用經(jīng)濟手段調(diào)控土地市場
——國土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人談建立工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度
《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》提出，“建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度”，并明確“國家根據(jù)土地等級、區(qū)域土地利用政策等，統(tǒng)一制定并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)”。這項制度因何而設(shè)？如何落實？它將對土地調(diào)控產(chǎn)生怎樣的影響？近日，記者就這些問題采訪了國土資源部土地利用司負(fù)責(zé)人。
工業(yè)用地供應(yīng)過多、增速過快，一個主要原因是各地采取明的、暗的各種手段競相夸大壓低地價，這種現(xiàn)象目前已很普遍，并有愈演愈烈之勢。
當(dāng)前，土地調(diào)控中的一個突出問題是工業(yè)用地供應(yīng)總量過大、增速過快。根據(jù)國土資源部對2004年以來的工業(yè)用地總量分析，工礦用地在整個建設(shè)用地供應(yīng)總量中所占的比例長期持續(xù)穩(wěn)定在43%，高于房地產(chǎn)開發(fā)用地及其他各種類型用地。從今年上半年看，工礦用地總量同比增加12%，增幅較大。
為什么會出現(xiàn)這種局面？這位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，除了投資拉動外，一個重要原因是地區(qū)之間惡性競爭，采取各種手段競相壓低地價招商引資。
“這其實是多年來困擾土地管理部門的老大難問題。”這位負(fù)責(zé)人告訴記者，長期以來，我國工業(yè)用地主要以協(xié)議方式供應(yīng)為主。為了防止低價出讓土地，國家出臺了多部法律法規(guī)。從1995年的《城市房地產(chǎn)管理法》和原國家土地管理局頒布的工業(yè)用地協(xié)議出讓最低價確定辦法，到2001年國發(fā)15號文件，2003年部發(fā)21號令，再到2004年國發(fā)28號文件，都對制定和公布工業(yè)用地協(xié)議最低價標(biāo)準(zhǔn)有嚴(yán)格規(guī)定。此外，《刑法》也有明確的規(guī)定，非法低價出讓土地情節(jié)嚴(yán)重的，要追究刑事責(zé)任，判3年到7年有期徒刑。
“盡管要求是嚴(yán)格的，但政策執(zhí)行得并不理想?！边@位負(fù)責(zé)人實話實說。從部土地利用司掌握的情況看，目前全國僅有1/3的省制定并公布了協(xié)議出讓土地的最低價標(biāo)準(zhǔn)，1/3的省正在研究制定過程中，另有1/3的省根本沒有制定標(biāo)準(zhǔn)?！霸谶@項政策落實中，我們發(fā)現(xiàn)不少地方普遍存在顧慮，擔(dān)心制定了工業(yè)用地最低價，實行招拍掛會影響招商引資，影響地方經(jīng)濟發(fā)展。不少地方在等待觀望，有些地方在制定最低價標(biāo)準(zhǔn)時存在行政干預(yù)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)往往要求本省的標(biāo)準(zhǔn)不得高于周邊省份。這樣一來，制定最低價標(biāo)準(zhǔn)就有可能流于形式?！?/p>
“更嚴(yán)重的問題還在于，盡管有些地方制定并規(guī)定了最低價標(biāo)準(zhǔn)，在出讓土地的時候，明面上也沒有突破最低價標(biāo)準(zhǔn)，但背地里卻以各種形式給予補貼和返還，導(dǎo)致事實上企業(yè)仍以比較低廉的價格獲得土地。而且這種行為很難調(diào)查取證，因為都是背后暗箱操作，很難追究責(zé)任。這其實是一種變相地低價出讓土地的行為。”
這位負(fù)責(zé)人指出，地方政府為招商引資，競相壓低地價，搞惡性競爭，這種現(xiàn)象各地已比較普遍，并有愈演愈烈之勢。他認(rèn)為這種做法造成的危害十分嚴(yán)重。第一，它造成工業(yè)用地低成本過度擴張，助長了大量低水平重復(fù)建設(shè)，對固定資產(chǎn)投資規(guī)模過大也起到了推波助瀾的作用。第二，它破壞了公開公平、競爭有序的市場環(huán)境，影響了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，由于土地出讓的價格沒有反映市場的真實價格，造成了國有土地資產(chǎn)大量流失。第四，它造成土地資源的低效利用和閑置浪費。由于土地取得的成本低，大家自然多占少用，粗放利用，閑置浪費，出現(xiàn)了所謂花園式工廠等浪費土地的現(xiàn)象。第五，這種做法也導(dǎo)致對農(nóng)民土地權(quán)益的侵犯，因為地方政府通常會將經(jīng)濟代價轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上，低價出讓土地的結(jié)果，就是壓低征地補償費。
