突出主線 重點(diǎn)突破
推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)
貴州省民政廳
貴州是一個(gè)多民族聚居的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，自然災(zāi)害頻繁，城鄉(xiāng)貧困人口多，農(nóng)村貧困面大，救災(zāi)救助工作一直是民政工作的重點(diǎn)。近年來，在省委、省政府的高度重視和領(lǐng)導(dǎo)下，在民政部的精心指導(dǎo)和幫助下，在有關(guān)部門的大力配合和支持下，全省各級(jí)民政部門堅(jiān)持突出生活救助這條主線，積極謀求在農(nóng)村特困群眾救助工作上取得重點(diǎn)突破，帶動(dòng)整體推進(jìn)，著力構(gòu)筑城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會(huì)救助體系。
一、基本情況
——城市低保制度逐步健全完善。目前，全省低保對(duì)象有48.6萬人，基本做到了動(dòng)態(tài)管理下的“應(yīng)保盡?！焙汀胺诸愂┍！?。大部分縣（市、區(qū)）的城區(qū)和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)了低保金社會(huì)化發(fā)放，有86個(gè)縣（市、區(qū)）調(diào)整了低保標(biāo)準(zhǔn)，全省平均標(biāo)準(zhǔn)已由2003年底的104元提高到135元，人均月保障金由57元提高到了73元。
——農(nóng)村五保供養(yǎng)工作進(jìn)一步加強(qiáng)。目前，全省已落實(shí)五保供養(yǎng)待遇11.21萬人，各地基本做到了按省政府規(guī)定的不低于625元的標(biāo)準(zhǔn)以現(xiàn)金形式供養(yǎng)五保對(duì)象。全省農(nóng)村敬老院數(shù)量由1990年的232所增加至862所，床位數(shù)由2538張?jiān)黾又?144張，供養(yǎng)人數(shù)由1702人增加至6038人，年人均集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)由282元增加至2004年底的1435元。
——全面建立農(nóng)村特困群眾救助制度。從2003年開始，一年起步試點(diǎn)，二年穩(wěn)步推進(jìn)，三年全面建立實(shí)施。2005年，省級(jí)財(cái)政預(yù)算安排農(nóng)村特困群眾救助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)1.89億元，預(yù)計(jì)全省全年可籌集救助資金超過2億元。全省94.5萬名因病因殘喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村特困群眾每人可領(lǐng)取每年不低于200元的救助金。貴陽市于今年6月率先在全省建立起較為規(guī)范的農(nóng)村最低生活保障制度，年低保標(biāo)準(zhǔn)720元—1440元，人均季度補(bǔ)差90元左右。
——自然災(zāi)害救助工作逐步規(guī)范。建立完善省、地、縣三級(jí)上下銜接的自然災(zāi)害救助體系；組建了省減災(zāi)中心和省救災(zāi)物資儲(chǔ)備中心，進(jìn)一步加強(qiáng)了減災(zāi)和備災(zāi)工作；全面推行自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)專戶管理制度，對(duì)自然災(zāi)害救濟(jì)費(fèi)實(shí)行專戶管理，封閉運(yùn)行，?？顚Ｓ茫粡?qiáng)化救災(zāi)款物管理發(fā)放“四公開一監(jiān)督”制度，確保災(zāi)民及時(shí)得到救助。
——積極穩(wěn)妥開展城鄉(xiāng)醫(yī)療救助工作。全省88個(gè)縣（市、區(qū)、特區(qū)）全面建立起農(nóng)村醫(yī)療救助制度。截至目前，已有18.6萬名農(nóng)村特困群眾享受到醫(yī)療救助，其中，大病救助6.02萬人，在實(shí)施農(nóng)村新型合作醫(yī)療的地方，補(bǔ)助農(nóng)村特困群眾參加新型合作醫(yī)療12.64萬人。省政府成立了以分管副省長(zhǎng)為組長(zhǎng)的建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作協(xié)調(diào)小組，省政府辦公廳下發(fā)了試點(diǎn)工作實(shí)施方案，在19個(gè)縣（市、區(qū)）開展了試點(diǎn)工作。
