學(xué)習(xí)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的體會(huì)
國(guó)務(wù)院法制辦副主任 汪永清
2004年3月22日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》。綱要確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確了今后十年全面推進(jìn)依法行政的指導(dǎo)思想和具體目標(biāo)、基本原則和要求、主要任務(wù)和措施，是建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件。綱要的發(fā)布，是國(guó)務(wù)院貫徹執(zhí)行憲法的重大舉措，充分表明國(guó)務(wù)院堅(jiān)持執(zhí)政為民，全面推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的堅(jiān)定決心，對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)具有重大意義。
一、建設(shè)法治政府是歷史發(fā)展的客觀必然
對(duì)如何治理國(guó)家，人們長(zhǎng)期以來(lái)一直在努力探索。歷史和實(shí)踐告訴我們，迄今為止，法治是治理國(guó)家最好的模式。“國(guó)無(wú)常強(qiáng)，無(wú)常弱。奉法者強(qiáng)，則國(guó)強(qiáng)，奉法者弱，則國(guó)弱”。當(dāng)今世界發(fā)達(dá)國(guó)家，無(wú)不奉法治為治國(guó)之道。我國(guó)有幾千年封建社會(huì)的歷史，長(zhǎng)期缺乏民主和法制的傳統(tǒng)。新中國(guó)成立后，我們?cè)谥卫韲?guó)家方面進(jìn)行了有益的探索，也曾走過(guò)一段彎路，有過(guò)深刻的歷史教訓(xùn)。黨的十五大在總結(jié)新中國(guó)成立以來(lái)、特別是改革開(kāi)放以來(lái)民主法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，適應(yīng)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的客觀要求，適時(shí)提出“依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”，并以此作為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略；九屆全國(guó)人大二次會(huì)議將這一治國(guó)方略寫(xiě)入憲法，以國(guó)家根本大法予以保障；黨的十六大又將依法治國(guó)作為建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。
依法治國(guó)，要求國(guó)家是法治國(guó)家，社會(huì)是法治社會(huì)，政府是法治政府。依法治國(guó)的目標(biāo)是建立法治國(guó)家，依法行政的目標(biāo)必然是建設(shè)法治政府。法治政府就是用法律來(lái)規(guī)范、約束政府。新一屆國(guó)務(wù)院成立伊始，就把堅(jiān)持依法行政作為本屆政府工作的三項(xiàng)基本準(zhǔn)則之一。為了更扎實(shí)、更有成效地推進(jìn)依法行政，國(guó)務(wù)院在集中理論界和實(shí)際工作部門(mén)智慧的基礎(chǔ)上，研究制定了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。建設(shè)法治政府，是歷史發(fā)展的客觀必然，有其深刻的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)背景。
（一）建設(shè)法治政府是抓住和用好重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的客觀需要。發(fā)展是執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)。這是我們必須始終堅(jiān)持的戰(zhàn)略思想。為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更快更好發(fā)展，我們必須堅(jiān)持全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。本世紀(jì)頭20年，是我們必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。國(guó)際形勢(shì)對(duì)我國(guó)總體有利，我們有可能爭(zhēng)取一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的和平建設(shè)環(huán)境。國(guó)內(nèi)也具備加快發(fā)展的條件，經(jīng)過(guò)多年持續(xù)不懈的努力，已經(jīng)初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，為實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展提供了比較雄厚的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展，加入世界貿(mào)易組織也為我們加快發(fā)展提供了有利時(shí)機(jī)。