《通知》第一次明確由國家統(tǒng)一制定和公布工業(yè)用地最低價出讓標(biāo)準(zhǔn)，這是土地管理的一項重大突破。為確保標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性，國土資源部將采取自上而下、統(tǒng)一測算、全國平衡、統(tǒng)一公布、定期更新等做法，嚴(yán)防政策漏洞。
為加強土地調(diào)控，國發(fā)31號文提出“建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度”， 并第一次明確提出“由國家來統(tǒng)一制定并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)”。價格是市場的晴雨表。統(tǒng)一制定工業(yè)出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)，是利用價格杠桿參與宏觀調(diào)控的重要手段。這位負(fù)責(zé)人告訴記者，在國務(wù)院28號文的制定過程中，已相應(yīng)地進行了政策性調(diào)整，把制定并公布工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限從市、縣政府提高到省級政府，明確要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府依照基準(zhǔn)地價統(tǒng)一制定并公布協(xié)議出讓土地最低價標(biāo)準(zhǔn)。但從實際情況看，一些地方為了方便招商引資而人為壓低最低價標(biāo)準(zhǔn)，甚至人為壓低基準(zhǔn)地價，造成了新的區(qū)域不平衡。這次《通知》在政策權(quán)限方面進一步作出調(diào)整，變過去由地方政府自己定標(biāo)準(zhǔn)，為國家來統(tǒng)一定標(biāo)準(zhǔn)，確保全國地價一盤棋，這是地價管理辦法上的重大突破。他認(rèn)為，由國家來統(tǒng)一制定最低價標(biāo)準(zhǔn)，對于還原真實的市場價格，發(fā)揮土地杠桿作用調(diào)控土地利用，具有至關(guān)重要的意義。
如何確保由國家制定的工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性？這位負(fù)責(zé)人告訴記者，圍繞建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，國土資源部已著手制定統(tǒng)一的工作方案和技術(shù)方案。為確保土地出讓價格的科學(xué)性、合理性和有效性，這次統(tǒng)一制定工業(yè)用地最低價標(biāo)準(zhǔn)，借鑒了新增建設(shè)用地有償使用費征收和公布辦法，將采取自上而下，統(tǒng)一測算，全國平衡，統(tǒng)一公布，定期更新的方式，由國家統(tǒng)一組織、分工協(xié)作，以使各地的地價納入到全國一盤棋。
需要說明的是，國家建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，并不是全國工業(yè)用地一個價格，而是要根據(jù)全國土地等級、基準(zhǔn)地價水平等綜合平衡后分等級確定，在綜合平衡過程中，要充分體現(xiàn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要所確定的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)等不同主體功能區(qū)的土地利用政策，體現(xiàn)國家區(qū)域發(fā)展政策，由國土資源部統(tǒng)一制訂并公布各地工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關(guān)費用之和。這位負(fù)責(zé)人強調(diào)。
這位負(fù)責(zé)人還指出，為保證最低價制度的嚴(yán)格實施，增強工業(yè)用地出讓的公開性，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，《通知》強調(diào)要規(guī)范工業(yè)用地出讓管理，明確工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標(biāo)準(zhǔn)；低于最低價標(biāo)準(zhǔn)出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權(quán)的行為，要依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。這一規(guī)定，也將有效地遏止地方低價出讓土地。
“有了一個真實反映市場供需的價格標(biāo)準(zhǔn)，才有可能真正杜絕地方通過財政、稅收等各種手段進行補貼和返還，私底下搞優(yōu)惠的現(xiàn)象。” 他說，“我們制定標(biāo)準(zhǔn)的時候，要重點防止變相的低價出讓、返還和補貼。這是我們今年下半年的工作重點?！保ㄖ袊鴩临Y源報記者 張 晏)