——積極開展城市生活無著流浪乞討人員救助。各救助站在堅(jiān)持“自愿受助、無償救助”的原則下，積極創(chuàng)新工作方式，變站內(nèi)等待救助為主動(dòng)上街上路救助。目前全省共設(shè)救助管理站14個(gè)、流浪兒童救助保護(hù)中心5個(gè)。自2003年8月實(shí)施這一新型救助制度以來，全省已累計(jì)救助城市生活無著流浪乞討人員10余萬人（次）。
——其他各項(xiàng)社會(huì)救助工作穩(wěn)步推進(jìn)。省級(jí)和部分市（州）成立了慈善總會(huì)，在全省普遍設(shè)立了經(jīng)常性社會(huì)捐助站點(diǎn)603個(gè)，愛心超市、慈善超市10個(gè)。今年，省廳和省慈善總會(huì)積極倡議在全省開展“慈善一日捐”活動(dòng)，省福彩中心與有關(guān)新聞媒體開展了“溫暖貴州”關(guān)愛貧困群眾的活動(dòng)。各級(jí)財(cái)政、扶貧、教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)、司法、建設(shè)、煤炭管理等部門在自身職責(zé)范圍內(nèi)，制定出臺(tái)相關(guān)的救助和配套優(yōu)惠政策，對(duì)救助對(duì)象在用水用電、就診醫(yī)療、住房、交通、教育等方面給予救助或優(yōu)惠減免，加大支持幫助有勞動(dòng)能力救助對(duì)象就業(yè)、創(chuàng)業(yè)的力度。對(duì)186萬在義務(wù)教育階段的農(nóng)村困難學(xué)生實(shí)施了“兩免一補(bǔ)”，15萬余名農(nóng)村特殊困難未成年人的教育救助基本得到落實(shí)。農(nóng)村通過民政安居工程和對(duì)缺乏生存條件的農(nóng)戶實(shí)施異地搬遷、城市通過實(shí)施廉租房制度，解決城鄉(xiāng)特困群眾的住房困難。省政府下發(fā)《關(guān)于妥善解決產(chǎn)煤地區(qū)農(nóng)村貧困農(nóng)民生活用煤?jiǎn)栴}的意見》，農(nóng)村五保戶、特困戶等貧困農(nóng)民的生活用煤?jiǎn)栴}基本得到解決。各地還結(jié)合實(shí)際組織動(dòng)員當(dāng)?shù)馗刹咳罕婇_展對(duì)特殊救助對(duì)象的“結(jié)對(duì)幫扶”、“包戶服務(wù)”，組織并協(xié)調(diào)商業(yè)醫(yī)療企業(yè)開設(shè)針對(duì)救助對(duì)象的“優(yōu)惠專柜”，新聞媒體開設(shè)“愛心互動(dòng)”、“情系孤老”等救助專欄，幫助城鄉(xiāng)困難群眾解決了不少實(shí)際困難問題。
今年5月，省十屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議聽取審議了我廳郭猛廳長(zhǎng)受省政府委托所作的《貴州省城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作情況報(bào)告》，對(duì)全省城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作所取得的成績(jī)給予了充分肯定。
二、主要做法
（一）黨委、政府高度重視，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)
省委、省政府高度重視解決城鄉(xiāng)困難群眾的生產(chǎn)生活問題，把做好城鄉(xiāng)困難群眾社會(huì)救助工作納入實(shí)施西部大開發(fā)和推進(jìn)新階段扶貧開發(fā)大局中來安排部署，作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要措施來重點(diǎn)落實(shí)。從2003年以來，凡涉及“三農(nóng)”問題、扶貧開發(fā)、維穩(wěn)工作的會(huì)議和下發(fā)的文件，均強(qiáng)調(diào)地方各級(jí)黨委、政府要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，抓好城鄉(xiāng)特困群眾救助工作。省兩辦定期對(duì)社會(huì)救助工作進(jìn)行重點(diǎn)督辦。省政府多次召開省長(zhǎng)辦公會(huì)議，專題研究有關(guān)問題。如農(nóng)村特困救助、城市醫(yī)療救助試點(diǎn)等工作，都是省長(zhǎng)辦公會(huì)議專題研究，再由省政府辦公廳發(fā)文安排部署。省領(lǐng)導(dǎo)多次就做好社會(huì)救助工作作出重要指示、批示，并深入實(shí)地檢查指導(dǎo)。在救助經(jīng)費(fèi)保障問題上，省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度十分明確：寧可少上、緩上幾個(gè)其他項(xiàng)目，也要把農(nóng)村特困群眾的基本生活解決好。
