國(guó)土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng)董祚繼談宏觀調(diào)控背景下的用地預(yù)審工作
建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度的產(chǎn)生和發(fā)展，與國(guó)家從嚴(yán)土地管理的決策密切相關(guān)。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審首次在中央正式文件中提出是1997年，也就是那份被喻為“土地管理治本之策”的中央1997年11號(hào)文件。文件明確提出，在建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告評(píng)審階段，土地管理部門就要對(duì)項(xiàng)目用地進(jìn)行預(yù)審。
在1998年修訂的《土地管理法》和《土地管理法實(shí)施條例》中，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審以法的形式規(guī)定下來(lái)。2001年，國(guó)土資源部出臺(tái)《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》，即國(guó)土資源部7號(hào)令，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的原則、依據(jù)、范圍、內(nèi)容、權(quán)限、程序、效力等作出詳細(xì)規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審制度正式建立。
2004年10月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的出臺(tái)，進(jìn)一步改變了預(yù)審的命運(yùn)。根據(jù)《決定》和國(guó)家投資體制改革的要求，國(guó)土資源部對(duì)原來(lái)的預(yù)審辦法進(jìn)行了修訂，出臺(tái)部27號(hào)令，也就是現(xiàn)行《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》，進(jìn)一步強(qiáng)化了預(yù)審制度，提出了加強(qiáng)預(yù)審管理的重要措施。
在建設(shè)項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案階段，國(guó)土資源管理部門通過(guò)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用地進(jìn)行審查，為項(xiàng)目立項(xiàng)審核發(fā)放第一張通行證。建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審，是用地審批的第一道“閘門”。在土地參與宏觀調(diào)控的大背景下，用地預(yù)審的作用更顯重要。
記者走訪時(shí)，談起預(yù)審這個(gè)話題，作為主抓這項(xiàng)工作的負(fù)責(zé)人之一，國(guó)土資源部規(guī)劃司副司長(zhǎng)董祚繼的語(yǔ)氣和目光中，都明顯地透露出一種緊迫感。
2005年僅國(guó)土資源部就受理預(yù)審項(xiàng)目近600個(gè)，從2004年到現(xiàn)在，共有100多個(gè)項(xiàng)目被用地預(yù)審卡在門外，使有保有壓的供地政策落到實(shí)處
記者：作為一項(xiàng)新的制度，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的規(guī)定從出臺(tái)到實(shí)施不過(guò)幾年時(shí)間。但是近年來(lái)，隨著宏觀調(diào)控的不斷深入，用地預(yù)審頻頻進(jìn)入人們的視野。在用地審批中，預(yù)審究竟起著怎樣的作用？
董：預(yù)審不僅是審批建設(shè)用地的第一個(gè)環(huán)節(jié)，而且是審批或核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的先決條件，起著控制建設(shè)項(xiàng)目與用地第一道“閘門”的作用。依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（即國(guó)發(fā)28號(hào)文件）修訂的《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》明確規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)單位向發(fā)展改革等部門申報(bào)核準(zhǔn)或?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目時(shí)，必須附國(guó)土資源部門預(yù)審意見；凡不符合土地利用總體規(guī)劃，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，不得通過(guò)項(xiàng)目預(yù)審；沒有預(yù)審意見或預(yù)審未通過(guò)的，不得核準(zhǔn)或批準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目，不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。