在新的形勢(shì)下，要加快發(fā)展，尤其是經(jīng)濟(jì)要上一個(gè)新臺(tái)階，需要認(rèn)真研究解決四個(gè)問(wèn)題：一是降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行政管理成本；二是最大限度地激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)積極性，利用各種制度和機(jī)制構(gòu)建一種只要付出辛勞就能獲得成功的社會(huì)預(yù)期；三是打破因行政管理而形成的壟斷，以更加合理、高效地配置資源；四是維持統(tǒng)一、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，確保政令暢通，合法權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)、違法行為得到及時(shí)制裁。就政府而言，解決這些問(wèn)題最根本的還是要轉(zhuǎn)變職能、改革體制、從嚴(yán)治政、依法行政。在我們這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)文化相對(duì)落后的發(fā)展中大國(guó)，人口眾多，資源相對(duì)匱乏，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源、環(huán)境保護(hù)有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)，更需要厲行法治，通過(guò)加強(qiáng)法制建設(shè)來(lái)解決發(fā)展中的諸多問(wèn)題與矛盾?？傊?，要加快發(fā)展，要富民強(qiáng)國(guó)，就必須把推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府作為政府的基礎(chǔ)性、全局性工作。從這個(gè)意義上講，建設(shè)法治政府是經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展具有戰(zhàn)略意義的重大決策。
（二）建設(shè)法治政府是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的內(nèi)在要求?；诿褚?、依靠法律實(shí)施統(tǒng)治，是當(dāng)代政治統(tǒng)治的最為普遍的準(zhǔn)則和規(guī)律。因此，建設(shè)社會(huì)主義政治文明，最根本的是要發(fā)展社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制。
第一，確保我們的政權(quán)不變質(zhì)、不變色，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的首要任務(wù)。在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，確保人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，尊重和保障人權(quán)，是由我們國(guó)家的性質(zhì)決定的。如果我們不能擺正自己與人民的關(guān)系，不能正確對(duì)待和運(yùn)用手中的權(quán)力，人民的公仆就可能變成人民的主人，人民的權(quán)力就有可能轉(zhuǎn)化為個(gè)人的權(quán)力，由此就會(huì)產(chǎn)生官僚主義、命令主義甚至站到群眾頭上作威作福，就會(huì)產(chǎn)生消極腐敗現(xiàn)象。行政權(quán)力在本質(zhì)上是非平等的，是一種超越于個(gè)人之上的公共力量，是一把雙刃劍，既可以成為維護(hù)公共利益最有效的工具，又可能成為侵害公民個(gè)人權(quán)利最嚴(yán)重的手段。同其他權(quán)力一樣，行政權(quán)力是一種非人格化的權(quán)力，其本意是對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和分配，其主體在本質(zhì)上應(yīng)該是非人格化的（這一點(diǎn)與權(quán)利是不同的，權(quán)利的主體應(yīng)該是而且必須是人格化的，這樣才能使支撐權(quán)利的利益在取得、分配和維護(hù)上落到實(shí)處）。但是，行政權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中，又必須靠有意識(shí)、有利益偏好的特定人來(lái)行使，因而又有一種本能的人格化傾向。這種傾向是行政權(quán)力往往成為謀取私利的主要根源。解決這個(gè)問(wèn)題，最根本的要用法律法規(guī)來(lái)規(guī)范和約束行政權(quán)力，確保行政權(quán)力的設(shè)立和運(yùn)作真正順民心、合民意，真正做到依法“治”官、依法“治”權(quán)。
