國(guó)家發(fā)展改革委副主任 杜 鷹
2005年8月，馬凱同志在第28期發(fā)展和改革工作研究班上作了重要講話，對(duì)全國(guó)發(fā)展改革系統(tǒng)的工作提出了兩點(diǎn)要求：一是要立足當(dāng)前，繼續(xù)做好宏觀調(diào)控工作；再一個(gè)是謀劃長(zhǎng)遠(yuǎn)，把“十一五”規(guī)劃做深做實(shí)。前一段，我委和各地發(fā)展改革委在編制“十一五”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃方面下了很大功夫，做了大量調(diào)研、數(shù)據(jù)分析和情況匯總工作，提出了全國(guó)和本省(區(qū)、市)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃框架和思路，已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。但要強(qiáng)調(diào)的是，這項(xiàng)工作還沒有完，離馬凱同志提出的要舉全委之力，把“十一五”規(guī)劃做深做實(shí)的要求還有很大差距，任務(wù)還相當(dāng)艱巨。把“十一五”規(guī)劃做深做實(shí)，就是要研究落實(shí)三個(gè)“重大”：一是進(jìn)一步研究重大工程和項(xiàng)目，二是進(jìn)一步研究分析重大矛盾和問題，三是進(jìn)一步研究重大的改革和政策。下面，我就“十一五”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制工作講幾點(diǎn)意見：
一、關(guān)于編制“十一五”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的總體要求
“十一五”規(guī)劃如何反映時(shí)代的背景，如何把握現(xiàn)階段的主要矛盾，這是我們編好規(guī)劃的思想基礎(chǔ)、出發(fā)點(diǎn)和前提?；仡櫱皟蓚€(gè)五年計(jì)劃，都有明確的主題?！鞍宋濉庇?jì)劃執(zhí)行后期，中國(guó)一度出現(xiàn)糧食緊張，美國(guó)的萊思特·布朗講“誰來養(yǎng)活中國(guó)人”。編制“九五”規(guī)劃的時(shí)候，我們把注意力放在提高糧食的綜合生產(chǎn)能力上，這是“九五”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)劃編制的一大中心任務(wù)，就是要把糧食總量搞上去，當(dāng)時(shí)提出1995－2000年，全國(guó)糧食產(chǎn)量從9000億斤的水平提高到1萬億斤。最后我們實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)，辦成了這件大事，中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力實(shí)實(shí)在在上了一個(gè)大臺(tái)階。“十五”計(jì)劃我們又干了兩件大事。1998年大洪水以后，利用增發(fā)國(guó)債的有利時(shí)機(jī)，重點(diǎn)加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和重大水利工程建設(shè)。水利建設(shè)上實(shí)施了長(zhǎng)江干堤加固，現(xiàn)在又在治理淮河，都取得了重大進(jìn)展。長(zhǎng)江干堤工程給當(dāng)?shù)乩习傩赵炝烁?，保障程度大為提高?？涨耙?guī)模的生態(tài)建設(shè)也對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。一個(gè)階段總有一個(gè)階段的突出問題和矛盾，“十一五”農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的突出問題是什么?這個(gè)階段我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷史定位是什么?這是需要認(rèn)真研究的。
我認(rèn)為，新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的主題，就是貫徹統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略，在加快農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的同時(shí)，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。“十一五”時(shí)期，要貫徹胡錦濤總書記提出的“兩個(gè)普遍趨向”的根本要求，調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，逐步加大支農(nóng)力度，切實(shí)解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)村面貌落后，農(nóng)民收入不高的問題，在解決“三農(nóng)”問題上、在打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題上，要有實(shí)質(zhì)性的突破。
所有發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)都是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，即先進(jìn)的工業(yè)和現(xiàn)代的城市與落后的農(nóng)業(yè)和傳統(tǒng)的農(nóng)村并存。中國(guó)有自身的特殊國(guó)情，中國(guó)的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是在特殊的歷史條件下形成的。建國(guó)以后，為了盡快建成工業(yè)化體系，不得不采取工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“價(jià)格剪刀差”的交換方式，農(nóng)民承擔(dān)了工業(yè)化原始資金積累的任務(wù)，為中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程做出了莫大的貢獻(xiàn)。但是長(zhǎng)期以來，他們卻被排斥在工業(yè)化進(jìn)程之外，不能充分分享工業(yè)化帶來的成果。