這樣的職能決定了預(yù)審是落實(shí)土地政策參與宏觀調(diào)控的一個(gè)重要手段。近年提出的土地政策參與宏觀調(diào)控，其中很重要的手段是規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)審，而預(yù)審又是以規(guī)劃和計(jì)劃為依據(jù)的，所以就進(jìn)一步發(fā)揮了規(guī)劃和計(jì)劃的作用。目前我國(guó)土地利用規(guī)劃實(shí)施管理制度主要由三項(xiàng)基本制度構(gòu)成：一是年度計(jì)劃。這是一個(gè)總量的控制，包括用地結(jié)構(gòu)的控制和用地區(qū)域布局的控制。但是具體到土地利用項(xiàng)目的控制，主要靠第二項(xiàng)制度，即用地預(yù)審。它主要關(guān)系到對(duì)具體項(xiàng)目是否符合規(guī)劃、是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、是否符合用地標(biāo)準(zhǔn)等項(xiàng)的審核。三是農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批的規(guī)劃審查，主要是審核預(yù)審意見是否落實(shí)。因此，預(yù)審是在具體項(xiàng)目這個(gè)微觀層面，從落實(shí)土地用途管制的角度保障規(guī)劃的實(shí)施。
記者：實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，用地預(yù)審的“閘門”作用是否能得到保證？
董：從2004年到現(xiàn)在，國(guó)土資源部在預(yù)審環(huán)節(jié)中，共有100多個(gè)項(xiàng)目因不符合有關(guān)政策規(guī)定沒有通過(guò)預(yù)審。預(yù)審已成為落實(shí)國(guó)發(fā)28號(hào)文件最有力的手段之一，有力地支撐了宏觀調(diào)控。同時(shí)，各級(jí)國(guó)土資源部門也積極采取措施，嚴(yán)把建設(shè)用地預(yù)審關(guān)，在預(yù)審階段主動(dòng)與有關(guān)部門聯(lián)系，嚴(yán)格審查新上項(xiàng)目是否符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)等有關(guān)規(guī)定。對(duì)不符合國(guó)家供地政策，不符合土地利用總體規(guī)劃，沒有農(nóng)用地轉(zhuǎn)用計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)項(xiàng)目，堅(jiān)決不予通過(guò)。相當(dāng)一部分不合理的建設(shè)項(xiàng)目得到了抑制，還有一批項(xiàng)目調(diào)整了選址，壓縮了規(guī)模。
現(xiàn)在大多數(shù)項(xiàng)目都按規(guī)定進(jìn)行了用地預(yù)審，但相當(dāng)一部分預(yù)審還停留在形式上。有些項(xiàng)目雖然經(jīng)過(guò)了預(yù)審，但在用地中又被隨意調(diào)整，預(yù)審的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)
記者：預(yù)審作為用地審批的第一道“閘門”，對(duì)項(xiàng)目落地有著至關(guān)重要的把關(guān)作用。但據(jù)了解，一些地方的用地預(yù)審流于形式，并沒有真正起到“關(guān)口”的作用。我們應(yīng)該怎么看待這種現(xiàn)象？
董：用地預(yù)審開展以來(lái)，收到了很明顯的效果。許多地方利用這個(gè)手段卡住了不少不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，在社會(huì)上產(chǎn)生了較大的影響，現(xiàn)在用地預(yù)審已經(jīng)引起地方政府的高度重視。但是在實(shí)際工作中，也存在一些比較突出的問(wèn)題。
一是一定程度上存在著預(yù)審重形式、輕實(shí)質(zhì)的傾向。應(yīng)該說(shuō)現(xiàn)在大多數(shù)地方、大多數(shù)項(xiàng)目都按規(guī)定進(jìn)行了預(yù)審，但是相當(dāng)一部分還停留在形式上。也就是說(shuō)，預(yù)審在某種程度上還沒有真正起到把關(guān)的作用。比如說(shuō)選址，選什么地方？往往是企業(yè)先提出來(lái)了，或者是城市規(guī)劃等部門先定了，國(guó)土資源部門再去審核。雖然也有調(diào)整的余地，但畢竟比較被動(dòng)。比如說(shuō)用地的規(guī)模，多大合適？許多地方的預(yù)審主要是看是否符合規(guī)劃、是否有計(jì)劃指標(biāo)、是否符合產(chǎn)業(yè)政策，但是對(duì)于用地規(guī)模本身是大是小、是否合理，缺乏實(shí)質(zhì)性的審查把關(guān)。又比如說(shuō)建設(shè)項(xiàng)目要占用一部分農(nóng)用地特別是耕地，因此需要補(bǔ)充一部分耕地，那么補(bǔ)充耕地的地點(diǎn)、面積、質(zhì)量是否可靠，預(yù)審是否做到了嚴(yán)格審核，從目前來(lái)看，相當(dāng)一部分預(yù)審還做不到這一點(diǎn)，往往是“紙上談兵”，缺乏實(shí)地的調(diào)查論證。
