土地執(zhí)法問(wèn)責(zé)地方政府
——國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人談嚴(yán)格執(zhí)行問(wèn)責(zé)制
“當(dāng)前，我國(guó)已建立了比較嚴(yán)格的土地管理法律制度體系，但有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題仍很突出，法律懲處機(jī)制的作用尚未完全體現(xiàn)。針對(duì)這種局面，《通知》第一次明確規(guī)定要對(duì)政府實(shí)行問(wèn)責(zé)制，并就如何加強(qiáng)和完善法律懲處機(jī)制提出了十分具體明確的要求?！比涨?，國(guó)土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人在接受記者采訪時(shí)這樣表述。
當(dāng)前土地執(zhí)法形勢(shì)不容樂(lè)觀，進(jìn)一步采取措施，加大執(zhí)法力度，落實(shí)土地調(diào)控政策迫在眉睫
這位負(fù)責(zé)人指出，雖然近年來(lái)國(guó)家加大了土地執(zhí)法力度，持續(xù)開(kāi)展了以清理開(kāi)發(fā)區(qū)為重點(diǎn)的土地市場(chǎng)治理整頓，一定程度上遏制了擅自設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)圈占土地的勢(shì)頭，土地市場(chǎng)秩序和土地執(zhí)法環(huán)境有了明顯好轉(zhuǎn)，但從總的情況看，建設(shè)用地過(guò)度擴(kuò)張的動(dòng)因依然存在，土地違法量大面廣的問(wèn)題并沒(méi)有從根本上解決?！ ?/p>
他特別指出，最近一個(gè)時(shí)期，伴隨著固定資產(chǎn)投資擴(kuò)張，違法違規(guī)用地、濫占耕地的現(xiàn)象進(jìn)一步凸顯，土地執(zhí)法中出現(xiàn)了一些新問(wèn)題、新動(dòng)向。突出表現(xiàn)在：一是違法違規(guī)用地現(xiàn)象嚴(yán)重，從今年衛(wèi)片執(zhí)法檢查的初步結(jié)果看，一些城市的違法用地比例仍然居高不下；二是“以租代征”或以“農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)”為名，擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的問(wèn)題非常突出；三是雖然地方政府作為違法主體直接違法批占土地問(wèn)題有所減少，但默許甚至支持違法用地的問(wèn)題仍大量存在。因此，他認(rèn)為，對(duì)土地市場(chǎng)治理整頓所取得的成績(jī)不能高估，當(dāng)前的執(zhí)法形勢(shì)不容樂(lè)觀，進(jìn)一步采取有效措施，加大執(zhí)法力度，落實(shí)中央宏觀調(diào)控政策，形勢(shì)已十分緊迫。從這個(gè)意義上說(shuō)，《通知》的出臺(tái)非常及時(shí)和必要。
與以往規(guī)定相比，《通知》在強(qiáng)化對(duì)土地管理行為監(jiān)督檢查和懲處土地違法違規(guī)行為方面有諸多突破，其中最顯著的突破在于對(duì)政府實(shí)行問(wèn)責(zé)制
“《通知》在強(qiáng)化對(duì)土地管理和利用行為監(jiān)督檢查及懲處土地違法違規(guī)行為方面，作出了一些新規(guī)定，主要體現(xiàn)在五個(gè)方面?！边@位負(fù)責(zé)人說(shuō)。
一是要求嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制。問(wèn)責(zé)主要是對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人的違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任進(jìn)行追究，《通知》明確規(guī)定了對(duì)地方政府責(zé)任人問(wèn)責(zé)的三類情形，即：對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的；對(duì)土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的；對(duì)土地違法違規(guī)問(wèn)題隱瞞不報(bào)、壓案不查的。
二是要求強(qiáng)化對(duì)土地管理行為的監(jiān)督檢查。一方面要求國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)認(rèn)真履行國(guó)務(wù)院賦予的職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)地方人民政府土地管理行為的監(jiān)督檢查。另一方面，要求國(guó)土資源管理部門及其工作人員要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地管理的法律法規(guī)和方針政策，依法行政，對(duì)土地利用情況的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)。
三是要求對(duì)新出現(xiàn)的一些違法違規(guī)行為要追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。包括不執(zhí)行國(guó)家土地調(diào)控政策、超計(jì)劃批地用地、未按期繳納新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)及其他規(guī)定稅費(fèi)、未按期足額支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)而征占土地，以及通過(guò)調(diào)整土地利用總體規(guī)劃擅自改變基本農(nóng)田位置，以規(guī)避建設(shè)占用基本農(nóng)田應(yīng)依法上報(bào)國(guó)務(wù)院審批的等。