這是一個(gè)歷史階段的產(chǎn)物，這種格局應(yīng)該改變?，F(xiàn)在，我們的認(rèn)識(shí)上去了，也有了改變二元結(jié)構(gòu)的基本條件和國(guó)力?！笆晃濉逼陂g，要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，真正讓億萬農(nóng)民分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化成果方面有實(shí)質(zhì)性的變化，取得突破性的進(jìn)展。這可以不可以作為我們編制“十一五”農(nóng)業(yè)和農(nóng)村規(guī)劃的基本立足點(diǎn)，請(qǐng)大家考慮研究?？傊?，“十一五”規(guī)劃是黨的十六大提出全面建設(shè)小康社會(huì)后的第一個(gè)規(guī)劃，是本世紀(jì)頭20年的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期承前啟后的規(guī)劃，必須在解決“三農(nóng)”問題上有大的動(dòng)作，取得新的突破。
二、關(guān)于“十一五”農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃編制的具體要求
(一)遵循五個(gè)原則。第一，要體現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的整體戰(zhàn)略部署。第二，要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)和諧社會(huì)的要求。第三，要體現(xiàn)“兩個(gè)趨向”重要論斷的要求。第四，要體現(xiàn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段、新特點(diǎn)、新變化提出的要求。第五，要體現(xiàn)深化改革、擴(kuò)大開放的要求。
(二)指標(biāo)的設(shè)定要滿足三個(gè)要求。一是指標(biāo)的有限性?！笆晃濉币?guī)劃不是年度計(jì)劃，指標(biāo)要有，但不能搞那么多，要精挑細(xì)選。二是指標(biāo)要有導(dǎo)向性，既要給人民以希望，凝聚民心民力，又要實(shí)事求是，切實(shí)可行。三是指標(biāo)要量化。(1)糧食綜合生產(chǎn)能力方面的指標(biāo)。(2)農(nóng)民收入和就業(yè)轉(zhuǎn)移方面的指標(biāo)。(3)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件方面的指標(biāo)。(4)節(jié)約資源使用方面的指標(biāo)。(5)生態(tài)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展方面的指標(biāo)。(6)社會(huì)發(fā)展方面的指標(biāo)。
三、關(guān)于“十一五”需要解決的若干重大問題
“十一五”規(guī)劃，要前瞻性地考慮一些重大問題。主要有五方面：
(一)關(guān)于正確理解胡錦濤總書記在十六屆四中全會(huì)講話中提出的“兩個(gè)趨向”的重要論斷
胡錦濤總書記“兩個(gè)趨向”的論斷，對(duì)于正確處理工業(yè)化階段的城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系具有極為重要的指導(dǎo)意義。
第一、總書記的重要論斷符合各個(gè)國(guó)家工業(yè)化階段的實(shí)際?！皟蓚€(gè)趨向”講的，實(shí)際是工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，是國(guó)民收入在兩大產(chǎn)業(yè)之間再分配的關(guān)系。在工業(yè)革命以前，農(nóng)業(yè)是國(guó)民財(cái)富的主要來源。自17世紀(jì)英國(guó)工業(yè)革命以后，在工業(yè)化進(jìn)程中，由于工業(yè)的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)業(yè)，資源和要素往收益高的產(chǎn)業(yè)流動(dòng)，農(nóng)業(yè)與工業(yè)的平衡被打破了，工業(yè)成為國(guó)民財(cái)富的主要來源，成為一個(gè)國(guó)家財(cái)富和實(shí)力強(qiáng)盛的標(biāo)志。加上推進(jìn)工業(yè)化成為政府的目標(biāo)，政府采取很多政策和體制安排，來促進(jìn)要素從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域向工業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，進(jìn)一步強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)要素向工業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。比較典型的如英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)、日本明治維新以后對(duì)地主課以高額稅收，以及前蘇聯(lián)和我國(guó)采取的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換價(jià)格“剪刀差”等，就是通常所講的農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的具體體現(xiàn)。到工業(yè)化發(fā)展到一定階段，為什么又要求工業(yè)反過來支持農(nóng)業(yè)?這是由農(nóng)業(yè)受自然力影響的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)決定的，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率不會(huì)在市場(chǎng)調(diào)配資源的情況下自然地提升到與工業(yè)收益率趨同的狀態(tài)。農(nóng)業(yè)是一個(gè)安天下的產(chǎn)業(yè)，任何國(guó)家都不敢把農(nóng)業(yè)看輕。再加上在工業(yè)化的進(jìn)程中，農(nóng)民和城市人口的收入差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)，也需要國(guó)家給予特別的關(guān)注。所以在工業(yè)化發(fā)展到一定階段，很多國(guó)家反過來，或?yàn)榧訌?qiáng)農(nóng)業(yè)這個(gè)基礎(chǔ)，或?yàn)槠胶獬青l(xiāng)收入差距，把工業(yè)所創(chuàng)造的財(cái)富切出一塊來支持農(nóng)業(yè)。縱觀歷史，無論是英國(guó)、美國(guó)、早先的歐共體現(xiàn)在的歐盟，戰(zhàn)后的日本、韓國(guó)、我國(guó)的臺(tái)灣省，在工業(yè)化進(jìn)程中都有這樣兩個(gè)鮮明的階段。
