構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)的提出，首先是因?yàn)橹袊母锇l(fā)展已進(jìn)入和諧推進(jìn)階段。這種和諧的核心是體制設(shè)計(jì)與發(fā)展模式之間的和諧，其實(shí)質(zhì)是均衡與協(xié)調(diào)，其政策意義是解決政府駕馭的方向和方式，其他有關(guān)和諧的具體 內(nèi)容的解釋都在此基礎(chǔ)上展開。同時(shí)，這一目標(biāo)的提出也是轉(zhuǎn)軌進(jìn)程發(fā)生階段性轉(zhuǎn)換的必然要求。這種要求體現(xiàn)了改革的最終目標(biāo)是建立一個(gè)能惠及13億人民的良好發(fā)展模式。而這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要以強(qiáng)大的財(cái)政能力作為基本前提，以確保政府能從容駕馭改革與發(fā)展。本文考察了二者間的內(nèi)在聯(lián)系，并就下一階段通過公共財(cái)政建設(shè)推動(dòng)和諧社會(huì)構(gòu)建談幾點(diǎn)看法。
建立公共財(cái)政框架是新時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)
公共財(cái)政的研究既是一個(gè)理論命題，更是一個(gè)實(shí)踐框架。一種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行只要是以市場作為資源配置的基礎(chǔ)方式，其財(cái)政模式就必然是公共性質(zhì)的或趨向于公共化的。只是囿于市場發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，其公共財(cái)政的進(jìn)展程度以及與其配套的職能、體制、管理系統(tǒng)會(huì)有很大的不同。從實(shí)踐來看，我國將建立公共財(cái)政框架作為新時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)，是隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制作用不斷增強(qiáng)、國民經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財(cái)政改革不斷深化而逐步認(rèn)識(shí)和明確的。改革開放特別是1994年財(cái)稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構(gòu)建適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制要求的財(cái)政體制，這期間盡管沒有明確提出建立公共財(cái)政的目標(biāo)模式，但已在財(cái)政“公共化”實(shí)踐中進(jìn)行了很多探索并實(shí)現(xiàn)了突破。中國的經(jīng)濟(jì)改革是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，政府在改革出臺(tái)的時(shí)機(jī)、步驟的把握、利弊的權(quán)衡、變遷進(jìn)程的調(diào)整等方面都起著決定性的組織和領(lǐng)導(dǎo)作用，財(cái)政也為推動(dòng)制度變遷掌握著資源配置權(quán)限與范圍的進(jìn)退尺度，在市場培育和市場彌補(bǔ)兩方面發(fā)揮作用。
按照完善體制階段對(duì)財(cái)政職能的要求，目前體制在某些方面的過渡性特征還是十分明顯的，突出表現(xiàn)在財(cái)政職能的界定和各級(jí)財(cái)政的關(guān)系界定上，并導(dǎo)致財(cái)政在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式上缺乏明確的界定，財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和范圍還不盡合理；財(cái)政在支持其他事業(yè)發(fā)展方面的職能界定還不清晰。毋庸諱言，財(cái)政體制的過渡性特征已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成體制性約束，因而公共財(cái)政的發(fā)展方向?qū)τ谑袌鰴C(jī)制的形成與逐步完善具有重要作用，公共財(cái)政建設(shè)可謂任重而道遠(yuǎn)。
深化公共支出改革應(yīng)堅(jiān)持的基本原則
黨的十六大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)完善預(yù)算決策和管理制度，加強(qiáng)對(duì)支出的監(jiān)督；十六屆三中全會(huì)《決定》中明確提出了健全公共財(cái)政體制、建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系的改革目標(biāo)。可見，新一屆政府對(duì)轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能、提高財(cái)政支出效果十分重視。無論從構(gòu)建和諧社會(huì)的角度考慮，還是從財(cái)政體制已經(jīng)完成的改革考慮，未來公共財(cái)政建設(shè)的重點(diǎn)都應(yīng)放在支出制度的改革方面。筆者認(rèn)為，深化公共支出改革應(yīng)堅(jiān)持以下原則：