各市、州、縣黨委、政府對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)救助工作也十分重視。貴陽、六盤水、黔南等市（州）和一些縣（市）地方政府成立了城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，許多地方將建立和完善城鄉(xiāng)特困群眾長(zhǎng)效救助機(jī)制納入了年度黨委、政府為民要辦的實(shí)事之一。各級(jí)黨委、政府為開展各項(xiàng)社會(huì)救助工作積極創(chuàng)造條件，有力地保障了城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)的順利推進(jìn)。
（二）立足省情，理清工作思路
我們將建立健全城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會(huì)救助體系作為民政工作重中之重的任務(wù)來部署，并自加壓力，納入省政府考核民政工作以及民政系統(tǒng)目標(biāo)管理考核的重點(diǎn)業(yè)務(wù)目標(biāo)來落實(shí)。
一是圍繞“以民為本、為民解困”宗旨，準(zhǔn)確把握社會(huì)救助工作在整體民政工作中的方位。面對(duì)多災(zāi)貧困的省情，我們將探索和建立城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會(huì)救助體系建設(shè)確定為民政工作與全省工作大局的一個(gè)重要結(jié)合點(diǎn)和切入點(diǎn)，力求抓住機(jī)遇，有所作為，在圍繞中心、服務(wù)大局中求地位，推動(dòng)各項(xiàng)民政事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步。
二是理清思路，突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)。社會(huì)救助體系建設(shè)是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，從實(shí)際出發(fā)，我們確立了“突出生活救助主線，穩(wěn)步推進(jìn)”的社會(huì)救助體系建設(shè)思路。鑒于城市已建立起較為規(guī)范的最低生活保障制度，針對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作存在的資金來源不穩(wěn)定、救濟(jì)面窄而且標(biāo)準(zhǔn)低、管理不規(guī)范等問題，我們將工作重點(diǎn)放在農(nóng)村。在進(jìn)一步規(guī)范災(zāi)民生活救助、爭(zhēng)取從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付渠道落實(shí)五保供養(yǎng)資金的同時(shí)，重點(diǎn)謀求通過建立農(nóng)村特困群眾定期救助制度，解決對(duì)因病因殘喪失勞動(dòng)能力特困群眾的定期生活救助問題。
三是典型引路，點(diǎn)上突破，面上擴(kuò)展。我們選擇了13個(gè)黨政重視、工作基礎(chǔ)好的縣（市、區(qū)）作為全省建立城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會(huì)救助體系示范點(diǎn)，并重點(diǎn)加強(qiáng)督促和指導(dǎo)，力求通過典型示范，推動(dòng)面上工作。在單項(xiàng)救助制度建設(shè)上，我們也是先抓好試點(diǎn)，謀求點(diǎn)上突破，再逐步推開。如建立農(nóng)村特困群眾救助制度，2003年，我們著重抓好全省100個(gè)一類扶貧開發(fā)重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定期救助試點(diǎn)，2004年再穩(wěn)步推進(jìn)到50個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2005年省委、省政府作出決定，全面建立實(shí)施。
（三）積極爭(zhēng)取財(cái)政加大投入，逐步建立健全社會(huì)救助資金籌措機(jī)制
對(duì)于地方各級(jí)財(cái)政都很困難的貴州而言，資金的籌集是推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)的最大難題。我們緊緊扭住并努力破解這一難題，堅(jiān)決杜絕“有錢就干、沒錢就算”的等、靠、要思想，積極爭(zhēng)取黨委、政府重視和財(cái)政部門支持，努力把救助資金問題解決好、落實(shí)好。