第二，需要我們澄清的問題是，中國(guó)是否到了從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的階段?對(duì)這個(gè)問題是有不同看法的。有人把各國(guó)工業(yè)化階段的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)加以處理，構(gòu)建了一組指標(biāo)體系，以此來匡算中國(guó)到?jīng)]到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，結(jié)果怎么匡算對(duì)中國(guó)都不適用。原因在于中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，是不能簡(jiǎn)單地用一般規(guī)律來套用的。因此中國(guó)到?jīng)]到工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，既要參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，但更要具體分析我國(guó)的實(shí)際情況。
在這個(gè)問題上，我們的基本判斷是：中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)開始進(jìn)入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段，或者說，中國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)正處在從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)折的關(guān)鍵時(shí)期。為什么這么說?首先從必要性看，一是，從上世紀(jì)90年代中期，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入新階段后，農(nóng)業(yè)發(fā)展的制約因素從單純的資源約束轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源約束與需求約束并存，農(nóng)業(yè)一旦進(jìn)入需求約束階段，收益率、勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)一步提高的空間就縮小了。為此，必須加大政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度。二是，中國(guó)農(nóng)業(yè)正處在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，有兩個(gè)規(guī)律開始起作用，一個(gè)是要素投入的邊際報(bào)酬遞減規(guī)律，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)物質(zhì)成本抬升；另一個(gè)是資本替代勞動(dòng)規(guī)律，農(nóng)業(yè)要素投入結(jié)構(gòu)變化，資本替代勞動(dòng)的趨向越來越明顯，也導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品的物質(zhì)成本加速上升，弱化了農(nóng)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。三是，加入世貿(mào)以后，受沖擊最大的應(yīng)該是農(nóng)業(yè)。與國(guó)外大生產(chǎn)相比，我們的小生產(chǎn)處于劣勢(shì)地位，也需要強(qiáng)化國(guó)內(nèi)支持政策。四是，工農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)生產(chǎn)率差距在不斷擴(kuò)大。1990年，我國(guó)工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率差距是3.9倍，到2003年擴(kuò)大到5.3倍，這表明，必須要調(diào)整農(nóng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的關(guān)系了。五是，本世紀(jì)頭20年，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)會(huì)保持一個(gè)相當(dāng)高的增長(zhǎng)速度，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化會(huì)比較快地向前推進(jìn)，在此過程中，弱勢(shì)人群不能不關(guān)注。構(gòu)建和諧社會(huì)要求必須讓農(nóng)民更多地分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化帶來的好處。其次，從可能性看，一是綜合國(guó)力增強(qiáng)了，工業(yè)不再需要農(nóng)業(yè)去哺育，而且有條件來反哺農(nóng)業(yè)；二是黨中央、國(guó)務(wù)院已經(jīng)做出了明確的判斷，要求把“三農(nóng)”問題擺在全黨工作重中之重的位置上。事實(shí)上，近兩年，我們已經(jīng)逐步加大了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的力度。