第一，公共取向原則。政府支出的公共取向源于市場經(jīng)濟(jì)體制的建立。在市場作為資源配置基礎(chǔ)方式的體制環(huán)境中，政府職能要通過對(duì)市場提供公共服務(wù)的分配活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)。也就是說政府職能的公共化決定了財(cái)政支出的公共取向，這是公共支出產(chǎn)生的制度性根源。從實(shí)踐來看，我國將建立公共財(cái)政框架作為新時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)，正是隨著市場化推進(jìn)而逐步認(rèn)識(shí)和明確的。1998年全國財(cái)政工作會(huì)議第一次提出了建設(shè)公共財(cái)政的要求；黨的十五屆五中全會(huì)通過的《建議》進(jìn)一步明確將建立公共財(cái)政初步框架作為“十五”時(shí)期財(cái)政改革的重要目標(biāo)。這正是從實(shí)踐和理論兩方面就公共財(cái)政的改革目標(biāo)達(dá)成的共識(shí)。
第二，更廣泛覆蓋原則。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府職能的公共化，包括傳統(tǒng)職能的公共化和新公共職能的政府化兩大方面。即不僅是指政府經(jīng)濟(jì)管理職能由過去直接作為投資主體、生產(chǎn)主體轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，而且還包括將經(jīng)濟(jì)以外的社會(huì)發(fā)展、公共安全等公共職能更多地納入政府職能的范疇。這些最終決定了公共支出的范圍、規(guī)模和結(jié)構(gòu)。總體上講，在轉(zhuǎn)軌過程中，與財(cái)政支出逐步由傳統(tǒng)取向向公共取向轉(zhuǎn)變一樣，支出的覆蓋領(lǐng)域也要逐步擴(kuò)大，由城市擴(kuò)展到農(nóng)村，由推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展擴(kuò)展到社會(huì)發(fā)展，由單一的增長目標(biāo)擴(kuò)展到可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。即要有利于實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌，以形成全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀。這就意味著政府支出要在打破城鄉(xiāng)、區(qū)域等結(jié)構(gòu)性制約方面承擔(dān)更多的職責(zé)，體現(xiàn)公平的內(nèi)涵和制度的優(yōu)越性。
第三，績效原則。在市場為基礎(chǔ)的資源配置環(huán)境中，政府作為資源的另一種配置主體，其配置的領(lǐng)域和方式應(yīng)具有與市場互補(bǔ)或更優(yōu)的特征。如果政府配置的結(jié)果比市場差，其原因要么是政府——市場職能界定不合理，應(yīng)該由市場做的讓政府低效替代了，政府應(yīng)該退出；要么是執(zhí)行的方式有問題，該政府做的卻沒有做好，比如在支出安排后是否有適當(dāng)?shù)墓芾眢w制確保使用的效果；比如資源配置雖然是公共性質(zhì)的，但運(yùn)作方式是不是更適合采取民營化的方式。無論哪一種情況，其核心都涉及政府公共支出的績效評(píng)價(jià)問題?！稕Q定》中明確提出了建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系和完善公共支出政策有效實(shí)施方式的要求，顯示出在新的體制背景下對(duì)公共支出效果的重視。
確立近期公共支出改革的總體思路
在深化公共支出改革的思路方面應(yīng)確立以下基本認(rèn)識(shí)：首先，推進(jìn)政府公共部門、行政部門改革是用好財(cái)政資金的前提。大規(guī)模增加財(cái)政支出的前提是必須確立“用好錢”的機(jī)制，也就是說財(cái)政部門要積極支持和促進(jìn)部門支出的改革。各部門對(duì)財(cái)政資金的安排要與本部門的事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合，要有科學(xué)的決策作保障，要有完善的考評(píng)制度作監(jiān)控。對(duì)于資金需要量較大的，要分清輕重緩急，作好跨年度的銜接。對(duì)于可以利用市場資源解決發(fā)展問題的，如非義務(wù)教育部分，要盡可能多地利用市場資源，這樣既有利于這項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，也為其他事業(yè)的發(fā)展騰出了資金，起到了優(yōu)化資源配置的作用。在這一過程中，財(cái)政部門要主動(dòng)提供好服務(wù)，為各項(xiàng)改革做好配合、提供支持。
其次，嘗試從某一項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的角度來考慮分擔(dān)機(jī)制、財(cái)力配比。總體來看近幾年財(cái)政體制改革的探索中，強(qiáng)化支出制度改革一直是一個(gè)重點(diǎn)，尤其是在支出管理方面，在摸索管理辦法的同時(shí)，也對(duì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)有了更為深刻的認(rèn)識(shí)。以此為基礎(chǔ)，在面對(duì)社會(huì)發(fā)展需求日益迫切、財(cái)政公共化取向日益明確的新形勢時(shí)，我們有條件也有能力進(jìn)一步從社會(huì)保障、教育、科學(xué)等事業(yè)發(fā)展的規(guī)律和戰(zhàn)略要求出發(fā)，來考慮支出責(zé)任的分擔(dān)與財(cái)力的匹配，以更好地體現(xiàn)財(cái)政支出的政策效果。
