采補平衡。
四要全面加快節(jié)水防污型社會建設。實施全國“十二五”節(jié)水型社會建設規(guī)劃，強化用水定額和用水計劃管理，嚴格落實節(jié)水“三同時”制度，制定實施節(jié)水強制性標準，大力推行清潔生產和節(jié)水技術改造，積極發(fā)展污水處理、中水回用、雨水、海水等非常規(guī)水源開發(fā)利用。綜合運用產業(yè)政策、財稅政策、價格杠桿等手段建立節(jié)水激勵機制。加快建立和完善國家水權制度，積極培育水市場，鼓勵水權轉讓，運用市場機制合理配置水資源。
五要加快江河湖庫水系連通工程建設。綜合采取調水引流、清淤疏浚、生態(tài)修復等措施，科學合理建設河湖水系連通工程，加快構建引排順暢、蓄泄得當、豐枯調劑、多源互補、調控自如的江河湖庫水網體系。加快大中型水庫和西南重點水源工程建設，積極推進一批跨流域、跨區(qū)域調水工程，因地制宜建設城市應急備用水源。加快推進南水北調東中線一期工程及配套工程建設，加快南水北調西線工程前期工作，抓緊研究健全后續(xù)管理體制機制，確保工程如期通水并持續(xù)發(fā)揮效益。
六要切實加強水資源保護和水生態(tài)修復。加強水功能區(qū)和入河湖排污口的監(jiān)督管理，建立水功能區(qū)水質達標評價體系，實施入河湖排污總量的動態(tài)監(jiān)控，建立取水許可和排污口設置管理聯(lián)動機制，進一步強化水質管理。加快完善飲用水水源地核準和安全評估制度，深入開展重要飲用水水源地安全保障達標建設，強化飲用水水源地應急管理。加強重要生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭區(qū)和濕地的保護，推進生態(tài)脆弱河流和地區(qū)水生態(tài)修復，開展水生態(tài)保護示范區(qū)建設，定期組織開展全國重要河湖健康評估。
七要大力推進水資源管理法制化進程。進一步完善水資源規(guī)劃體系，強化規(guī)劃的執(zhí)行和監(jiān)督檢查，加快節(jié)約用水、地下水管理、水資源論證等方面立法工作，為嚴格水資源管理提供規(guī)劃依據和法律保障。細化實化最嚴格水資源管理各項制度，確保水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護各項工作有章可循、有規(guī)可依。會同有關部門盡快出臺最嚴格水資源管理制度考核辦法、責任追究辦法，建立水資源領域重大違法違規(guī)問題行政問責制度。
八要強化水資源監(jiān)控能力和科技支撐。以國家水資源監(jiān)控能力項目建設為重點，加強省界等重要控制斷面、水功能區(qū)和地下水的水質水量監(jiān)測能力建設，完善取水、排水、入河湖排污口計量監(jiān)控設施，逐步建立中央、流域和地方水資源監(jiān)控管理平臺，全面提高水資源監(jiān)控、預警和管理能力。深入開展水資源領域重大問題研究和關鍵技術研發(fā)和推廣，全面提高水資源管理的科技水平。
九要不斷創(chuàng)新水資源管理體制和機制。繼續(xù)深化水務管理體制改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)涉水事務一體化管理。健全流域管理與行政區(qū)域管理相結合的水資源管理體制，明確流域與區(qū)域管理事權劃分，積極搭建流域水事協(xié)商與協(xié)調平臺，進一步完善水資源保護和水污染防治協(xié)調機制。加快推進水價改革，完善水價形成機制，合理制定征費標準，促進水資源節(jié)約與保護。
十要廣泛凝聚水資源管理工作合力。實行最嚴格水資源管理制度，需要全社會共同努力。各級水利部門要切實增強責任感和使命感，認真履職，敢抓嚴管；主動當好黨委政府參謀，加強與有關部門的協(xié)調配合；廣泛深入開展基本水情宣傳教育，為制度實施營造良好氛圍。 （作者：水利部部長）
