國(guó)家土地督察制度實(shí)施六年來的探索創(chuàng)新之路
國(guó)土資源部部長(zhǎng)、黨組書記、國(guó)家土地總督察 徐紹史
2006年7月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定建立國(guó)家土地督察制度，設(shè)立國(guó)家土地總督察，向地方派駐國(guó)家土地督察局，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府土地利用和管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。六年來，國(guó)家土地督察制度從無到有，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)從小到大，國(guó)家土地督察事業(yè)不斷發(fā)展，在土地利用和管理中發(fā)揮了不可替代的作用。
一、國(guó)家土地督察制度在全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要時(shí)刻應(yīng)運(yùn)而生
建立國(guó)家土地督察制度，是黨中央、國(guó)務(wù)院基于我國(guó)基本國(guó)情和發(fā)展階段特點(diǎn)，貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度作出的一項(xiàng)重大決策。
建立國(guó)家土地督察制度是落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的重要舉措。我國(guó)人均耕地面積僅相當(dāng)于世界平均水平的40%，而且優(yōu)質(zhì)耕地少，后備耕地資源少。改革開放以來，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著人口增長(zhǎng)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾越來越突出?！笆濉逼陂g，盡管通過土地開發(fā)整理復(fù)墾等補(bǔ)充耕地3156萬畝，但因退耕還林、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用、災(zāi)毀等原因，我國(guó)耕地保護(hù)始終面臨著十分艱巨的任務(wù)。對(duì)于我們這個(gè)有著13億人口的發(fā)展中大國(guó)來說，糧食安全和耕地保護(hù)始終是第一位的大問題。黨中央、國(guó)務(wù)院在深刻分析我國(guó)人口、資源、環(huán)境等基本國(guó)情和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)后，作出了確保18億畝耕地的重大決策，并將堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度作為一項(xiàng)基本國(guó)策。另一方面，長(zhǎng)期以投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，土地利用粗放，更增大了耕地保護(hù)的壓力。國(guó)家土地督察制度的建立，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和總結(jié)各地的經(jīng)驗(yàn)，監(jiān)督、幫助和支持地方政府更好地履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任。
建立國(guó)家土地督察制度是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要舉措。運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控，嚴(yán)把“銀根”和“地根”兩個(gè)“閘門”，是黨中央、國(guó)務(wù)院根據(jù)我國(guó)特殊國(guó)情特殊發(fā)展階段做出的重大決策。我國(guó)建設(shè)用地供需矛盾十分突出，要真正發(fā)揮好運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的作用，保證國(guó)家宏觀調(diào)控政策有效實(shí)施，切實(shí)依法管好用好土地，把好土地“閘門”，需要建立有利于控制土地供應(yīng)總量、供應(yīng)速度、用地結(jié)構(gòu)和區(qū)別對(duì)待的調(diào)控機(jī)制，需要建立與之相適應(yīng)的制度和體制保障。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的建立，有利于強(qiáng)化中央政府對(duì)地方政府執(zhí)行調(diào)控政策情況的監(jiān)督檢查，督促地方政府全面準(zhǔn)確地貫徹中央決策，保持政令暢通。
建立國(guó)家土地督察制度是保障土地管理法律法規(guī)在全國(guó)貫徹實(shí)施的重要舉措。土地問題不僅關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也關(guān)系億萬農(nóng)民的切身利益。長(zhǎng)期以來，各地在依法審批土地上掌握的尺度不盡相同，一些地方違法違規(guī)用地現(xiàn)象多發(fā)頻發(fā)，屢禁不止。同時(shí)，一些地方政府低價(jià)出讓土地招商引資，低于國(guó)家和省級(jí)政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地補(bǔ)償，侵害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。建立國(guó)家土地督察制度，有利于各地在統(tǒng)一的土地政策下依法有序管好用好土地，確保土地管理法律法規(guī)的有效實(shí)施。