第二，提高執(zhí)政能力、加強(qiáng)政府自身建設(shè)，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要內(nèi)容。政府工作涉及國(guó)家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、社會(huì)事務(wù)的諸多方面，任務(wù)繁重，要求很高。政府既要維持社會(huì)秩序、提高管理效率、維護(hù)國(guó)家利益和公共利益、及時(shí)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中出現(xiàn)的各種問(wèn)題，又要公正執(zhí)法、尊重并充分保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，行政決策和行政決定還要瞻前顧后、相對(duì)穩(wěn)定，考慮行政管理的社會(huì)成本。這就要求我們加快推進(jìn)政府管理理念、管理機(jī)制和管理方式創(chuàng)新，不斷提高科學(xué)判斷形勢(shì)的能力，應(yīng)對(duì)復(fù)雜局面的能力，依法執(zhí)政的能力和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力。其中最根本的，是要提高依法辦事的能力和依法行政的水平?？傊?，要完成憲法、法律賦予政府的各項(xiàng)職責(zé)，不負(fù)人民重托，不辱歷史使命，就必須嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定取得和行使行政權(quán)力，并以此作為提高執(zhí)政能力、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的基礎(chǔ)。
第三，及時(shí)化解矛盾、妥善處理糾紛，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要環(huán)節(jié)。隨著社會(huì)出現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，各類社會(huì)矛盾、糾紛紛繁復(fù)雜、突出多變。如何及時(shí)化解矛盾、妥善處理糾紛，是政府必須認(rèn)真對(duì)待的長(zhǎng)期任務(wù)。矛盾可遇不可躲，可解不可結(jié)，可疏不可堵。政府化解矛盾、處理糾紛的總的要求是：風(fēng)險(xiǎn)分散，責(zé)任分擔(dān)，瞻前顧后，及時(shí)處理。經(jīng)驗(yàn)證明，只有在法制的軌道上解決糾紛、矛盾，才能符合這一要求，才能使糾紛、矛盾的解決更具理性、更有預(yù)期，而且后遺癥較少。
（三）建設(shè)法治政府是社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。依法治國(guó)也好，依法行政也好，其重要性不僅在于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)政治文明建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用，更在于它們本身就是人們生活的一部分，是人類追求的重要價(jià)值。人們?cè)谏鐣?huì)中工作、生活，都希望有一個(gè)穩(wěn)定、理性的預(yù)期，有一個(gè)為多數(shù)人所認(rèn)同、遵守的是非標(biāo)準(zhǔn)（準(zhǔn)則）。這是人類對(duì)規(guī)范的本能渴求。不僅如此，在現(xiàn)代社會(huì)，人們的這種渴求，更多地表現(xiàn)在人們希望了解自己的政府是如何為大眾謀利益的，明白在與強(qiáng)大的公權(quán)力打交道時(shí)自己的合法權(quán)益如何不被侵犯。這是現(xiàn)代法治重在治“權(quán)”、治“官”的人文基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代文明得以永續(xù)發(fā)展的制度保證。因此，一個(gè)文明國(guó)家、進(jìn)步的社會(huì)必須要有一套完備而又得到良好實(shí)施的法制，而且這種法制能夠真正地規(guī)范和約束公權(quán)力的取得和運(yùn)作。
二、建設(shè)法治政府，必須進(jìn)一步深化行政管理體制改革
認(rèn)真落實(shí)綱要提出的各項(xiàng)任務(wù)，是各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的重要政治責(zé)任。當(dāng)前，需要結(jié)合實(shí)際，在深化行政管理體制改革、提高制度建設(shè)質(zhì)量、確保法律實(shí)施、提高行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)等方面取得扎扎實(shí)實(shí)的成效。
進(jìn)一步深化行政管理體制改革是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的體制保障。為此，需要抓緊四項(xiàng)工作：
