為探討新形勢下全國特別是廣東省社會中介組織的規(guī)范和發(fā)展問題，加強廣東省相關(guān)政府部門與國內(nèi)專家學者的交流與合作，2006年5月31日，省民政廳、省發(fā)展改革委、省機構(gòu)編制委員會辦公室和省行政管理學會在廣州聯(lián)合舉辦了“規(guī)范和發(fā)展社會中介組織”研討會暨廣東省行政管理學會2006年年會。廣東省委副書記、省行政管理學會會長劉玉浦、民政部民間組織管理局副局長楊岳等領(lǐng)導出席會議并講話，省民政廳廳長楊華維在開幕式上致辭。省直各有關(guān)單位、各市政府工作部門的有關(guān)領(lǐng)導和來自北京大學、清華大學、中國行政管理學會、中國(海南)改革發(fā)展研究院等單位的專家學者及省內(nèi)部分社團組織負責人共200余人參加了會議。會議的主要觀點概述如下:
一、培育和發(fā)展我國民間組織的意義與價值
目前，國內(nèi)外對社會中介組織的提法不盡相同，有的稱為“非政府組織”，也有的稱為“非營利組織”或“第三部門”等。在我國民政部門的管理序列里，將其統(tǒng)稱為“民間組織”。民間組織的規(guī)范和發(fā)展問題是當前我國社會主義現(xiàn)代化進程中一個具有全局性、戰(zhàn)略性的問題。大力培育和發(fā)展社會民間組織并充分發(fā)揮其積極作用，有利于發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、維護市場秩序；有利于推進行政管理體制改革，促進政府轉(zhuǎn)變職能，提高駕馭市場經(jīng)濟的能力；有利于適應(yīng)世界貿(mào)易組織規(guī)則，應(yīng)對國際貿(mào)易磨擦，擴大對外開放；有利于促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展，建設(shè)社會主義和諧社會。
與會專家從不同角度對其進行了具體的闡述。一是從政府改革的角度講，政府職能的邊界與社會民間組織的發(fā)展空間存在著一定的互為消長的關(guān)系，發(fā)展和規(guī)范社會民間組織可以使政府職能的轉(zhuǎn)移具有理想的承接載體，為建立有限政府創(chuàng)造條件，因而這也是現(xiàn)階段我國政府改革的重要思路。二是從社會矛盾的角度看，當前我國面臨的一個突出矛盾是廣大社會成員公共需求的全面快速增長同公共服務(wù)不到位、公共產(chǎn)品短缺的矛盾。這一矛盾不僅構(gòu)成了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實壓力，也反映了目前大力發(fā)展民間組織的客觀需求:民間組織在協(xié)調(diào)社會多元利益、化解社會矛盾、提供社會服務(wù)等方面，可以發(fā)揮積極作用。三是從社會價值的角度講，可以為多元社會中群眾表達和參與公共生活提供渠道，是建立社會共識的重要平臺，是表達和維護社會弱勢群體利益的不可替代的積極力量，是完善市場經(jīng)濟體制的重要組成部分。四是從經(jīng)濟學的角度看，發(fā)展行業(yè)協(xié)會等民間組織，可以通過資源共享降低企業(yè)的信息成本、經(jīng)驗成本、公關(guān)成本、學習成本和信用成本，提高資源配置效率；可以解決行業(yè)的某些外部性問題，從而起到彌補市場失靈的作用；可以通過合作形成資源優(yōu)勢互補，從而實現(xiàn)范圍經(jīng)濟，有效地提高整個行業(yè)在競爭中的地位。
二、我國民間組織發(fā)展的現(xiàn)狀評估
與會專家學者對我國民間組織二十多年的發(fā)展所取得的成就和發(fā)揮的作用給予積極肯定和高度評價。概括為六個方面:一是承擔了政府轉(zhuǎn)移出來的部分行業(yè)和事務(wù)性管理職能，促進了社會主義市場經(jīng)濟體制的完善；二是參與政府決策咨詢，從不同層面及時提供研究成果，為有關(guān)部門決策服務(wù)；三是參與社會公益與慈善事業(yè)，服務(wù)群眾，彌補了國家投入的不足，促進了社會公益事業(yè)的發(fā)展；四是促進了教育、科技文化等社會事業(yè)的全面進步；五是提供了幾百萬個就業(yè)崗位，成為就業(yè)的重要渠道；六是擴大境外交流與合作，在國際交流和經(jīng)貿(mào)合作中發(fā)揮了政府不可替代的作用。代表們的一個基本判斷是，我國民間組織逐步成為推進經(jīng)濟發(fā)展、社會進步和人的全面發(fā)展的重要力量。
但與其他國家和地區(qū)相比，我國的民間組織數(shù)量偏少、質(zhì)量較低、作用有限，總體上仍處于發(fā)展的初級階段，還存在不少急待解決的矛盾、問題和困難。主要表現(xiàn)為兩個方面:一是從民間組織自身的角度來看，主要是存在規(guī)模小、缺乏競爭力、專業(yè)人才缺乏、運作不規(guī)范、行業(yè)自律性較弱、組織結(jié)構(gòu)不健全、行政化傾向嚴重等。也有學者將其概括為“志愿服務(wù)失靈”、“公共性缺失”，如公益性不足、服務(wù)性狹隘、管理性專權(quán)、能力不足等。二是從政府管理的角度進行分析，主要存在的問題是:行政機關(guān)裁量權(quán)過大，缺乏必要的限制；雙重許可，限制成立；限制競爭，抑制發(fā)展；雙重管理制度，單位所有等。