第三，要充分認(rèn)識(shí)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)過程的長(zhǎng)期性。這個(gè)過程分兩個(gè)階段，在農(nóng)業(yè)存在大量剩余勞動(dòng)力情況下，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)支持工業(yè)兩大政策傾向會(huì)交織在一起、并存一段時(shí)間，表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的趨向由強(qiáng)變?nèi)?、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的趨向由弱變強(qiáng)的過程。
現(xiàn)在是否還存在對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的剝奪?仍然存在。一是低價(jià)征用農(nóng)民的土地，土地增值收益的分配沒有充分考慮農(nóng)民的權(quán)利和收益。二是低價(jià)使用農(nóng)民工，不僅表現(xiàn)為同工不同酬上，更多地表現(xiàn)在社會(huì)待遇上，包括就業(yè)機(jī)會(huì)、勞動(dòng)保障和社會(huì)保障待遇不同。三是雖然取消了糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，但工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品貿(mào)易條件仍然對(duì)農(nóng)產(chǎn)品不利。這表明，工業(yè)和農(nóng)業(yè)兩大產(chǎn)業(yè)的利益關(guān)系的調(diào)整，不可能一蹴而就，它是一個(gè)與深化改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式相伴而行的過程。另一方面，國(guó)家確實(shí)開啟了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的歷史進(jìn)程，最突出表現(xiàn)在，一是取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅，二是給農(nóng)民良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼，將流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼改為直接補(bǔ)貼，還有退耕還林的生態(tài)補(bǔ)貼。農(nóng)民講，這是開天辟地以來沒有的。三是公共財(cái)政開始惠及農(nóng)村，如國(guó)家支持農(nóng)村“六小工程”建設(shè)，每年財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化支出的主要部分用于農(nóng)村等。
說明未來一段時(shí)期兩大政策取向是并存、交織在一起的，是必要的。只有真正認(rèn)識(shí)到阻礙工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的問題所在，我們才能切實(shí)地承擔(dān)起歷史的重任，那就是要通過深化改革和有效的工作，盡量縮短交替時(shí)間，加快工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的進(jìn)程。
第四。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的不同階段有不同的側(cè)重點(diǎn)。大體分兩個(gè)階段，在第一階段，在農(nóng)村還存在較多剩余勞動(dòng)力的情況下，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的重點(diǎn)還不是拉平城鄉(xiāng)收入差距，不是對(duì)農(nóng)民直接的收入補(bǔ)貼，而是產(chǎn)業(yè)支持和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件的支持。所謂產(chǎn)業(yè)支持，就是打牢農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位。為什么是這樣?因?yàn)樵趧趧?dòng)剩余的情況下，經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)主要靠勞動(dòng)力從低生產(chǎn)率的農(nóng)業(yè)部門向高生產(chǎn)率的工業(yè)部門轉(zhuǎn)移，而一定的收入差，是農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的前提，也因此才有我們20年的戰(zhàn)略機(jī)遇期，才有國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)源源不斷的內(nèi)在動(dòng)力?，F(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)工作的主線仍然是加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)轉(zhuǎn)移。與此同時(shí)，要進(jìn)一步加大對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政支持，而支持的重點(diǎn)主要是圍繞提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，防止出現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)”和“社會(huì)不協(xié)調(diào)”。第二階段，當(dāng)我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力問題基本解決的時(shí)候，就要適時(shí)提出均衡城鄉(xiāng)收人目標(biāo)了，那時(shí)候工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)就可以拓展到對(duì)農(nóng)民的收入支持了。
之所以要區(qū)別這兩個(gè)階段的重點(diǎn)，不僅是因?yàn)閲?guó)家財(cái)政的承受能力有一個(gè)逐步增強(qiáng)的過程，而且還特別要注意處理好公平與效率的關(guān)系。反哺資源的使用，發(fā)達(dá)國(guó)家有很多的負(fù)面教訓(xùn)，很多補(bǔ)貼最后是無效的，既沒有處理好效率問題，也沒有處理好公平問題。工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)主要是公平問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展是效率問題，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移也是效率問題。兩者關(guān)系要處理好，應(yīng)該是效率優(yōu)先，兼顧公平。公平里面，也有把錢用好、花好的問題。