第一，轉(zhuǎn)變政府職能，落實(shí)“三個(gè)優(yōu)先”原則?！叭齻€(gè)優(yōu)先”原則是行政許可法確定的重要原則，其基本內(nèi)涵是：凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理去解決。落實(shí)“三個(gè)優(yōu)先”原則，首先需要認(rèn)識(shí)三個(gè)問(wèn)題：（1）人民的政府，并不意味著人民群眾的一切事情都要政府通過(guò)行政管理去解決。（2）政府堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并不意味著政府要成為一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”。在市場(chǎng)與政府的關(guān)系上，市場(chǎng)是第一位的，政府是第二位的，盡管市場(chǎng)中的一些問(wèn)題有時(shí)需要超市場(chǎng)的力量——政府權(quán)力去解決，但總的來(lái)說(shuō)，政府不能凌駕于市場(chǎng)之上，更不能試圖改變市場(chǎng)的運(yùn)行規(guī)則。政府和政府工作人員要善待各類市場(chǎng)主體。（3）社會(huì)中介組織通過(guò)自律來(lái)解決某些問(wèn)題,比政府通過(guò)行政權(quán)力來(lái)解決更有效、成本更低廉、副作用更小、更具親和力。我們的政府要大力培育中介組織，克服兩個(gè)“不放”：不放心、不放手。
第二，恪守信賴保護(hù)原則。信賴保護(hù)原則是現(xiàn)代憲政的重要基礎(chǔ)，主要是指：行政機(jī)關(guān)公布的信息必須全面、準(zhǔn)確、真實(shí)；行政機(jī)關(guān)發(fā)布的政策和作出的決定要保持相對(duì)穩(wěn)定，不能朝令夕改；確需改變的要盡可能給相對(duì)人合理的預(yù)期，由此造成相對(duì)人損害的，行政機(jī)關(guān)要依法予以補(bǔ)償。落實(shí)這個(gè)原則，要求政府想問(wèn)題、辦事情務(wù)必縝密、周到、慎重，切忌出爾反爾。做到這一點(diǎn)，實(shí)踐中會(huì)有難處，也要付出一定代價(jià)。但是，該負(fù)的責(zé)任、該承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)、該付出的代價(jià)是躲不過(guò)的。分散風(fēng)險(xiǎn)、分別解決矛盾總比積攢風(fēng)險(xiǎn)、集中解決矛盾要好得多。因此，遵守信賴保護(hù)原則說(shuō)到底就是化解風(fēng)險(xiǎn)、分散責(zé)任的有效辦法。
第三，公開(kāi)透明。凡是需要老百姓知曉、執(zhí)行的政策、決定，都要公開(kāi)；凡是老百姓比較關(guān)注且需要他們遵守執(zhí)行的政策，在制定和執(zhí)行中應(yīng)當(dāng)多聽(tīng)老百姓的意見(jiàn)。這是確保決策科學(xué)合理的保障，是決策得到老百姓認(rèn)同并執(zhí)行的社會(huì)基礎(chǔ)。公開(kāi)透明還有一個(gè)要求，就是行政機(jī)關(guān)的信息資源應(yīng)當(dāng)盡量共享。這是樹(shù)立規(guī)則權(quán)威（由服從組織到服從規(guī)則的轉(zhuǎn)變）、克服部門(mén)保護(hù)主義、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效率的基礎(chǔ)。
第四，創(chuàng)新管理方式。我國(guó)現(xiàn)行行政管理方式主要是以權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的，這種管理方式的缺點(diǎn)是隨意、沒(méi)有預(yù)期、強(qiáng)調(diào)命令，而且副作用大。規(guī)則導(dǎo)向型的管理方式的優(yōu)點(diǎn)是比較穩(wěn)定、規(guī)范、有預(yù)期且副作用小。其具體要求是：在直接管理和間接管理之間，重在間接管理；在靜態(tài)管理和動(dòng)態(tài)管理之間，重在動(dòng)態(tài)管理；在事前管理和事后管理之間，重在事后管理；在管理與服務(wù)之間，強(qiáng)調(diào)服務(wù)。總之，規(guī)則導(dǎo)向型的管理方式要求具有間接、選擇、協(xié)商的特點(diǎn)。政府管理方式體現(xiàn)這一特點(diǎn)，就會(huì)最大程度地減少因管理方式不當(dāng)而引起的問(wèn)題。
三、建設(shè)法治政府，必須提高包括立法在內(nèi)的制度建設(shè)質(zhì)量
（一）對(duì)制度建設(shè)要有科學(xué)認(rèn)識(shí)。制度建設(shè)是一門(mén)科學(xué)。制度建設(shè)是國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力活動(dòng)，具有權(quán)力的一般特性；但它又不同于一般的國(guó)家權(quán)力，它屬于決策權(quán)范疇，具有決策的一般特性和理論基礎(chǔ)。從認(rèn)識(shí)論上講，制度建設(shè)是一種認(rèn)識(shí)活動(dòng)，制度建設(shè)的過(guò)程是一個(gè)認(rèn)識(shí)過(guò)程。從事制度建設(shè)工作，研究制度建設(shè)問(wèn)題，必須善于認(rèn)識(shí)、把握制度建設(shè)的基本規(guī)律和內(nèi)在規(guī)律。