首先是組織各級(jí)民政部門深入調(diào)查研究，排查摸清救助對(duì)象底數(shù)和救助實(shí)施情況。其次，反復(fù)測(cè)算論證，合理確定標(biāo)準(zhǔn)，精心制作方案。在此基礎(chǔ)上，積極與財(cái)政部門溝通協(xié)商。
目前，我省救災(zāi)救濟(jì)資金、城市低保資金、農(nóng)村特困救助資金納入了省級(jí)財(cái)政預(yù)算，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助也從省級(jí)籌集的彩票公益金中給予一定資助。省政府規(guī)定：地縣財(cái)政安排的救災(zāi)救濟(jì)資金不低于中央和省級(jí)下?lián)苜Y金的40%；市州地財(cái)政應(yīng)安排的城市低保資金比例分三類分別達(dá)到25%、30%、35%；農(nóng)村特困救助資金由省財(cái)政按每人每年200元的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各地進(jìn)行補(bǔ)助，超出標(biāo)準(zhǔn)部分由地方財(cái)政納入預(yù)算解決；各地財(cái)政渠道轉(zhuǎn)移支付的農(nóng)村五保供養(yǎng)資金，按每人每年不低于625元標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)。各級(jí)努力克服地方財(cái)政困難，千方百計(jì)多方籌集救助資金。
近年來，全省社會(huì)救助資金投入不斷增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年，全省各級(jí)投入的各類社會(huì)救助資金總量已突破6億元。今年，省財(cái)政預(yù)算安排的救災(zāi)資金由去年的1700萬元增至2500萬元，農(nóng)村特困救助資金由去年的1000萬元增至1.89億元，城市低保資金由去年的4000萬元增加到6000萬元。
（四）建章立制，規(guī)范救助，不斷提高救助水平
自2003年以來，省政府頒布實(shí)施《貴州省城市居民最低生活保障辦法》、省政府辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村特困群眾救助工作的通知》、出臺(tái)《貴州省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、轉(zhuǎn)發(fā)《省民政廳等部門關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》，省民政廳下發(fā)《貴州省城市居民最低生活保障工作操作規(guī)程》、《貴州省春荒冬令救助制度》、《貴州省自然災(zāi)害應(yīng)急救助制度》、《貴州省災(zāi)區(qū)民房恢復(fù)重建制度》、《關(guān)于切實(shí)做好全面建立實(shí)施農(nóng)村特困群眾救助制度工作的通知》，會(huì)同省財(cái)政廳、省衛(wèi)生廳等部門分別聯(lián)合下發(fā)了《貴州省農(nóng)村特困救助制度實(shí)施方案》、《貴州省農(nóng)村醫(yī)療救助制度實(shí)施方案》以及各項(xiàng)救助資金《管理辦法》。各地結(jié)合實(shí)際進(jìn)一步制訂了具體的實(shí)施辦法和細(xì)則，建立了實(shí)施救助的審核審批程序等基本的配套規(guī)章制度，規(guī)范了救助管理工作。
目前，全省對(duì)所有的生活救助對(duì)象實(shí)現(xiàn)了持證（卡）管理，發(fā)放城市（農(nóng)村）低保證、五保供養(yǎng)證、農(nóng)村特困定期救助證和災(zāi)民救助卡，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，分類、歸口落實(shí)救助政策，切實(shí)做到公正、公平、公開。
為切實(shí)保障有特殊困難救助對(duì)象的基本生活，積極推行分類施保（救）政策。對(duì)城鄉(xiāng)有70歲以上老年人、重度殘疾人、長(zhǎng)期患重（大）病、單親、有子女就學(xué)等城市低保家庭、農(nóng)村特困戶，增發(fā)10%—30%救助金。隨著城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律援助等專項(xiàng)救助制度逐步建立和完善，就業(yè)、水、電等各項(xiàng)救助優(yōu)惠政策逐步得到落實(shí)，各類救助對(duì)象的救助水平不斷得到了提高。