第三，強(qiáng)化財(cái)政支出的獎(jiǎng)勵(lì)、引導(dǎo)功能，以此校正部門和地方政府的支出行為。隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，如何發(fā)揮支付過程中的政策傳導(dǎo)功能已經(jīng)成為提高支出有效性的一項(xiàng)重要工作，尤其在專項(xiàng)支出的安排上。現(xiàn)在的專項(xiàng)支出主要根據(jù)被轉(zhuǎn)移對(duì)象的困難程度來考慮，其性質(zhì)與一般性轉(zhuǎn)移支付差不多，具有較強(qiáng)的彌補(bǔ)財(cái)力的色彩，看不出主觀努力程度和發(fā)展戰(zhàn)略方面的內(nèi)容?？煽紤]在考核中加入對(duì)被轉(zhuǎn)移對(duì)象主觀努力效果的評(píng)價(jià)，從而使專項(xiàng)支出具有一定的激勵(lì)因素，以引導(dǎo)其對(duì)資金使用效果的注重。當(dāng)然這方面的試點(diǎn)需要相應(yīng)的體制規(guī)范作保證，比如對(duì)省以下財(cái)政體制的規(guī)范，以縮小一般性的財(cái)力缺口。
第四，探索、完善財(cái)政支出的多種實(shí)施方式。傳統(tǒng)的興辦事業(yè)的思路就是層層設(shè)機(jī)構(gòu)、層層安排人，結(jié)果用于事業(yè)發(fā)展的資金都被機(jī)構(gòu)和人員占用了，既影響了事業(yè)發(fā)展，又加大了行政性開支，效益和成本相比很不合算。為了提高支出的有效性，將來可以嘗試資金使用的多種途徑。比如借用市場機(jī)制的效率，對(duì)一些適宜的支出項(xiàng)目實(shí)施民營化、商業(yè)化運(yùn)作，直接由企業(yè)來負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施，以減少中間的管理層次和行政審批。當(dāng)然這種嘗試需要社會(huì)化的中介組織參與評(píng)估，也需要相應(yīng)的法律法規(guī)和監(jiān)督機(jī)制作為保證。
選取農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制改革作為突破口
從事業(yè)發(fā)展的角度出發(fā)，考慮公共支出制度改革這一工程，其難度主要在于會(huì)較大地觸動(dòng)現(xiàn)行的財(cái)政體制，同時(shí)需要的配套條件也較多，試點(diǎn)可能是必須的過程。比如首先選擇一到兩個(gè)關(guān)系國計(jì)民生、惠及千家萬戶、能充分體現(xiàn)和諧內(nèi)涵的事業(yè)，給予較大的政策突破。如農(nóng)村義務(wù)教育，在財(cái)政支出中尤其是地方和基層財(cái)政中占有重要地位，是基層政府最重要的事權(quán)之一，也是解決“三農(nóng)”問題的重要手段，因此可考慮作為支出體制改革的對(duì)象。在我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌與深化公共財(cái)政改革過程中，盡管每一次體制變動(dòng)時(shí)，中央與地方財(cái)政在權(quán)力和責(zé)任劃分上都試圖進(jìn)行相應(yīng)的改革，以較好地滿足農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的需要，但總體上看，體制的適應(yīng)性仍然有限。以至于在農(nóng)村基礎(chǔ)教育的義務(wù)教育目標(biāo)和進(jìn)一步加大財(cái)政公共支出責(zé)任的目標(biāo)明確后，具體政策的實(shí)施總會(huì)受舊體制下形成的諸多矛盾的沖擊。加之近年來社會(huì)各界對(duì)教育重要性的認(rèn)識(shí)迅速深化，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育關(guān)注頗深、期望頗高，各級(jí)財(cái)政在面對(duì)諸多矛盾和壓力時(shí)稍有應(yīng)付不及即成矛盾焦點(diǎn)。在地方尤其是基層，農(nóng)村義務(wù)教育的地位和影響顯然已超越教育本身的內(nèi)涵。因此，選取農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制改革，既是從事業(yè)發(fā)展的重要性考慮，同時(shí)也將其視為支出體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在進(jìn)一步明確事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，考慮相應(yīng)的財(cái)力匹配，以確立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)與保障機(jī)制。這種探索至少可帶來兩方面效果：一方面有助于緩解地方和基層財(cái)政面臨的困難。建立農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)與保障機(jī)制一項(xiàng)重要舉措，就是加大中央政府的經(jīng)費(fèi)投入和轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整投入的范圍和結(jié)構(gòu)，使基層財(cái)政在財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配上、在財(cái)政平衡上逐步得到改善。另一方面，有助于為事業(yè)發(fā)展和支出改革提供有價(jià)值的參考。在深化公共財(cái)政改革的過程中，中央財(cái)政將改革現(xiàn)有的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入保障機(jī)制作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，反映了中央政府逐步實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育的決心和實(shí)際行動(dòng)，體現(xiàn)了中央在改革中的主動(dòng)和服務(wù)意識(shí)。農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)分擔(dān)與保障機(jī)制的改革思想、方案設(shè)計(jì)與具體實(shí)施等，可以為深入研究公共財(cái)政與構(gòu)建和諧社會(huì)之間的關(guān)系提供有益的探索。（呂煒）