二、國(guó)家土地督察制度在探索創(chuàng)新中取得顯著成效
六年來，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，始終按照黨中央、國(guó)務(wù)院建立國(guó)家土地督察制度的戰(zhàn)略決策目標(biāo)，忠實(shí)履行國(guó)家賦予的法定職責(zé)，認(rèn)真監(jiān)督檢查省級(jí)和計(jì)劃單列市人民政府的土地利用和管理情況。截至2011年底，已對(duì)全國(guó)201個(gè)地級(jí)以上城市、1531個(gè)縣(市、區(qū)、旗)土地利用和管理情況進(jìn)行了全面監(jiān)督檢查;嚴(yán)把土地征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批關(guān)口，對(duì)32786個(gè)項(xiàng)目(批次)進(jìn)行了抽查，發(fā)現(xiàn)并督促糾正整改了存在違法違規(guī)問題的項(xiàng)目4091個(gè);對(duì)違規(guī)批準(zhǔn)設(shè)立或擴(kuò)大開發(fā)區(qū)、違規(guī)占用基本農(nóng)田、“以租代征”等違法用地開展了83次專項(xiàng)督察，在堅(jiān)守18億畝耕地紅線，促進(jìn)宏觀調(diào)控政策落實(shí)，監(jiān)督地方政府履行土地管理責(zé)任，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。
促進(jìn)了最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格節(jié)約用地制度的落實(shí)。六年來，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)始終把嚴(yán)格保護(hù)耕地、保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作為首要目標(biāo)。切實(shí)加大監(jiān)督檢查力度，督促地方政府認(rèn)真履行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，制定耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法的省級(jí)人民政府已從2006年的20個(gè)增至2011年的31個(gè)。2008年至2011年，督促地方政府補(bǔ)劃基本農(nóng)田29.31萬畝，復(fù)耕違法違規(guī)占用土地24.45萬畝，督促補(bǔ)充耕地70.29萬畝，有效遏制了快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化階段耕地減少過快和土地粗放利用的勢(shì)頭。
促進(jìn)了國(guó)家宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí)。六年來，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)針對(duì)不同時(shí)期土地調(diào)控的要求，監(jiān)督國(guó)家宏觀調(diào)控政策規(guī)范執(zhí)行，在促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保障城鎮(zhèn)化平穩(wěn)推進(jìn)、保障民生項(xiàng)目用地等方面發(fā)揮了重要作用。在國(guó)家抑制經(jīng)濟(jì)過熱工作中，開展全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)，嚴(yán)厲打擊“以租代征”、違規(guī)設(shè)立和擴(kuò)大開發(fā)區(qū)、未批先用等三類土地違法違規(guī)行為，共清理出三類違法違規(guī)案件3.1萬多件，涉及土地336萬多畝，收繳罰沒款40億元，沒收地上違法建(構(gòu))筑物1690.7萬平方米，拆除地上違法建(構(gòu))筑物937.2萬平方米。在應(yīng)對(duì)金融危機(jī)工作中，牽頭組織“保發(fā)展保紅線行動(dòng)”，千方百計(jì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用地，完成了保障擴(kuò)大內(nèi)需項(xiàng)目用地、堅(jiān)守耕地紅線和防止違法用地反彈的任務(wù)，為在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升發(fā)揮了重要作用。在保障民生、落實(shí)中央房地產(chǎn)調(diào)控政策中，督促加快保障性住房用地有效供應(yīng)，確保全國(guó)保障性住房用地應(yīng)保盡保，2011年全國(guó)共落實(shí)保障房用地65.436萬畝，落實(shí)率超過100%。