二是有的項(xiàng)目預(yù)審滯后。一部分項(xiàng)目是在城市規(guī)劃部門的選址意見書出來(lái)以后再去搞用地預(yù)審，雖然是在項(xiàng)目立項(xiàng)審批之前，但還是被動(dòng)。人家已經(jīng)選好了地方，甚至把面積都劃出來(lái)了，國(guó)土資源部門再去履行一下手續(xù)。還有一些項(xiàng)目，當(dāng)然是比較少見的，就是某些領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)的項(xiàng)目，項(xiàng)目都批了，發(fā)現(xiàn)沒有履行預(yù)審手續(xù)，再回過(guò)頭補(bǔ)辦一下。這就削弱了預(yù)審的控制作用。
三是預(yù)審的權(quán)威性和嚴(yán)肅性有待提高。有些地方，包括報(bào)國(guó)務(wù)院審批的項(xiàng)目，預(yù)審過(guò)后，用地調(diào)整的幅度很大。有的用地總規(guī)模不但沒有減少反而增加了，有的增加了耕地占用，有的甚至還大大增加了基本農(nóng)田占用。有的在通過(guò)預(yù)審之后明顯改變了項(xiàng)目的線路和建設(shè)方案。這些問(wèn)題必須引起高度重視。經(jīng)過(guò)預(yù)審，占地規(guī)模、選址、補(bǔ)充耕地以及基本農(nóng)田等基本上就確定了，到正式報(bào)批用地的時(shí)候不應(yīng)該有顯著的變化。也有些地方預(yù)審過(guò)后，自行修改規(guī)劃。通過(guò)修改規(guī)劃，首先把基本農(nóng)田抹掉了。這樣帶來(lái)的一個(gè)嚴(yán)重后果是，你不知道用地審批的時(shí)候他占了多少基本農(nóng)田。
四是預(yù)審的覆蓋面不足。這里要特別指出的是，在國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門審批核準(zhǔn)項(xiàng)目之前，國(guó)土資源部做到了所有項(xiàng)目都進(jìn)行用地預(yù)審。但是從地方來(lái)看，確實(shí)也存在該預(yù)審的沒有預(yù)審，有的在項(xiàng)目審批時(shí)再來(lái)履行一下預(yù)審程序，走走形式；有的甚至走形式也不好好走。
記者：那么，到底是什么原因?qū)е鲁霈F(xiàn)上述這些問(wèn)題呢？
董：預(yù)審出現(xiàn)的問(wèn)題，有多種原因。用地預(yù)審總的來(lái)說(shuō)還是個(gè)新生事物，出現(xiàn)才幾年，過(guò)去的慣性做法還在起作用。很多人報(bào)批項(xiàng)目時(shí)忽略了預(yù)審這個(gè)程序。有的地方政府在批項(xiàng)目的時(shí)候只求快，越快越好，根本沒有考慮預(yù)審這個(gè)環(huán)節(jié)，到報(bào)批用地的時(shí)候才發(fā)現(xiàn)沒有進(jìn)行用地預(yù)審，于是再去補(bǔ)做。
也有故意越過(guò)的。這是指導(dǎo)思想上的問(wèn)題。因?yàn)轫?xiàng)目有問(wèn)題，或者不符合規(guī)劃，或者不符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，“做賊心虛”，不希望用地預(yù)審過(guò)早介入，對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生影響。有些地方，項(xiàng)目來(lái)了，政府領(lǐng)導(dǎo)先領(lǐng)著開發(fā)商去轉(zhuǎn)一圈，開發(fā)商說(shuō)哪塊地好就是哪塊地，回頭再來(lái)要求國(guó)土資源部門履行預(yù)審手續(xù)。這種以犧牲資源來(lái)求發(fā)展的錯(cuò)誤做法，是繞過(guò)預(yù)審關(guān)的根本原因。
記者：據(jù)有關(guān)方面反映，有時(shí)候預(yù)審工作時(shí)間拖得太長(zhǎng)，還有的過(guò)細(xì)過(guò)嚴(yán)，已經(jīng)達(dá)到征地審核程度。這是否也是造成建設(shè)單位規(guī)避用地預(yù)審的一個(gè)原因？
董：預(yù)審工作也確實(shí)需要提高效率。比如一些線形工程，跨省的鐵路、公路等，是分段來(lái)進(jìn)行預(yù)審的，一省一段，甚至還有分得更細(xì)的，由于各省的要求不一樣，往往不能協(xié)調(diào)開展，容易對(duì)項(xiàng)目施工造成延誤。另外也加大了預(yù)審工作量。再有就是審查過(guò)細(xì)過(guò)嚴(yán)。有些地方在預(yù)審階段，把報(bào)批用地的一些工作都提前做了，比如說(shuō)補(bǔ)償、安置等，這就超出了預(yù)審的職能，加大了預(yù)審的難度，也給建設(shè)單位帶來(lái)了麻煩。因?yàn)樵陬A(yù)審階段，項(xiàng)目能不能上還沒有最終確定，只能在用地的選址合理性、規(guī)模合理性和補(bǔ)充耕地能否落實(shí)等方面對(duì)土地利用的合法性、合規(guī)性和合理性把關(guān)。因?yàn)檫@些原因，可能導(dǎo)致某些項(xiàng)目規(guī)避預(yù)審程序。
另外，預(yù)審制度畢竟剛剛實(shí)施幾年時(shí)間，現(xiàn)在還缺少專業(yè)的機(jī)構(gòu)和專業(yè)的人員。從事預(yù)審的人員也沒有進(jìn)行資質(zhì)管理，還保證不了預(yù)審人員的基本素質(zhì)。預(yù)審沒有一個(gè)專門的經(jīng)費(fèi)渠道，有關(guān)管理辦法、技術(shù)規(guī)范還不夠完善，一定程度上也影響了預(yù)審工作的質(zhì)量。
