近幾年來，隨著我國社會保障制度的逐步完善，社會保障的財政管理實踐也取得較大突破。各級財政積極參與了社會保障的制度建設，社會保障資金的財務管理進一步加強，財政投入不斷加大，社會保險基金作為預算外資金納入財政專戶管理，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費由提取管理費改為財政預算安排，有力地支持了社會保障事業(yè)的發(fā)展。但社會保障財政管理中仍然存在著一些不容忽視、亟待解決的問題。
1．尚未建立經(jīng)常性的財政投入機制。
盡管近幾年社會保障財政支出連年大幅增加，但與發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家相比，我國政府用于社會保障的資金投入比例還是比較低的，尚未建立起經(jīng)常性的財政投入機制。與發(fā)達國家相比，我國個人繳費水平和企業(yè)繳費水平相對較高，而政府對社會養(yǎng)老基金貢獻卻偏低。目前，中央財政用于社會保障的支出占中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右。盡管近兩年中央也一再要求各級財政部門要通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)將財政支出的15%—20%用于社會保障，但由于缺乏立法約束財政對社會保障投入帶有明顯的隨意性。
2．各級政府間的社會保障財政責任模糊。
一是社會保障事權(quán)過分下移，統(tǒng)籌層次不高。國務院1998年就明確要求，各省區(qū)市要在1998年底以前實行企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌，建立基本養(yǎng)老保險基金省級調(diào)劑制度。盡管如此，我國大部分地區(qū)的社會保障基金仍然處于“縣級統(tǒng)籌”和“市級統(tǒng)籌”的分散管理狀態(tài)，全國除了京、津、滬三市外，僅陜西省基本做到了企業(yè)職工基本養(yǎng)老金省級統(tǒng)籌。二是中央政府在政策制定、基金管理上權(quán)威不足。目前所有的社會保險基金均處于省及省以下市、縣的分散管理之中，導致中央財政缺乏調(diào)劑地區(qū)間社會保險基金的權(quán)利和能力。三是地方政府財政責任不明，既無法自主地推進社會保障改革，又可以在社會保險具體方案設計、基金管理使用等方面違背中央的統(tǒng)一要求，維護地方利益。四是政府間的財政投入責任不清。1998-2001年，國家財政對養(yǎng)老保險的補貼中，90%以上均來源于中央財政，地方財政不足10%；有條件的地方可能多投入，無條件、負擔重的地方可以少投入甚至不投入，完全依賴中央財政補貼。
3．社會保障資金缺口已成為財政風險的巨大隱患
社會保障的財政風險主要表現(xiàn)在養(yǎng)老保險風險。目前我國的養(yǎng)老保險基金已經(jīng)出現(xiàn)支付危機。1997年全國有5個地區(qū)出現(xiàn)收不抵支，1998年擴大到21個，1999年又達到25個。1998年養(yǎng)老保險基金支付缺口為100多億元，2002年擴大到500多億元，預計到2010年將達到1000多億元。不斷擴大的養(yǎng)老保險基金收支缺口，已經(jīng)成為引發(fā)財政風險的巨大隱患。
在養(yǎng)老保險之外，失業(yè)保險和最低生活保障也在一定程度上增加了財政風險。2001年，全國有8個省份失業(yè)保險金收入當年收不抵支。隨著下崗與失業(yè)并軌，失業(yè)保險財務的不可持續(xù)性將迅速顯現(xiàn)，無形中增加了財政風險。城鎮(zhèn)居民最低生活保障資金本身就是由財政負擔，各級財政已經(jīng)投入了大量資金用于城鎮(zhèn)貧困人口保障。但目前對城鎮(zhèn)貧困人口的保障仍顯不足，我國現(xiàn)有城鎮(zhèn)貧困人口3100萬以上，1999年享受社會保障的總?cè)藬?shù)不足300萬，2000年不足400萬。隨著“低?！狈秶臄U大，最低保障水平的提高，財政風險也不斷加大。
4．社保資金的預算約束不足。
雖然社會保險基金實行預算管理，由經(jīng)辦機構(gòu)編制年度基金預算草案，由勞動保障部門審核匯總并報財政部門審核，經(jīng)同級政府批準后，由財政部門向勞動保障部門批復執(zhí)行。但社會保險基金預算其實還算不上真正的預算，不僅預算審批層次低（經(jīng)同級政府批準即可），而且具有預算軟約束的特點，各地區(qū)各部門在社會保險基金管理上缺乏相應的監(jiān)督和法律法規(guī)的約束，社會保險基金不同程度地存在挪用和浪費現(xiàn)象。一些地方擅自動用社會保險基金用于基本建設和公用事業(yè)建設投資，甚至蓋辦公樓、宿舍和搞房地產(chǎn)投資和證券投資，給社會保險基金造成損失。經(jīng)勞動和社會保障部、財政部等部門檢查核定，僅1996年至1998年3月各地違規(guī)動用基金就達到173.98億元。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障資金規(guī)模也會越來越大，如果繼續(xù)實行分散管理，不能納入財政統(tǒng)一的預算體系接受立法機構(gòu)的監(jiān)督，不僅難以保證資金的安全和完整，而且不能保證政府社會保障職能的實施。
5．社?；鸨Ｖ翟鲋挡焕硐搿?/p>