遏制了土地違法違規(guī)高發(fā)勢(shì)頭。截至2011年底，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)通過各類督察發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地520萬畝，向30個(gè)省(區(qū)、市)、5個(gè)計(jì)劃單列市人民政府和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)發(fā)出144份督察意見書，督促查處糾正土地違法問題3.5萬件，督促地方收繳罰款累計(jì)45.82億元，拆除沒收違法建(構(gòu))筑物1.08億平方米，復(fù)耕土地32萬多畝，追繳國(guó)家土地收益298.87億元;共計(jì)有8471人受到不同程度的黨紀(jì)政紀(jì)處分，1589人被移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。創(chuàng)新土地督察工作機(jī)制，對(duì)違法用地嚴(yán)重地區(qū)的縣級(jí)以上地方人民政府主要負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行警示約談。強(qiáng)化法治問責(zé)，2010年以來先后對(duì)16個(gè)省(區(qū))的13個(gè)地市、63個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行了責(zé)任追究，給予紀(jì)律處分73人，其中地廳級(jí)干部4人，縣處級(jí)干部48人。土地利用管理整體形勢(shì)持續(xù)向好，“十一五”期間，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)違法用地行為49萬多件，比“十五”期末年均下降10%，違法用地宗數(shù)、面積以及占用耕地面積都呈現(xiàn)持續(xù)下降態(tài)勢(shì)。
維護(hù)了土地管理市場(chǎng)秩序。強(qiáng)化對(duì)地方政府收繳土地收益的監(jiān)督檢查，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，2009年至2011年上半年共追繳土地出讓收入273.55億元、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)6.82億元、耕地開墾費(fèi)9.64億元。清查違規(guī)土地抵押登記，防范金融風(fēng)險(xiǎn)，2010年和2011年發(fā)現(xiàn)有21個(gè)地市、27個(gè)縣(市、區(qū))涉及33.4萬畝土地違規(guī)抵押貸款746.76億元。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)將發(fā)現(xiàn)的土地違規(guī)抵押情況向有關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)，共同開展土地違規(guī)抵押融資貸款清理檢查工作。
維護(hù)了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。對(duì)部分地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、補(bǔ)償不及時(shí)、社保資金未落實(shí)等損害被征地農(nóng)民合法權(quán)益問題開展督察，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)通報(bào)有關(guān)政府和國(guó)土資源管理部門，要求整改到位，及時(shí)、足額發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)，督促地方政府完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、操作機(jī)制等相關(guān)制度。2009年至2011年，督促各地發(fā)放征地補(bǔ)償款29.66億元。
促進(jìn)了土地管理制度的深化改革。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)圍繞土地管理中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，先后組織開展了361項(xiàng)調(diào)研，形成了169篇調(diào)研報(bào)告，提出大量完善土地管理工作的決策建議，有力推動(dòng)土地管理制度改革深化和政策法規(guī)完善。積極開展土地利用和管理形勢(shì)分析，在市縣兩級(jí)建立186個(gè)觀測(cè)點(diǎn)，及時(shí)掌握地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地管理動(dòng)態(tài)，提高監(jiān)管的針對(duì)性。審查監(jiān)督地方政府在土地利用管理方面的政策性文件合法合規(guī)情況，2008年至2011年督促地方政府撤銷涉及土地管理方面的違法違規(guī)文件827份，督促制定完善土地管理政策文件920份。