三、下一步工作打算
目前，我省城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)總體仍處在起步階段，社會(huì)救助制度還有待完善，救助功能還比較脆弱，救助標(biāo)準(zhǔn)也還偏低，各地發(fā)展也不平衡。在下一步工作中，我們將以各項(xiàng)社會(huì)救助制度的建立、完善為重點(diǎn)，力爭(zhēng)到“十一五”規(guī)劃末期，逐步在全省基本建立起以生活救助制度為基礎(chǔ)、以專項(xiàng)救助制度為重點(diǎn)，以財(cái)政投入為主、優(yōu)惠政策為輔、社會(huì)互助為補(bǔ)充，責(zé)任明確、資金落實(shí)、管理規(guī)范、網(wǎng)絡(luò)健全、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，覆蓋城鄉(xiāng)的特殊困難群眾社會(huì)救助體系。
在制度建設(shè)上：進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度，規(guī)范低保范圍與標(biāo)準(zhǔn)，搞好分類施保和動(dòng)態(tài)管理，建立健全低保與就業(yè)有機(jī)銜接的機(jī)制。健全農(nóng)村特困群眾救助制度，規(guī)范救助工作管理，并積極創(chuàng)造條件向農(nóng)村最低生活保障制度過渡。健全完善農(nóng)村五保供養(yǎng)制度，規(guī)范五保供養(yǎng)管理，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保、按標(biāo)施保。健全災(zāi)害應(yīng)急救助體系，提高緊急救助和綜合救助能力。完善城市生活無著的流浪乞討人員救助設(shè)施，健全管理規(guī)范，做到人性關(guān)懷，依法救助。加快城鄉(xiāng)醫(yī)療救助實(shí)施步伐，抓好城鄉(xiāng)醫(yī)療救助與新型農(nóng)村合作醫(yī)療、醫(yī)療保險(xiǎn)制度之間的銜接。推進(jìn)社會(huì)互助，積極鼓勵(lì)和支持各類慈善組織參與社會(huì)救助工作，完善經(jīng)常性社會(huì)捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。與此同時(shí)，協(xié)調(diào)和配合各有關(guān)部門，建立針對(duì)救助對(duì)象的住房、教育、司法等專項(xiàng)救助制度，逐步形成各部門對(duì)救助對(duì)象給予救助和扶持的政策體系。
在保障措施上：一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。爭(zhēng)取將城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系建設(shè)納入各級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“十一五”規(guī)劃，各級(jí)政府成立相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)本地區(qū)城鄉(xiāng)特殊困難群眾社會(huì)救助工作。逐步形成政府領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)、社會(huì)各方參與的工作機(jī)制。二是積極爭(zhēng)取加大投入。各地將社會(huì)救助經(jīng)費(fèi)按照相關(guān)救助項(xiàng)目列入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，研究建立社會(huì)救助資金自然增長(zhǎng)機(jī)制，逐步提高救助標(biāo)準(zhǔn)。三是健全機(jī)制。加強(qiáng)基層社會(huì)救助管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，積極整合現(xiàn)有機(jī)構(gòu)與人力資源，加強(qiáng)社會(huì)救助工作隊(duì)伍建設(shè)，建立群眾監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督和其他監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合的社會(huì)救助工作監(jiān)督制約機(jī)制。四是加大社會(huì)幫扶力度，進(jìn)一步拓寬救助渠道。研究制定出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助活動(dòng)。