第一，制度建設(shè)是主觀性與客觀性的統(tǒng)一。這是認(rèn)識(shí)、把握制度建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識(shí)論前提。從根本上說(shuō)，制度是人的主觀見(jiàn)之于客觀的反映，一方面，制度是依據(jù)人的主觀認(rèn)識(shí)來(lái)制定的，一項(xiàng)制度制定的好與壞，與制度建設(shè)者的認(rèn)識(shí)水平和能力有很大關(guān)系；另一方面，制度所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系（所要解決的問(wèn)題）又是客觀的。因此，制度建設(shè)必須從實(shí)際出發(fā)，深入調(diào)查研究掌握第一手材料，不能從本本、概念出發(fā)，不能搞土教條，也不能搞洋教條。
第二，制度建設(shè)是應(yīng)然性與實(shí)然性的統(tǒng)一。應(yīng)然性是指所確立的制度應(yīng)當(dāng)是什么樣，實(shí)然性是指所確立的制度實(shí)際上是什么樣。制度建設(shè)的應(yīng)然性要求：所確立的制度必須符合事物的本質(zhì)和規(guī)律，必須符合人們本來(lái)的價(jià)值追求，具有公認(rèn)的道德基礎(chǔ)。制度建設(shè)的實(shí)然性要求：一切制度必須符合客觀現(xiàn)實(shí)的需要與可能，對(duì)客觀條件不具備或者目前還過(guò)高的一些要求，在制度建設(shè)中就要注意加以避免，否則，所確立的制度就會(huì)行不通，改革時(shí)期制度建設(shè)的應(yīng)然性與實(shí)然性矛盾非常突出。理想與現(xiàn)實(shí)是一對(duì)永恒的矛盾，也正是這一矛盾，制度才不斷發(fā)展，不斷完善。因此，做好制度建設(shè)工作必須善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和矛盾。一方面，要力求實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)的科學(xué)性，使制度符合事物的本質(zhì)、規(guī)律和發(fā)展方向；另一方面，對(duì)一些問(wèn)題由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，人們的認(rèn)識(shí)還難以統(tǒng)一，可以暫不予規(guī)定，待條件成熟時(shí)再作補(bǔ)充。
第三，制度建設(shè)是普遍性與特殊性的統(tǒng)一。制度所規(guī)范的社會(huì)現(xiàn)象是紛繁復(fù)雜的。做好制度建設(shè)工作，首先，必須善于對(duì)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)及個(gè)案進(jìn)行全面的分析和把握，以從中抽象出普遍使用的規(guī)則。其次，任何普遍規(guī)則都有例外，要在確立普遍規(guī)則時(shí)，妥善地規(guī)定例外，以保持制度的適用性。第三，在研究、確定規(guī)則時(shí)，對(duì)重大原則問(wèn)題必須是非分明，態(tài)度明確，敢于堅(jiān)持，同時(shí)又要注意照顧各種具體情況和不同意見(jiàn)，實(shí)事求是地靈活處理各種矛盾。
第四，制度建設(shè)是民主性與集中性的統(tǒng)一。多謀才能善斷，體現(xiàn)多數(shù)人的智慧是制度優(yōu)越性的表現(xiàn)。要充分聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，尤其是基層單位、基層群眾、基本群眾的意見(jiàn)。集中性主要是把各種意見(jiàn)集中到黨的路線、方針、政策上來(lái)。
（二）認(rèn)識(shí)、把握衡量制度建設(shè)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)。衡量制度建設(shè)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，是一個(gè)復(fù)雜、動(dòng)態(tài)的體系。從實(shí)際情況看，這個(gè)體系至少應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：（1）符合法定權(quán)限和程序，以維護(hù)法制統(tǒng)一?！胺ú还珓t不善”，立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守憲法和上位法，避免各自為政、相互矛盾。（2）遵循并反映經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，包括該制度所調(diào)整事項(xiàng)的規(guī)律，為解放和發(fā)展生產(chǎn)力服務(wù)。要避免一些法律規(guī)范成為影響甚至阻礙生產(chǎn)力發(fā)展、阻礙社會(huì)財(cái)富增加的繩索。（3）堅(jiān)持以人為本，充分發(fā)揮公民、法人和其他組織的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。任何制度都應(yīng)當(dāng)有利于促進(jìn)人的全面發(fā)展，為多數(shù)人所認(rèn)同，而不是相反。這是制度得以實(shí)施，充分發(fā)揮其效能的社會(huì)基礎(chǔ)。（4）制度內(nèi)容具體、明確，具有可操作性，能夠切實(shí)解決實(shí)際問(wèn)題；內(nèi)在邏輯要嚴(yán)密，語(yǔ)言要規(guī)范、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確。