這些思想和認(rèn)識(shí)，能不能在“十一五”規(guī)劃里有所體現(xiàn)，關(guān)系到是否全面地、準(zhǔn)確地理解和貫徹胡錦濤總書記提出的“兩個(gè)趨向”重要論斷，大家應(yīng)再深入研究。
(二)關(guān)于農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)型問題
中國(guó)是人多地少、人均農(nóng)業(yè)資源匱乏的國(guó)家，人均耕地只有世界平均水平的40%，人均淡水資源是世界平均水平的25%，同時(shí)還要養(yǎng)活13億人口。另一方面，在現(xiàn)代化進(jìn)程中解決眾多人口的吃飯問題，我們只能利用國(guó)際市場(chǎng)，而不能立足于國(guó)際市場(chǎng)。我們的基本方針是立足國(guó)內(nèi)、基本自給，即便是加入了世貿(mào)組織，我們的這個(gè)基本方針也不會(huì)改變的。將來國(guó)內(nèi)的食物自給率，有可能從現(xiàn)在平均98%下降到95%，但不能再下降了。
中國(guó)的邊界約束條件是清楚的，立足于這么多地和水，養(yǎng)活13億人，怎么辦?過去解決矛盾，讓資源和環(huán)境付出了很大的代價(jià)，破壞了資源、環(huán)境，現(xiàn)在也仍然存在這樣的問題。我國(guó)的荒漠化和沙漠化土地分別占國(guó)土面積的28%和18%，水土流失面積占國(guó)土面積的37%，可利用草場(chǎng)中90%以上不同程度的退化、沙化和鹽堿化，湖泊面積縮小，水旱災(zāi)害頻繁。我國(guó)單位面積化肥施用量，25年來增加了4倍，是西方發(fā)達(dá)國(guó)家1.5--3倍，農(nóng)藥施用量是美國(guó)的2.5倍。現(xiàn)在全國(guó)重要河流相當(dāng)部分被污染，其中農(nóng)業(yè)面源污染是重要因素。過度墾殖和投入的不合理使用，導(dǎo)致了對(duì)環(huán)境的污染和生態(tài)破壞。農(nóng)業(yè)的這種外延擴(kuò)張型的生產(chǎn)方式，固然能得到更高產(chǎn)量，但會(huì)使農(nóng)業(yè)效益下降，環(huán)境付出越來越大的代價(jià)，已難以為繼。
溫家寶總理、曾培炎副總理多次強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要性和迫切性，我理解，不光是工業(yè)有這個(gè)問題，農(nóng)業(yè)同樣有這個(gè)問題。怎樣合理地利用水土資源，合理地使用工業(yè)投入品，取得農(nóng)業(yè)產(chǎn)量增加與農(nóng)業(yè)效益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善共贏的局面，這是“十一五”期間農(nóng)業(yè)發(fā)展必須要面對(duì)和解決的一大問題。
在資源約束條件下，產(chǎn)量要增加，又要提高效益、保持生態(tài)平衡，根本的出路是推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步。農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步有幾個(gè)重點(diǎn)：一是良種推廣。我們?cè)谶@方面有潛力，也有基礎(chǔ)。二是大力推廣農(nóng)業(yè)先進(jìn)適用技術(shù)。三是節(jié)水灌溉技術(shù)。農(nóng)業(yè)用水總的趨勢(shì)是要減少，要讓位給城市用水、工業(yè)用水，而農(nóng)產(chǎn)品的總量又要增加，只有通過節(jié)水提高農(nóng)業(yè)用水的有效利用率，從目前的0.45提高到“十一五”規(guī)劃期末的0.5。四是注重高科技發(fā)展。要力爭(zhēng)在基因重組技術(shù)方面有大的突破。
推進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型，還要靠深化改革和制度創(chuàng)新。
首先是要推進(jìn)農(nóng)業(yè)要素價(jià)格的改革，讓土地和水資源價(jià)格真實(shí)地反映它的稀缺程度，這樣才能鼓勵(lì)人們保護(hù)耕地、節(jié)約用水。為此，要改革現(xiàn)行的征地制度，低價(jià)征地不利于保護(hù)耕地。把征占地的公益性用途和商業(yè)性用途分開，公益性用地要提高征地標(biāo)準(zhǔn)，商業(yè)用地要進(jìn)入市場(chǎng)，通過招拍掛形成價(jià)格。這樣，耕地的真實(shí)價(jià)格才能反映出來，人們才會(huì)愛惜耕地、保護(hù)耕地。破解農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的難題，也要啟動(dòng)水價(jià)杠桿。要提高農(nóng)民節(jié)水意識(shí)，方向是啟動(dòng)終端水價(jià)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)計(jì)量收費(fèi)。為此，應(yīng)在國(guó)家的支持下，推進(jìn)灌區(qū)渠系末端改造，為實(shí)現(xiàn)終端水價(jià)機(jī)制創(chuàng)造條件。