四是對(duì)一些違法違規(guī)行為如何適用法律進(jìn)行了明確。如，規(guī)定以各種形式給予補(bǔ)貼或返還土地出讓金的，屬非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)的行為；未依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員批準(zhǔn)通過(guò)“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法批地行為；單位和個(gè)人擅自通過(guò)“以租代征”等方式占地建設(shè)的，屬非法占地行為。
五是對(duì)如何完善責(zé)任追究機(jī)制、加大查處力度，提出了三項(xiàng)具體工作要求，即：完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法；完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機(jī)制；集中開(kāi)展以查處非法批地、未批先用、批少用多、非法低價(jià)出讓國(guó)有土地使用權(quán)等行為為重點(diǎn)的專項(xiàng)行動(dòng)。
這位負(fù)責(zé)人總結(jié)指出，《通知》中的上述規(guī)定，與以往規(guī)定相比，最顯著的不同在于，在完善責(zé)任追究制度方面有了重大突破，《通知》第一次明確規(guī)定要對(duì)政府實(shí)行問(wèn)責(zé)制，并對(duì)如何加強(qiáng)和完善法律懲處機(jī)制提出十分具體明確的要求。他認(rèn)為這一突破，意義十分重大。
為什么必須嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制？這位負(fù)責(zé)人指出，多年來(lái)，土地違法量大面廣特別是政府違法問(wèn)題突出,其中一個(gè)重要原因，就是現(xiàn)行的責(zé)任追究制度中缺少有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制度。由于土地違法多為“因公違法”，政府領(lǐng)導(dǎo)往往主觀上狠不起來(lái)，管理上松，查處上軟，一定程度上縱容了土地違法違規(guī)行為的發(fā)生。另一方面，也難以有效制止政府自身違法違規(guī)行為的發(fā)生。為此，《通知》明確要求“嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制”，其目的在于通過(guò)建立有效的責(zé)任約束機(jī)制，限制和規(guī)范政府權(quán)力和政府官員行為，將政府土地管理和耕地保護(hù)的責(zé)任落到實(shí)處，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
這位負(fù)責(zé)人表示，問(wèn)責(zé)制的推行意義重大，但問(wèn)責(zé)制的合理構(gòu)建更為關(guān)鍵。為保證把國(guó)家關(guān)于實(shí)行問(wèn)責(zé)制的要求落到實(shí)處，《通知》同時(shí)還對(duì)建立這一制度的責(zé)任單位進(jìn)行了明確，要求由監(jiān)察部、國(guó)土資源部負(fù)責(zé)完善土地違法違規(guī)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究辦法。這位負(fù)責(zé)人告訴記者，這項(xiàng)工作目前已經(jīng)啟動(dòng)，部執(zhí)法局正配合監(jiān)察部對(duì)《關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》進(jìn)行修改，重點(diǎn)是增加領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任問(wèn)責(zé)的相關(guān)內(nèi)容，力爭(zhēng)年內(nèi)完成。
《通知》對(duì)國(guó)土資源管理部門及其工作人員依法行政和嚴(yán)格執(zhí)法提出了具體要求，特別強(qiáng)調(diào)各級(jí)國(guó)土資源管理部門及其工作人員要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)土地利用情況的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)
國(guó)土資源管理部門及其工作人員，是落實(shí)最嚴(yán)格土地管理制度和土地調(diào)控政策的具體執(zhí)行者和操作者，為此，《通知》專門提出了明確要求，規(guī)定：“國(guó)土資源管理部門及其工作人員要嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地管理的法律法規(guī)和方針政策，依法行政，對(duì)土地利用情況的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)。凡玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、不執(zhí)行和不遵守土地管理法律法規(guī)的，依照有關(guān)法律法規(guī)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和人員的責(zé)任。”對(duì)于這些要求，這位執(zhí)法局負(fù)責(zé)人認(rèn)為可以從三方面來(lái)理解。
第一，國(guó)土資源管理部門及其工作人員必須嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家土地管理的法律法規(guī)和方針政策，大力推進(jìn)依法行政，確保政令暢通。這就要求在國(guó)土資源系統(tǒng)進(jìn)一步深入推進(jìn)“完善體制、提高素質(zhì)”活動(dòng)，促進(jìn)法治觀念的增強(qiáng)，大局意識(shí)的樹(shù)立和依法行政能力的提高。