（三）提高制度建設(shè)質(zhì)量應(yīng)當(dāng)采取的措施。
第一，從實(shí)際出發(fā)，突出重點(diǎn)，科學(xué)安排立法項(xiàng)目。立什么法要從實(shí)際出發(fā)，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，把握立法規(guī)律。要統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)、人與自然以及國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，在繼續(xù)加強(qiáng)有關(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管方面的立法的同時(shí)，更加重視有關(guān)社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的立法。需要明確：制度是要解決問(wèn)題的，但所要解決的問(wèn)題，必須是客觀存在的，不能是主觀想象的；必須是反復(fù)出現(xiàn)的，不能是偶然發(fā)生的；必須是普遍的，不能是個(gè)別的。對(duì)需要用制度調(diào)整的事項(xiàng)，也要“當(dāng)時(shí)而立法”。要特別注意，不能事事都要求助于制度、尤其是法律制度，避免法律對(duì)社會(huì)的過(guò)度干預(yù)。
第二，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把握規(guī)律，確保制度的科學(xué)性。制度建設(shè)是科學(xué)性、規(guī)律性很強(qiáng)的工作。只有在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把握規(guī)律，才能確保制度建設(shè)的質(zhì)量。為此，需要處理好以下關(guān)系：（1）正確處理公共利益與公民合法權(quán)益的關(guān)系。制度建設(shè)必須維護(hù)公共利益，這樣才能從根本上維護(hù)最大多數(shù)人的最大利益。同時(shí)，也要注意維護(hù)公民的合法權(quán)益，做到實(shí)現(xiàn)公共利益和公民合法權(quán)益的平衡。為此，要對(duì)一切合法的勞動(dòng)收入和合法的非勞動(dòng)收入，對(duì)為祖國(guó)富強(qiáng)貢獻(xiàn)力量的社會(huì)各階層人們的合法權(quán)益，都要切實(shí)維護(hù)。要確立這樣的觀念，只要是不損害公共利益和公民合法權(quán)益的行為，都不應(yīng)受到制度的干預(yù)。（2）正確處理權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系。責(zé)任是行政權(quán)的核心。制度在賦予行政機(jī)關(guān)必要行政權(quán)力的同時(shí)，必須規(guī)定其相應(yīng)的責(zé)任，并有嚴(yán)密的程序作保證。這樣才能真正實(shí)現(xiàn)規(guī)范和約束行政權(quán)力，確保權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究、侵權(quán)要賠償。（3）正確處理強(qiáng)制與引導(dǎo)的關(guān)系。建設(shè)社會(huì)主義政治文明，要求特別注意發(fā)揮制度的引導(dǎo)功能。為此，我們的制度建設(shè)要重在為解決問(wèn)題提供一種供人們自己判斷是非、自己承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自己分配責(zé)任的規(guī)則來(lái)解決問(wèn)題。要鼓勵(lì)、引導(dǎo)市場(chǎng)主體之間以契約等自治形式來(lái)規(guī)范、約束自己的行為，以激發(fā)其積極性和創(chuàng)造性。（4）正確處理立足現(xiàn)實(shí)和改革創(chuàng)新的關(guān)系。當(dāng)前，我們正處于新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，如果制度建設(shè)不顧現(xiàn)實(shí)，就會(huì)行不通；如果不加區(qū)別地把現(xiàn)實(shí)肯定下來(lái)，有可能妨礙改革。因此，制度建設(shè)要立足現(xiàn)實(shí)，著眼于未來(lái)，把制度決策與改革決策緊密結(jié)合起來(lái)，體現(xiàn)改革精神，用制度引導(dǎo)、推進(jìn)和保障改革的順利進(jìn)行。對(duì)現(xiàn)實(shí)中合理的東西，要及時(shí)肯定并采取措施促進(jìn)其發(fā)展；對(duì)那些不合理、趨于衰亡、阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的東西，不能一味遷就?？傊贫冉ㄔO(shè)要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷探索，力求在體制、機(jī)制、制度上不斷有所創(chuàng)新。（5）正確處理實(shí)體與程序的關(guān)系。實(shí)體與程序都非常重要，且相輔相成。當(dāng)前，制度建設(shè)要改變重實(shí)體、輕程序的現(xiàn)象。要下功夫研究如何通過(guò)設(shè)定程序制約權(quán)力的行使、保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