其次，是在有條件的地方推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高規(guī)模效益?，F(xiàn)在全國(guó)2.4億農(nóng)戶，平均每戶擁有耕地面積半公頃多一點(diǎn)，限制了現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用。要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，就要在有條件的地方推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。推進(jìn)土地適度規(guī)模，一是要堅(jiān)持家庭承包經(jīng)營(yíng)不動(dòng)搖，要在家庭承包經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)方的就業(yè)轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)和集中，擴(kuò)大務(wù)農(nóng)農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)規(guī)模。二是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，通過龍頭企業(yè)帶動(dòng)基地，基地連接千家萬戶，來實(shí)現(xiàn)跨農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營(yíng)?；貙?shí)行統(tǒng)一種植，分戶管理，就可以實(shí)現(xiàn)小群體、大規(guī)模。而且，由于有了龍頭企業(yè)的帶動(dòng)，就可以打破農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難以標(biāo)準(zhǔn)化的難題。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范可以通過龍頭企業(yè)灌輸?shù)睫r(nóng)戶生產(chǎn)中去。
總之，破解農(nóng)業(yè)資源約束，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型，要從技術(shù)進(jìn)步人手，從要素價(jià)格改革、經(jīng)營(yíng)體制的完善人手。“十一五”期間，要在這方面破題，有針對(duì)性地采取相應(yīng)的對(duì)策和措施。
(三)關(guān)于建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村問題
建國(guó)以來，在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話和文件里，提及建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村有20多處，但多是作為宏偉目標(biāo)提出的，而這次提出加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是在新的歷史背景下，把它作為推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)重大歷史任務(wù)提出的。
未來20年，是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期，同時(shí)也是矛盾凸顯期。從發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)看，在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)中，有兩個(gè)問題和矛盾必須引起我們的高度關(guān)注。一個(gè)是產(chǎn)業(yè)關(guān)系的不協(xié)調(diào)，即農(nóng)業(yè)作為弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)被忽視，高度弱化，難以支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。另一個(gè)是社會(huì)關(guān)系上的不協(xié)調(diào)，即城鄉(xiāng)差別、農(nóng)工差別過度放大，廣大農(nóng)村人口不能分享工業(yè)化、城市化的好處，處在被邊緣化的位置。這兩個(gè)關(guān)系集中起來就是“三農(nóng)”問題?！叭r(nóng)”問題的重要性，從來沒有像現(xiàn)代化加速階段這么重要，“三農(nóng)”問題解決不好，就會(huì)打斷現(xiàn)代化進(jìn)程。
黨中央、國(guó)務(wù)院歷來高度重視“三農(nóng)”問題。在新的歷史條件下，解決“三農(nóng)”問題要堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的方略，堅(jiān)持對(duì)農(nóng)民“多予、少取、放活”的方針，把“三農(nóng)”的事情辦好。在基本思路上，除了調(diào)整國(guó)民收入分配結(jié)構(gòu)，向“三農(nóng)”傾斜以外，還有兩件重要的事情要辦好。一件是加快農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)轉(zhuǎn)移，不減少農(nóng)民，就不能富裕農(nóng)民；另一件就是把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的事情辦好，包括穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，加強(qiáng)農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。而這些要辦的事情概括起來，就是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。這些年來，城市面貌有很大的變化，但是農(nóng)村面貌依舊，城鄉(xiāng)之間收入、消費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)的差距十分明顯，而且有進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)。城鄉(xiāng)每百戶家庭擁有的耐用消費(fèi)品的數(shù)量差距很大。有人計(jì)算，城鄉(xiāng)的消費(fèi)差距在15年以上。農(nóng)村道路、飲水、用電等問題非常突出。農(nóng)村教育非常滯后，義務(wù)教育搞不好，就談不上機(jī)會(huì)的公平、平等。農(nóng)村衛(wèi)生、文化事業(yè)的發(fā)展，也同城市形成強(qiáng)烈的反差。城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，會(huì)影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的穩(wěn)固，影響建設(shè)全面小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，影響政治的穩(wěn)定和社會(huì)的和諧。因此，中央高瞻遠(yuǎn)矚，提出加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，是一件具有重大現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義的大事。