國(guó)家土地督察制度的決策、設(shè)計(jì)和實(shí)施，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)的組建、履職和發(fā)展，處處體現(xiàn)著“堅(jiān)守耕地紅線，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展”這一核心價(jià)值。六年來，國(guó)家土地督察制度的實(shí)施為加強(qiáng)和改進(jìn)國(guó)土資源管理工作、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，得到了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的肯定，得到了社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可，也得到了各級(jí)地方政府的理解和支持。實(shí)踐證明，黨中央、國(guó)務(wù)院建立國(guó)家土地督察制度的決策是十分正確的，完全符合落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度、加強(qiáng)中央調(diào)控能力和強(qiáng)化地方政府權(quán)力責(zé)任的土地管理改革方向。
三、在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展中不斷完善國(guó)家土地督察制度
當(dāng)前，國(guó)土資源管理工作面臨著更加復(fù)雜的局面。土地供需矛盾依然突出，節(jié)約集約利用土地任務(wù)艱巨，土地違法違規(guī)行為易發(fā)多發(fā)，堅(jiān)守耕地紅線壓力巨大，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益需要進(jìn)一步加強(qiáng)。同時(shí)，中央領(lǐng)導(dǎo)同志去年以來多次重要講話對(duì)做好國(guó)土資源和土地督察工作提出了更新更高要求。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)將全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)決執(zhí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，堅(jiān)守18億畝耕地紅線，落實(shí)土地調(diào)控政策，積極促進(jìn)土地管理改革。
堅(jiān)持發(fā)展和完善國(guó)家土地督察制度的正確導(dǎo)向。始終堅(jiān)持強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和憂患意識(shí)，保持和發(fā)揚(yáng)干事創(chuàng)業(yè)的激情。始終堅(jiān)持原則，忠于職守。始終堅(jiān)持不斷總結(jié)規(guī)范，持續(xù)探索創(chuàng)新。進(jìn)一步加強(qiáng)土地督察業(yè)務(wù)、黨務(wù)和隊(duì)伍建設(shè)，提高土地督察工作效能，深化土地督察成果應(yīng)用，努力實(shí)現(xiàn)土地督察工作效用最大化。
不斷發(fā)展和完善國(guó)家土地督察制度。準(zhǔn)確把握國(guó)家土地督察制度的完整性，認(rèn)真履行國(guó)務(wù)院有關(guān)文件和中央領(lǐng)導(dǎo)的要求，圍繞中央土地管理的戰(zhàn)略決策和國(guó)土資源中心工作，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)各項(xiàng)工作。準(zhǔn)確定位土地督察對(duì)象，堅(jiān)持對(duì)地方政府執(zhí)行土地管理法律法規(guī)情況、執(zhí)行中央宏觀調(diào)控情況、土地開發(fā)利用和管理情況以及耕地保護(hù)責(zé)任履行情況四個(gè)方面開展監(jiān)督檢查，督促地方政府嚴(yán)格耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用，推進(jìn)土地管理制度改革創(chuàng)新，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。
不斷提高土地督察效率和效用。按照“圍繞中心、服務(wù)大局”的原則，更好地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)工作，優(yōu)化工作流程，提升工作效率。做好土地督察成果上報(bào)和土地督察信息公開，強(qiáng)化社會(huì)輿論引導(dǎo)。加強(qiáng)向地方政府通報(bào)土地督察情況的力度，對(duì)違法用地嚴(yán)重地區(qū)開展警示約談，加強(qiáng)與中央有關(guān)部門的協(xié)作配合，形成監(jiān)管合力。扎實(shí)做好基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化土地督察制度規(guī)范化建設(shè)和能力建設(shè)，注重土地督察制度創(chuàng)新和制度供給，加快土地督察立法工作。
不斷強(qiáng)化黨風(fēng)廉政和隊(duì)伍建設(shè)。始終堅(jiān)持把黨風(fēng)廉政建設(shè)作為國(guó)家土地督察事業(yè)的生命線。不斷加強(qiáng)黨建和業(yè)務(wù)的融合，把土地督察業(yè)務(wù)的薄弱環(huán)節(jié)作為黨建工作的重要抓手，促進(jìn)土地督察制度的發(fā)展和完善。嚴(yán)格落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，加強(qiáng)內(nèi)外部監(jiān)督，筑牢反腐倡廉防線，切實(shí)加強(qiáng)土地督察干部隊(duì)伍建設(shè)。堅(jiān)守為國(guó)督察的職業(yè)倫理和價(jià)值追求，牢固樹立“敢于碰硬”的工作作風(fēng)，打造一支忠實(shí)維護(hù)黨和國(guó)家利益、人民利益的隊(duì)伍。