第三，改進(jìn)工作方法和機(jī)制，進(jìn)一步提高社會(huì)公眾對(duì)制度建設(shè)的參與程度。為此，需要建立以下制度：（1）公開(kāi)征求意見(jiàn)和聽(tīng)證制度。確保制度能很好地反映群眾，尤其是基層群眾的意見(jiàn)，這也是確保制度得以很好實(shí)施的基礎(chǔ)。（2）制度的成本效益分析制度。這里的成本主要是制度得以實(shí)施所需的成本。（3）專家咨詢制度。（4）爭(zhēng)議協(xié)調(diào)制度。（5）定期清理制度。這項(xiàng)制度旨在及時(shí)消除制度之間的矛盾與沖突，提高制度的適應(yīng)性。
四、建設(shè)法治政府，必須理順執(zhí)法體制、確保法律實(shí)施
法律得以順利實(shí)施，一般取決于三個(gè)條件：（1）該法律本身是一部良法；（2）有一套比較健全的法律實(shí)施機(jī)制；（3）具有有利于法律實(shí)施的社會(huì)基礎(chǔ)。其中，良好的實(shí)施機(jī)制是確保法律得到實(shí)施的關(guān)鍵。從理論上講，法律由預(yù)期效益到實(shí)際效益客觀上是遞減的。因?yàn)榉蓪?shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)都是有成本的，成本支付帶來(lái)的往往是效益遞減。法律實(shí)施機(jī)制的主要任務(wù)就是通過(guò)整合各種成本（支付必要成本、降低甚至取消不必要的成本），以確保法律在實(shí)施過(guò)程中將效益遞減降到最低。我們現(xiàn)行的法律實(shí)施制度，往往重在機(jī)構(gòu)的設(shè)立，而不重視機(jī)構(gòu)的保障，包括人員與經(jīng)費(fèi)保障，更不重視法律運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。結(jié)果是，沒(méi)有機(jī)構(gòu)法律效益要遞減，有了機(jī)構(gòu)法律效益遞減有時(shí)甚至更快。因?yàn)闄C(jī)制不暢，就往往從增加人員上找對(duì)策，這勢(shì)必增加法律運(yùn)行成本；經(jīng)費(fèi)無(wú)保障，執(zhí)法人員又往往只好“自費(fèi)”執(zhí)法，甚至搞“執(zhí)法者養(yǎng)違法”。就行政機(jī)關(guān)而言，確保法律實(shí)施，需要從理順體制、完善機(jī)制著手，抓緊以下工作：
第一，深化行政執(zhí)法體制改革。建立行政執(zhí)法體制的總的要求是：權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力。（1）相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)，盡量改變“大蓋帽”滿天飛的狀況；目前需要繼續(xù)開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作，積極探索相對(duì)集中行政許可權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。（2）減少行政執(zhí)法層次，改變行政執(zhí)法“上下一般粗”的狀況。目前可考慮適當(dāng)下移執(zhí)法重心，對(duì)于人民群眾日常生活、生產(chǎn)直接相關(guān)的行政執(zhí)法活動(dòng)，主要由市、縣兩級(jí)行政機(jī)關(guān)實(shí)施。上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法職能要分解?；鶎有姓?zhí)法機(jī)關(guān)重在解決事實(shí)問(wèn)題，上一級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)重在解決法律問(wèn)題。（3）行政執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法者的利益要徹底脫鉤，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)必須予以保障。（4）下大力氣建設(shè)清正廉潔的高素質(zhì)執(zhí)法隊(duì)伍。
第二，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)。亂執(zhí)法與不執(zhí)法是目前行政執(zhí)法中最突出的問(wèn)題。各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須做到既不失職、又不越權(quán)，嚴(yán)格按程序辦事。要克服“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法的弊端，糾正領(lǐng)導(dǎo)批示才執(zhí)法、領(lǐng)導(dǎo)不批示就不執(zhí)法的現(xiàn)象。要公平、公正執(zhí)法，平等對(duì)待當(dāng)事人，不得濫用權(quán)力。在執(zhí)法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)依法保障當(dāng)事人和利害關(guān)系人的知情權(quán)、參與權(quán)和救濟(jì)權(quán)。