要把建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的內(nèi)涵和外延搞清楚。完整地說，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，應(yīng)該包括“三個(gè)文明”，“四大建設(shè)”。三個(gè)文明是物質(zhì)文明、精神文明、政治文明，其中，物質(zhì)文明是基礎(chǔ)，還是要把促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展放在首位；四大建設(shè)是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)、政治建設(shè)和和諧社會(huì)建設(shè)，還要堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心不動(dòng)搖，幾大建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同步推進(jìn)。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和全面實(shí)現(xiàn)小康是什么關(guān)系?我理解，全面建設(shè)小康是目標(biāo)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是路徑和手段。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，要從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，從廣大農(nóng)民群眾迫切需要解決的實(shí)際問題出發(fā)，統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點(diǎn)，扎扎實(shí)實(shí)地辦幾件實(shí)事。一是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，打牢農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，提升農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)和效益，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。二是加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)是農(nóng)村道路、安全飲水、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村用電等，切實(shí)改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件。三是加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)，重點(diǎn)是農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為培育新農(nóng)民創(chuàng)造條件。四是擴(kuò)大公共財(cái)政和公共服務(wù)的覆蓋面，逐步增加對(duì)農(nóng)村公共品的投入。
推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，要堅(jiān)持群眾自愿、群眾受益的原則，不要搞政績(jī)工程和下硬指標(biāo)。要堅(jiān)持因地制宜、量力而行的原則，不要搞“一刀切”和不切實(shí)際的形象工程，不要加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。要堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源的原則，不要打亂仗，不要撒胡椒面。操作方式也要有所變化。要改變過去自上而下發(fā)號(hào)施令，層層壓任務(wù)的操作方式，新農(nóng)村建設(shè)的主體是農(nóng)民，要調(diào)動(dòng)老百姓的積極性，使他們感覺到國(guó)家在支持他們，由要我干變?yōu)槲乙?，激發(fā)農(nóng)民的積極性和主動(dòng)性。還要廣泛贏得社會(huì)和輿論的支持。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，一靠農(nóng)民自力更生，二靠國(guó)家適當(dāng)補(bǔ)助，三要贏得全社會(huì)支持。城市支持農(nóng)村，要有具體措施。
(四)關(guān)于深化農(nóng)村改革問題
破解農(nóng)業(yè)發(fā)展新階段面臨的問題，出路在改革。我們對(duì)農(nóng)村改革形勢(shì)的基本判斷是：現(xiàn)在仍然處在新舊體制交替的階段，新體制還沒有完全建立起來，舊體制還沒有完全消亡，因此，改革的任務(wù)沒有完成。下一步改革的重點(diǎn)是，推進(jìn)以稅費(fèi)改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合配套改革，涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、農(nóng)村教育體制改革、省以下的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革。近期和明年要著重研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以下的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、鄉(xiāng)村組織變化等方面的情況。