第二，各級(jí)國(guó)土資源管理部門及其工作人員要對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)土地利用情況的真實(shí)性和合法性負(fù)責(zé)。這是《通知》特別強(qiáng)調(diào)的，必須引起各級(jí)國(guó)土資源管理部門及其工作人員的高度重視。對(duì)真實(shí)性負(fù)責(zé)，是各級(jí)國(guó)土資源管理部門及其工作人員理應(yīng)承擔(dān)的當(dāng)然責(zé)任。對(duì)合法性負(fù)責(zé)，主要是指各級(jí)國(guó)土資源管理部門及其工作人員，要對(duì)本區(qū)域內(nèi)的土地利用和管理情況進(jìn)行合法性把關(guān)，并向同級(jí)政府或上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)提出意見(jiàn)和建議；對(duì)于不合法的決定，應(yīng)當(dāng)提出改正的意見(jiàn)和建議，也可以向上一級(jí)國(guó)土資源管理部門報(bào)告。這就要求各級(jí)國(guó)土資源管理部門及其工作人員一是要加強(qiáng)法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，切實(shí)做到依法管地，全面履行土地管理的各項(xiàng)職責(zé)。二是要根據(jù)不同的管理層級(jí)、不同的工作崗位，明確相應(yīng)的工作責(zé)任。對(duì)于經(jīng)手的各種報(bào)批事項(xiàng)、自行審批事項(xiàng)、各種數(shù)據(jù)以及本區(qū)域內(nèi)土地利用的實(shí)際發(fā)生情況等，必須按照各自職責(zé)切實(shí)負(fù)起責(zé)任。三是要切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)和技術(shù)工作，采用遙感、信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)化管理等現(xiàn)代技術(shù)手段，加強(qiáng)土地調(diào)查統(tǒng)計(jì)，及時(shí)準(zhǔn)確掌握土地利用變化情況。
第三，嚴(yán)格追究責(zé)任。要切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土資源管理部門履行職責(zé)的管理和監(jiān)督，對(duì)玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊、不執(zhí)行和不遵守土地管理法律法規(guī)的，嚴(yán)格追究責(zé)任。國(guó)土資源管理部門工作人員認(rèn)為上級(jí)錯(cuò)誤的決定或者命令，要提出改正的意見(jiàn)和建議；對(duì)上級(jí)明顯違法的決定或者命令，要堅(jiān)決抵制；盲目執(zhí)行上級(jí)明顯違法的決定或者命令的，應(yīng)當(dāng)依照《公務(wù)員法》的規(guī)定追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相應(yīng)人員的責(zé)任。這條規(guī)定，對(duì)于敢于堅(jiān)持原則、嚴(yán)格執(zhí)法的人員，也可以起到保護(hù)的作用。
有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題的存在，表明我們的法律懲處機(jī)制作用尚未體現(xiàn)出來(lái)。
嚴(yán)格依法查處土地違法案件并處理到位，需要多方合力，部門合作非常重要
《通知》強(qiáng)調(diào)“完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機(jī)制”。“這一點(diǎn)，極為重要?！边@位負(fù)責(zé)人說(shuō)，從當(dāng)前土地調(diào)控與管理情況看，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題比較突出，這說(shuō)明我們的法律懲處機(jī)制還未發(fā)揮應(yīng)有的作用。他認(rèn)為，案件查處工作是促進(jìn)國(guó)家宏觀調(diào)控政策落實(shí)，保證土地法律法規(guī)有效實(shí)施的重要手段。案件查處工作能否發(fā)揮應(yīng)有的作用，關(guān)鍵在于對(duì)土地違法案件能否依法嚴(yán)格查處到位，特別是能否依法嚴(yán)肅追究違法責(zé)任人的法律責(zé)任。而實(shí)踐一再證明，嚴(yán)格依法查處土地違法案件并處理到位，既需要土地行政主管部門鐵面無(wú)私，秉公執(zhí)法，同時(shí)也離不開(kāi)紀(jì)檢、監(jiān)察及公安、司法機(jī)關(guān)的支持和配合。
結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐，他進(jìn)一步指出，眾所周知，對(duì)土地違法行為的行政處罰決定是由土地行政主管部門作出的，但處罰決定的落實(shí)常常要依靠法院的強(qiáng)制執(zhí)行。對(duì)土地違法責(zé)任人行政責(zé)任的追究，土地行政主管部門只有行政處分建議權(quán)，處分決定的作出和落實(shí)，則要依靠紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。對(duì)土地違法責(zé)任人刑事責(zé)任的追究，土地行政主管部門只有移送權(quán)，刑事責(zé)任的落實(shí)要依靠公安部門、檢察院和法院。因此，在案件查處工作中，部門配合非常重要。保證及時(shí)有效查處土地違法案件，必須加強(qiáng)土地行政主管部門與相關(guān)職能部門之間的溝通聯(lián)系和相互協(xié)作配合。由此可見(jiàn)，“完善土地違法案件的查處協(xié)調(diào)機(jī)制”關(guān)系重大。
這位負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，有效的協(xié)調(diào)工作機(jī)制涉及案件查處工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，應(yīng)通過(guò)建立健全案件信息共享、案件移送、重大案件聯(lián)合辦案等多方面的制度來(lái)形成土地違法案件查處的橫向聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高查處土地違法案件的整體效能，為案件查處到位提供有力保證。（張 晏）