第三，建立健全行政執(zhí)法主體資格制度。行政執(zhí)法是一項(xiàng)重要的行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施，非行政機(jī)關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)不得行使行政執(zhí)法權(quán)。要實(shí)行行政執(zhí)法人員資格制度，沒(méi)有取得執(zhí)法資格的人員不得從事行政執(zhí)法工作。
第四，健全行政執(zhí)法案卷評(píng)查制度。這是確保法律實(shí)施的重要舉措。這項(xiàng)制度的核心是：記錄真實(shí)，立卷歸檔，公開(kāi)查閱。凡作出行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制等決定以及對(duì)有關(guān)公民、法人和其他組織的監(jiān)督檢查，都必須有記錄，記錄有簽字，有關(guān)證據(jù)材料、執(zhí)法文書(shū)連同有關(guān)記錄都要立卷歸檔。歸檔的案卷必要時(shí)可以公開(kāi)，供有關(guān)人員依照規(guī)定查閱。這有利于增強(qiáng)行政執(zhí)法人員的歷史責(zé)任感，促使執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中兢兢業(yè)業(yè)、依法辦事。
第五，強(qiáng)化對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督。（1）推行行政執(zhí)法責(zé)任制，積極探索行政執(zhí)法績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲辦法。（2）強(qiáng)化行政復(fù)議監(jiān)督。（3）加強(qiáng)監(jiān)察、審計(jì)等專門(mén)監(jiān)督。（4）強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，完善群眾舉報(bào)違法行為的制度，高度重視新聞?shì)浾摫O(jiān)督。（5）嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償和補(bǔ)償制度。
五、建設(shè)法治政府，必須下大力氣提高行政機(jī)關(guān)工作人員的法律素養(yǎng)
行政機(jī)關(guān)工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)，關(guān)乎依法行政進(jìn)程，關(guān)乎行政機(jī)關(guān)的形象，關(guān)乎行政權(quán)力的行使是否符合人民的意愿，關(guān)乎整個(gè)社會(huì)法律意識(shí)的養(yǎng)成，關(guān)乎民主法制建設(shè)的進(jìn)程?？陀^地說(shuō)，法律素養(yǎng)的提高是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，在我們這樣一個(gè)封建傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)比較少的國(guó)家更是如此。當(dāng)前，培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)工作人員的法律素養(yǎng)需要把握以下幾點(diǎn)：（1）要掌握法律知識(shí)，包括憲法和憲法性法律知識(shí)，規(guī)范行政機(jī)關(guān)共同行為的法律知識(shí)，自己所從事專業(yè)的法律知識(shí)等。通過(guò)掌握這些知識(shí)，使行政機(jī)關(guān)工作人員知道手中的權(quán)力從哪里來(lái)？權(quán)力邊界在哪里？（2）要提高法律意識(shí)，培養(yǎng)行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)法律的信仰與忠誠(chéng)。法律不僅是解決問(wèn)題的工具，而且是人們追求美好生活的組成部分。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)法律的信仰就是對(duì)黨和人民的信仰，對(duì)法律的忠誠(chéng)就是對(duì)黨和人民的忠誠(chéng)。（3）要培育法律思維和能力，使行政機(jī)關(guān)工作人員能用法律思維來(lái)研究情況、分析問(wèn)題、提出解決問(wèn)題的辦法。法律思維就是一種權(quán)衡利弊、瞻前顧后、照顧其它的思維方法。這種思維方法既要考慮解決眼前問(wèn)題，又不能給將來(lái)埋下隱患；既要考慮解決實(shí)際問(wèn)題的效果，又要顧及所支付的成本；既要考慮當(dāng)事人的利益，也要考慮其他相關(guān)人員的利害得失。越是情況緊急，越是問(wèn)題突出，就越要用法律思維、運(yùn)用法律手段來(lái)解決問(wèn)題，這是一個(gè)行政機(jī)關(guān)工作人員具備較高能力的標(biāo)志。(發(fā)表于《求是》2005年第2期)