三、規(guī)范和發(fā)展我國民間組織的思路與對策
在新的歷史條件下，如何規(guī)范和發(fā)展我國民間組織，與會代表從以下幾個方面進行了深入的研討，提出了對策思路。
(一)明確我國民間組織規(guī)范發(fā)展的目標定位
我國民間組織發(fā)展的目標與政府和社會的關(guān)系模式密不可分。目前國際上政府與社會中介組織的關(guān)系模式可概括為四種，即社會與國家并行模式、社會與國家重疊模式、政府主導社會模式和二元化模式，根據(jù)國情和社會中介組織發(fā)展的一般規(guī)律，專家建議我國選擇政府主導社會的關(guān)系模式。
有學者強調(diào)，民間組織發(fā)展的目標應(yīng)是促進社會公平正義，應(yīng)加快發(fā)展各種為弱勢群體服務(wù)的民間組織，使其能在代表弱勢群體利益、解決勞資關(guān)系失衡、維護農(nóng)民工權(quán)益、建立弱勢群體的利益表達和利益協(xié)商機制等方面發(fā)揮積極作用。
會議認為，我國民間組織發(fā)展的目標，應(yīng)該既符合中國基本國情，又符合國際慣例；既適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，又適應(yīng)社會主義民主政治發(fā)展與和諧社會建設(shè)的要求。從民間組織自身方面看，其目標是:真正實現(xiàn)民間組織民間化，形成布局合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能到位、作用明顯的民間組織發(fā)展體系；從政府管理方面看，其目標是:形成法制健全、管理規(guī)范、分類管理、分級負責的民間組織管理體系。
(二)強化政府對我國民間組織的培育發(fā)展
1.放寬準入條件，降低民間組織成立的門檻。如何解決民間組織入門難的問題，是本次研討會討論的一個焦點。有學者提出，我國社團業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)的雙重管理體制已經(jīng)成為限制行業(yè)協(xié)會等社團組織成立和發(fā)展的一大體制障礙，建議盡快取消成立社團組織必須有業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定。
有學者則主張，在不取消雙重管理體制的情況下，改許可制為準則制，設(shè)立必要的入門條件，同時對危害社會和經(jīng)濟發(fā)展的社會組織設(shè)立必要的排除條款，既解決入門難的問題也保證國家安全與社會穩(wěn)定。
也有學者認為，是否需要取消業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，要根據(jù)民間組織的具體情況來定，我省今年3月1日實施的《廣東省行業(yè)協(xié)會條例》，就在全國首先提出:對非公募基金會等公益性民間組織，只要其宗旨和業(yè)務(wù)范圍中含有扶貧濟困、社會福利等內(nèi)容，可直接到省民政部門申請成立，由省民政部門履行業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)的雙重職能。
2.盤活存量，推進現(xiàn)有民間組織的民間化。現(xiàn)有的民間組織是我國社會組織的寶貴資源，政府應(yīng)該通過民間化改造，對其進行盤活:一是人員脫鉤，即現(xiàn)職黨政和其他國家機關(guān)公職人員退出在民間組織中兼任的領(lǐng)導職務(wù)；二是機構(gòu)、人事、資產(chǎn)、財務(wù)、辦公場所一律與國家機關(guān)和企事業(yè)單位分開；三是民間組織的選舉、重大決策、內(nèi)部糾紛調(diào)處等應(yīng)由其依照法律法規(guī)和協(xié)會章程規(guī)定自主決定，同時依法接受政府相關(guān)部門的指導和監(jiān)管。
3.根據(jù)民間組織不同的性質(zhì)和類別，重點培育。我國民間組織的發(fā)展不僅要解決數(shù)量不足的問題，也要解決結(jié)構(gòu)優(yōu)化的問題。在民間組織的發(fā)展上要突出重點，特別是要重點培育四類民間組織，即以促進行業(yè)發(fā)展、推動經(jīng)濟建設(shè)為重點的行業(yè)協(xié)會；以增加農(nóng)民收入、促進解決“三農(nóng)”問題為重點的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會；以服務(wù)社區(qū)居民、推進創(chuàng)建平安和諧社區(qū)為重點的社區(qū)民間組織；以發(fā)展公益事業(yè)、調(diào)整利益關(guān)系、促進社會公平為重點的慈善會、非公募基金會等公益性民間組織。另外，政府應(yīng)該支持和引導科教文衛(wèi)體以及隨著人民生活水平提高逐漸涌現(xiàn)的新型民間組織，禁止和控制成立不利于安定團結(jié)和有可能影響發(fā)展穩(wěn)定的民間組織。