這次稅費(fèi)改革意義深遠(yuǎn)，不僅減輕了農(nóng)村負(fù)擔(dān)，而且也會(huì)對(duì)我們政權(quán)的基層運(yùn)作方式帶來一些根本性的變化。目前，這方面還存在矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部氣還不順，首先要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的氣理順。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作，歷來講兩個(gè)積極性。首先是農(nóng)民的積極性，這是根本，任何時(shí)候得罪農(nóng)民，就是得罪生產(chǎn)力；同時(shí)，也要講基層干部的積極性，沒有基層干部辛辛苦苦的勞作，我們的社會(huì)難得安寧，政權(quán)難得穩(wěn)固。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這一級(jí)，一是心里空空蕩蕩的，不知道該干什么，二是過去可以搭農(nóng)業(yè)稅集資籌款，現(xiàn)在想攤派都不行了，有的地方發(fā)工資都困難。這些問題要靠深化機(jī)構(gòu)改革和加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度來解決，同時(shí)也要認(rèn)識(shí)到新形勢(shì)下轉(zhuǎn)變政府職能的重要性。農(nóng)村基層干部不是沒有事情可干了，而是有大量的工作要做了，過去那些催糧派款等一應(yīng)事不要干了，而如何謀劃發(fā)展，帶動(dòng)農(nóng)民致富，協(xié)調(diào)鄉(xiāng)里鄉(xiāng)間的各種矛盾，建設(shè)和諧社會(huì)，舉辦公益性事項(xiàng)，提供公共服務(wù)等，有大量的工作。
深化改革還涉及其他方面，如糧食流通體制改革、棉花流通體制改革、土地制度改革、戶籍制度改革、農(nóng)村金融體制改革等等，我們要會(huì)同有關(guān)部門做好調(diào)查研究、方案制定、出臺(tái)實(shí)施工作。此外，還要深入研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題。為調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，中央出臺(tái)了良種補(bǔ)貼、由流通環(huán)節(jié)補(bǔ)貼改為對(duì)種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼，以及對(duì)糧食品種實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)的政策，效果是好的。同時(shí)，要進(jìn)一步研究這三者之間的關(guān)系，進(jìn)一步完善補(bǔ)貼辦法。還要研究化肥價(jià)格放開后，給予種糧農(nóng)民化肥、燃料等農(nóng)資價(jià)格直補(bǔ)的辦法。
(五)關(guān)于農(nóng)業(yè)投資問題
1998年增發(fā)國(guó)債后，有一個(gè)農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)投入的高潮，其投入強(qiáng)度，歷史空前?，F(xiàn)在需要為農(nóng)業(yè)農(nóng)村辦的事越來越多，農(nóng)業(yè)的投資需求剛性上升，恰在此時(shí)國(guó)債開始減發(fā)，農(nóng)業(yè)投入正面臨著階段性變化。2005年的農(nóng)口投資規(guī)模，國(guó)債新增部分是320多億元，加上結(jié)轉(zhuǎn)超過380億元，再加上預(yù)算內(nèi)，共計(jì)500多億元。我委初步匯總2006年的農(nóng)林水氣項(xiàng)目，投資將有一個(gè)很大的缺口，近兩年可能是農(nóng)口投資矛盾比較突出和較集中的一段時(shí)間。怎樣舒緩矛盾，提高投資效率，是擺在我們面前的一個(gè)非?，F(xiàn)實(shí)和迫切需要解決的任務(wù)。
第一，關(guān)于增加總量。從中央財(cái)政層面上講，在國(guó)債減發(fā)的同時(shí)，要增加預(yù)算資金供給，同時(shí)逐步建立基本建設(shè)投資穩(wěn)定增長(zhǎng)的渠道和機(jī)制，并將財(cái)政支農(nóng)投入逐步規(guī)范化、法制化。從地方層面來講，各級(jí)政府都有加大“三農(nóng)”支持力度的責(zé)任，要主動(dòng)增加地方財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入。地方財(cái)政收入每年以10－20%的速度增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資也應(yīng)該同步增長(zhǎng)，還是有潛力的。三是，從社會(huì)層面來講，要處理好中央、地方投入和社會(huì)資金的關(guān)系。要以較少的政府資金投入帶動(dòng)更多社會(huì)資金投入，這就有一個(gè)投資方式調(diào)整問題。比如說，現(xiàn)在是100%的撥款，將來能不能改成有的貼息，有的“以投代補(bǔ)”，或者“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，用更少的錢帶動(dòng)更多的社會(huì)投資，這也是增加總量的辦法。如果發(fā)展改革委掌握的農(nóng)林水氣資金能夠和政策性貸款資金有一個(gè)很好地銜接，就能夠拓寬和放大農(nóng)業(yè)投資渠道。
第二，關(guān)于整合投資，提高投資效益。整合支農(nóng)投資的切入點(diǎn)有兩個(gè)，一是中央一級(jí)搞個(gè)聯(lián)席會(huì)議制度，互相通氣，各自知道對(duì)方是往哪投了，投資規(guī)模是多少，避免重復(fù)投資，共享不均；二是真正整合要從縣級(jí)著手去做，現(xiàn)在要安排試點(diǎn)，在有代表性的地區(qū)選擇一些縣市作為試點(diǎn)，通過試點(diǎn)，探索辦法，明確思路。
第三，明確投入重點(diǎn)，加強(qiáng)投資管理。大家要意識(shí)到，可能要過一段時(shí)間緊日子，各省發(fā)展改革委安排項(xiàng)目和申請(qǐng)中央投資補(bǔ)助時(shí)，要分輕重緩急，確保重點(diǎn)，優(yōu)先解決突出問題，防止出現(xiàn)半拉子工程。要加強(qiáng)項(xiàng)目和資金管理，精打細(xì)算，防止大手大腳花錢。要進(jìn)一步完善項(xiàng)目籌資和管理制度，深化管理體制改革，向改革要效益。(根據(jù)杜鷹同志在全國(guó)發(fā)展改革系統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作座談會(huì)上的講話摘登)