從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，用地預(yù)審作為嚴(yán)格土地管理的一項(xiàng)基本制度，需要不斷強(qiáng)化，在土地參與宏觀調(diào)控中的作用也將進(jìn)一步顯化
記者：針對(duì)用地預(yù)審中存在的問(wèn)題，有沒有加強(qiáng)和改進(jìn)的措施？
董：幾年來(lái)，建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審從無(wú)到有，不斷發(fā)展。但在加強(qiáng)宏觀調(diào)控和改革投資體制的新形勢(shì)下，預(yù)審管理還存在工作介入滯后、工作深度不夠、覆蓋面有限、預(yù)審效力不足等問(wèn)題，必須進(jìn)一步加強(qiáng)。
從近期看，一是要擴(kuò)大預(yù)審覆蓋面。做到具體建設(shè)項(xiàng)目需要占用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)外的土地，都要進(jìn)行用地預(yù)審。也就是說(shuō)，所有建設(shè)用地項(xiàng)目必須進(jìn)行預(yù)審，既包括非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目，也包括農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目。
二是要正確把握預(yù)審時(shí)機(jī)。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目應(yīng)該在規(guī)劃選址意見書出來(lái)之前就介入。對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)之外的項(xiàng)目，也應(yīng)該盡可能地提前，而不能等到建設(shè)單位把所有用地都定下來(lái)之后再來(lái)進(jìn)行。
三是要加強(qiáng)實(shí)質(zhì)性審查。加強(qiáng)對(duì)選址、占地規(guī)模、補(bǔ)充耕地、占用基本農(nóng)田等前期工作的論證。今后凡是由部里預(yù)審的項(xiàng)目，超過(guò)一定規(guī)模的，我們要組織有關(guān)專家到實(shí)地進(jìn)行調(diào)查論證。只有經(jīng)過(guò)專家論證的才能進(jìn)入預(yù)審程序。
四是要強(qiáng)化預(yù)審的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。如果進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性預(yù)審，占地規(guī)模、選址、補(bǔ)充耕地以及基本農(nóng)田等基本上就應(yīng)該確定了，到正式報(bào)批用地的時(shí)候不應(yīng)該有明顯的變化。如果有，一定要說(shuō)明原因。調(diào)整幅度大的，要重新進(jìn)行預(yù)審。
預(yù)審工作效率也要提高。比如說(shuō)，對(duì)于跨省的線形工程，以后要加強(qiáng)組織和協(xié)調(diào)。如就這個(gè)項(xiàng)目成立一個(gè)小組，來(lái)統(tǒng)一要求、協(xié)調(diào)進(jìn)度。不屬于用地合理性的要求，不要放在預(yù)審階段。
還有一些問(wèn)題要加緊研究。例如對(duì)獨(dú)立選址的項(xiàng)目和城市分批次的項(xiàng)目，怎么針對(duì)它們的特點(diǎn)來(lái)分別進(jìn)行預(yù)審。城市分批次的項(xiàng)目現(xiàn)在是讓城市所在的地方政府進(jìn)行預(yù)審。有一個(gè)問(wèn)題，就是怎樣從總體上控制一個(gè)城市年度的用地規(guī)模，預(yù)審在其中怎么發(fā)揮作用。另外，對(duì)于省里批準(zhǔn)的，要到國(guó)務(wù)院報(bào)批用地的這部分項(xiàng)目，就是批準(zhǔn)立項(xiàng)和批準(zhǔn)用地不是同一級(jí)政府的，怎樣加強(qiáng)和改進(jìn)預(yù)審，也是我們要進(jìn)一步思考的。
記者：據(jù)了解，部里正在深入研究土地審批制度改革，預(yù)審這項(xiàng)制度將會(huì)朝著怎樣的方向發(fā)展？
董：從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，預(yù)審作為實(shí)施土地利用總體規(guī)劃的一項(xiàng)基本制度，肯定是要強(qiáng)化的，在土地管理工作中的地位也要進(jìn)一步強(qiáng)化。改革土地審批制度，我們認(rèn)為要加強(qiáng)預(yù)審這個(gè)環(huán)節(jié)。改革要強(qiáng)化前期工作，減少后期審批的環(huán)節(jié)。預(yù)審是落實(shí)規(guī)劃和計(jì)劃的重要保障，是屬于加強(qiáng)宏觀管理這個(gè)范疇的。將來(lái)還要通過(guò)立法，來(lái)進(jìn)一步鞏固預(yù)審的地位，明確預(yù)審的要求，規(guī)范預(yù)審的做法。同時(shí)進(jìn)一步研究改革預(yù)審管理方式，強(qiáng)化科學(xué)、民主決策，建立起公開、透明的用地預(yù)審管理制度。（記者 田春華）