4.加快政府職能轉(zhuǎn)變，為民間組織發(fā)揮作用開辟功能空間。我國民間組織作用有限的一個直接原因是“社會團體普遍缺乏相應(yīng)的職能”。必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，將不該由政府管的事交給社會民間組織，并可借鑒其他國家的做法，政府以簽訂契約、資助、賦予服務(wù)優(yōu)先權(quán)等方式，支持社會民間組織參與提供社會服務(wù)。這種政府付費或購買，民間組織提供的合作模式，既明確了民間組織相應(yīng)的職能，又使民間組織獲得穩(wěn)定的服務(wù)項目和經(jīng)費來源，使社會民間組織發(fā)展有實質(zhì)性的內(nèi)容和更大的空間。對此，應(yīng)通過立法或出臺權(quán)威性文件，明確規(guī)定政府轉(zhuǎn)移職能的范圍、事項和時限。另外，有學者在具體分析了政府培育和發(fā)展民間組織的幾種模式，如政府綜合部門主導模式、業(yè)務(wù)主管部門主導模式、登記主管部門主導模式、專門機構(gòu)主導模式等各個模式的動力、能力、績效和優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，提出了如財政稅收政策、人才支持政策等比較具體的政府扶持的政策主張。
(三)推進政府對民間組織的監(jiān)督管理創(chuàng)新
政府對民間組織的監(jiān)管，不僅是政府的基本職能，也是國際慣例，要實現(xiàn)我國民間組織的規(guī)范化發(fā)展，必須創(chuàng)新政府的監(jiān)管制度。
一是加強民間組織領(lǐng)域的法制建設(shè)。政府對民間組織的監(jiān)督管理要依法進行，就必須加快這一領(lǐng)域的法制建設(shè)，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上先制定一部基本法如“民間組織法”，然后逐步進行相關(guān)的配套立法。
二是建立政府對行業(yè)協(xié)會的考評獎懲機制。專家們提出建立評價等級制度、獎罰制度、重大活動報告制度、現(xiàn)場檢查制度、公示制度等系列制度，對誠信守法、自律嚴格、成績突出的行業(yè)協(xié)會及其會長、秘書長，政府給予獎勵；對運作中出現(xiàn)問題的行業(yè)協(xié)會，視情節(jié)給予責令限期改正、收回授權(quán)、解散(退出制度)等懲戒。
還有代表提出了創(chuàng)新民間組織的黨建工作制度、建立誠信自律制度、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等富有新意的觀點，如主張通過重新確認法人登記和建立非法人備案制度解決目前非法組織過多的問題。
(四)借鑒國外民間組織發(fā)展的經(jīng)驗
國外民間組織的發(fā)展可為我國民間組織的發(fā)展提供某些可借鑒的經(jīng)驗，值得我們認真研究。
1.拓寬培育新型民間組織的領(lǐng)域。在公民社會比較成熟的國家，其民間組織更多地在教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和環(huán)保等領(lǐng)域發(fā)揮獨特作用。在我國，民間組織同樣可以在這些領(lǐng)域發(fā)揮作用。此外，我國民間組織還可以在生產(chǎn)安全、食品安全、衛(wèi)生安全等與老百姓切身利益和生命安全直接相聯(lián)的公共安全方面發(fā)揮提供信息、協(xié)助參與監(jiān)管等重要作用。只要政府采取鼓勵、支持的相關(guān)措施，民間組織就會在公共服務(wù)領(lǐng)域中起到政府部門難以起到的作用。
2.確保社會中介組織參與決策的獨特性地位。國外許多政府在立法和制定政策時，都把聽取相關(guān)民間組織的意見和建議，作為一種慣例或必經(jīng)程序。如在德國、法國、意大利、奧地利等國家，政府與社會中介組織建立了穩(wěn)定的合作關(guān)系，重要的社團組織被納入國家決策體制，以合法的、非競爭的、壟斷性的渠道參與有關(guān)決策，政府在做出重大決策前都要征求重要中介組織的意見，尋求共識，后者在政府制定政策時有義務(wù)向國家提供意見，其代表性地位受到國家的認可。(汪永成，廣東省行政管理學會理事、深圳大學管理學院公共管理系副教授)