目前整個社會保險基金基本上是由地方甚至是市縣社會保險機構(gòu)分散管理。在這種背景下，或者基金太少無法進行投資運營，或者雖有一定積累，但基金運作又常常受到地方政府的干預和地方利益的驅(qū)動，挪用基金、投資難以回收等現(xiàn)象屢屢發(fā)生。另一方面，社?；鸬耐顿Y運營渠道單一，在一定程度上制約了基金的保值增值。按國家規(guī)定，基金結(jié)余只能用于購買國債或存入國有商業(yè)銀行，嚴禁進行其他任何形式的投資。而銀行利率水平和國債發(fā)行量、發(fā)行方式等很難滿足社會保險基金保值增值的需要。1996年山東省基本養(yǎng)老保險基金增值率為3.71%，到2000年只有1.41%，增值率呈現(xiàn)出逐年下降的趨勢，而且僅略高于同期居民活期存款利率，遠遠低于一年定期存款利率。在較長一段時期內(nèi)，社?；鸨Ｖ翟鲋档闹髑?，恐怕仍然是依靠買國債、存定期的低息收入，社?；鸬谋Ｖ翟鲋?，正陷入“安全性”與“效益性”的兩難選擇之中。
針對我國社會保障財政管理的現(xiàn)狀，提出如下對策：
1．建立健全完善的社會保障籌資模式
我國傳統(tǒng)的社會保障籌資模式，對于不同的保障項目，均采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。這種模式曾經(jīng)發(fā)揮了重要的作用。隨著社會保障制度改革的深化，社會保障資金的不斷擴大，社會保障項目的逐步健全，繼續(xù)實行單一的現(xiàn)收現(xiàn)付制顯然難以滿足形勢的需要。因此，要結(jié)合各類保障項目的特點和要求，實行現(xiàn)收現(xiàn)付、完全積累和部分積累三種籌資模式相結(jié)合的多層次的復式籌資制度。一是對城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險采用部分積累制。部分積累式的收費率以及通貨膨脹的壓力雖高于現(xiàn)收現(xiàn)付式，但低于完全積累式。二是對失業(yè)、醫(yī)療、工傷保險等采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。這些險種都屬于短期支付項目，保險基金規(guī)模較小，多數(shù)國家普遍采用現(xiàn)收現(xiàn)付、缺口由財政補貼的做法。三是對農(nóng)村養(yǎng)老保險采用完全積累制。這是在農(nóng)村經(jīng)濟尚不發(fā)達、農(nóng)村老齡人口數(shù)量眾多的情況下的現(xiàn)實選擇。
2．合理確定中央與地方各級政府的社會保障財政責任
社會保障作為分配職能的重要內(nèi)容，在很大程度上應是中央政府的職責，但這不意味著它承擔全部成本，必須結(jié)合政府的職能按照社會保障的項目特點將其劃分到各級政府。社會保障項目中，養(yǎng)老保險涉及的范圍最廣、周期最長、風險最大，任何地方政府都難以長期獨自承擔。因此，應將養(yǎng)老保險劃歸中央政府統(tǒng)一管理，即由目前的省級統(tǒng)籌改為全國統(tǒng)籌。通過養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高，來增強抵御風險能力。其他社會保障項目也應劃歸不同的地方政府，將失業(yè)保險劃歸?。ㄊ校┮患壵y(tǒng)一管理，醫(yī)療保險劃歸地市級政府管理，工傷和生育保險則劃歸縣市級政府管理。
3．開辟多元化的籌資渠道
一是采用“費+稅”的復合籌資形式。以社會保險稅方式籌集雇主繳納的用于社會統(tǒng)籌的資金，以社會保險費的方式籌集個人繳納的進入個人賬戶的資金。稅費的征收管理應實行“雙軌”征收、“分賬”管理的模式，即社會統(tǒng)籌部分采用社會保險稅方式，由稅務機關(guān)征收；建立專門的個人賬戶收費管理體系，由全國社會保障基金理事會下設專門機構(gòu)負責管理。二是建立經(jīng)常性的財政投入機制。要在完善現(xiàn)有的財政投入制度的基礎(chǔ)上，充分運用稅收和財政支出方式，將個人所得稅、消費稅以及娛樂業(yè)營業(yè)稅的一定比例用于社會保障，確保社會保障籌資需要。三是變現(xiàn)國有資產(chǎn)，充實社會保險基金。通過減持國有股、推行社會保障“專用資產(chǎn)券”和“認可債券”等形式，逐步解決社會保障欠賬問題。
4．加強社會保險基金的財政管理
一是編制社會保險預算。結(jié)合我國實際，應實行“板塊式”社會保險預算模式，即在政府公共預算之外，單獨編制社會保險（基金）預算，用一般性稅收收入安排的社會保障性支出繼續(xù)在政府公共預算中編列、反映。二是確保社?；鸨Ｖ翟鲋?。財政部門要進一步加大對社會保險基金的政策扶持，在保證資金安全的前提下，適當拓寬社會保障資金的投資渠道，增強社?；鸨Ｖ翟鲋的芰ΑＨ羌訌娯斦ι绫；鸬呢攧毡O(jiān)督管理，對社?；鹫骼U、投資運營以及撥付使用等全過程進行監(jiān)督檢查。
5．切實防范社會保障財政風險
一是要綜合運用各種財政稅收政策，促進企業(yè)提高經(jīng)濟效益，改善企業(yè)財務經(jīng)營狀況，提高社會保險基金的繳付水平，增加社會保險基金收入；同時，企業(yè)效益的改善可以提高勞動者收入水平，縮小貧困群體數(shù)量，降低失業(yè)率，增強個人的自我保障能力，減少對社會保障資金的需求。二是進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)。優(yōu)化支出存量結(jié)構(gòu)，用好財政支出增量，集中財力向社會保障傾斜，逐步將社會保障支出占財政支出的比重由現(xiàn)在的10%左右提高到15-20%。三是建立社會保障財政風險預警機制。社會保險財政風險潛伏著巨大的危機，一旦發(fā)生就必然波及到整個社會。因此必須要加強社會保障財政風險的預警性或預防性監(jiān)督，構(gòu)建科學靈敏的社會保障財政預警系統(tǒng)。（山東省財政廳 崔運政 于安）
