從邏輯上講，任何制度的建立都應(yīng)當(dāng)先設(shè)計(jì)再建設(shè)，至少在建設(shè)之前應(yīng)該有一個(gè)框架性的思路。但是，中國(guó)社會(huì)保障制度的建設(shè)，在原有設(shè)計(jì)被明顯放棄的情況下，卻始終缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)性的總體考慮。在一定程度上，對(duì)整個(gè)中國(guó)社會(huì)保障制度進(jìn)行宏觀審視，已經(jīng)成為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)政策的當(dāng)務(wù)之急。
一、存在問(wèn)題與原因分析
簡(jiǎn)單觀照，近十幾年尤其是明確提出經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型任務(wù)之后的十年，中國(guó)社會(huì)保障制度的整體設(shè)計(jì)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)一個(gè)比較明顯的變化過(guò)程。
1993年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中第一次就新時(shí)期中國(guó)社會(huì)保障制度的構(gòu)成進(jìn)行了闡述，指出：我國(guó)的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)互助和個(gè)人儲(chǔ)蓄積累。以后1995年、1996年中共中央和全國(guó)人大關(guān)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的文件中，又重申了這樣的觀點(diǎn)。但是，1998年開(kāi)始，隨著勞動(dòng)和社會(huì)保障部的組建，官方文獻(xiàn)中“社會(huì)保障”一詞的內(nèi)涵和外延均發(fā)生了很大變化，過(guò)去“六部分”的說(shuō)法不僅再也沒(méi)有在官方文件中出現(xiàn)，實(shí)際上被完全放棄，而且代之以“要使社會(huì)保險(xiǎn)制度、下崗職工基本生活保障制度和城市居民最低生活保障制度相互銜接、相互補(bǔ)充，不斷完善社會(huì)保障體系”（見(jiàn)中發(fā)[1998]10號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作的通知》）的提法，以后又進(jìn)一步演化為“三條保障線(xiàn)”的說(shuō)法。由于“三條保障線(xiàn)”被認(rèn)為只是“目前條件下有中國(guó)特色社會(huì)保障制度的重要組成部分”，還不是社會(huì)保障制度的全部，官方文件中又再也沒(méi)有就完整的社會(huì)保障體系的構(gòu)成發(fā)表過(guò)任何論述，所以，關(guān)于整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)保障制度的總體框架問(wèn)題，便被懸置起來(lái)。
由于關(guān)于中國(guó)社會(huì)保障制度總體框架這個(gè)帶有根本性的問(wèn)題被長(zhǎng)期懸置，目前在我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的實(shí)踐中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些明顯的問(wèn)題。這些問(wèn)題概括起來(lái)，主要是：一、概念使用和某些提法相當(dāng)混亂，不少保障項(xiàng)目定性不清、目標(biāo)不準(zhǔn)，沒(méi)有具體的實(shí)施步驟。比如，社會(huì)保障與社會(huì)福利、社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)涵交叉，經(jīng)常混用；“三無(wú)”對(duì)象和“五保”供養(yǎng)實(shí)質(zhì)是社會(huì)救助卻名之為社會(huì)福利；住房救助在實(shí)踐中演變成部分人新的社會(huì)福利；社會(huì)保險(xiǎn)的福利色彩十分濃厚；發(fā)行彩票被定義為彌補(bǔ)政府財(cái)政不足的重要手段；有人提出社會(huì)福利產(chǎn)業(yè)化、老齡事業(yè)產(chǎn)業(yè)化口號(hào)等等。二、部門(mén)之間、制度之間、上下級(jí)之間缺乏溝通、缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)保障制度層次性不強(qiáng)，支離破碎，甚至出現(xiàn)某項(xiàng)保障制度受重視的程度隨著不同社會(huì)群體政治呼聲的大小、部門(mén)勢(shì)力的大小或者某領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人影響的大小而發(fā)生變化的情況。類(lèi)似的例子不勝枚舉。三、非制度化特征十分明顯。集中表現(xiàn)在：法制化水平不高，即使已有法規(guī)也嚴(yán)重缺乏執(zhí)法力度，保障制度難以落實(shí)；有些保障項(xiàng)目中政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人責(zé)任不清，保障效果難以到位；政府職能錯(cuò)位，不同部門(mén)、不同層次的政府責(zé)任不明確，同時(shí)出現(xiàn)越位和缺位現(xiàn)象；資金籌措不規(guī)范，對(duì)地方財(cái)政的社會(huì)保障出資缺乏有效監(jiān)督；發(fā)動(dòng)社會(huì)力量不充分與過(guò)分依賴(lài)社會(huì)力量的情況并存。同時(shí)，整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)具有明顯的應(yīng)急特征，突出表現(xiàn)為頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，比如在解決下崗職工、退役軍人的問(wèn)題上，在解決拖欠公務(wù)人員工資的問(wèn)題上等等。四、整個(gè)社會(huì)保障制度存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷。比如所謂社會(huì)保障只覆蓋城市而不包括農(nóng)村，社會(huì)救助制度未得到足夠重視，社會(huì)保險(xiǎn)保障水平過(guò)高而保險(xiǎn)層次單一，職業(yè)福利未納入政府視野，家庭福利制度付諸闕如，社區(qū)保障作用被過(guò)分夸大，等等。五、社會(huì)保障工作的專(zhuān)業(yè)化水平有待提高，突出表現(xiàn)為沒(méi)有形成一支從研究到操作的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍。不少保障項(xiàng)目的立法缺乏研究成果的鋪墊，很多新的措施缺少前期論證（如時(shí)間儲(chǔ)蓄制度、志愿者制度），對(duì)現(xiàn)有政策法規(guī)實(shí)行情況的評(píng)估難以進(jìn)行，社會(huì)工作職稱(chēng)體系難以建立，大學(xué)社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)、學(xué)科設(shè)置不盡合理，等等。
簡(jiǎn)要分析造成整個(gè)社會(huì)保障體系缺乏總體設(shè)計(jì)和框架性關(guān)照的原因，大致有以下三點(diǎn)：
首先，各有關(guān)方面對(duì)社會(huì)保障制度重要性的認(rèn)識(shí)尚未達(dá)到應(yīng)有的高度。之所以出現(xiàn)這種情況，根源在于對(duì)效率優(yōu)先、兼顧公平原則的片面理解，在于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而輕視社會(huì)發(fā)展的認(rèn)識(shí)，在于對(duì)西方福利國(guó)家教訓(xùn)的懼怕，在于付諸實(shí)施的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)方案中缺乏對(duì)社會(huì)保障制度的足夠重視，在于政府權(quán)利本位和公民義務(wù)本位而不是政府責(zé)任本位和公民權(quán)利本位的行政意識(shí)和行政習(xí)慣，也在于作為大國(guó)的中國(guó)任何問(wèn)題都會(huì)有較大回旋余地的偏見(jiàn)。
其次，不少人對(duì)社會(huì)保障制度的了解和認(rèn)識(shí)存在某些偏差、錯(cuò)誤，甚至誤區(qū)。表現(xiàn)在具體實(shí)踐中，不少人用社會(huì)保險(xiǎn)代替了整個(gè)社會(huì)保障制度的建設(shè)，有的人誤將應(yīng)急式的基本生活保障當(dāng)成整個(gè)社會(huì)保障制度的建設(shè)，也有人用就業(yè)就是最大的保障的觀點(diǎn)看待社會(huì)保障制度建設(shè)問(wèn)題，從而使社會(huì)保障制度的整體設(shè)計(jì)受到了不應(yīng)有的沖擊。
再次，有的人對(duì)社會(huì)保障制度專(zhuān)業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)的必要性、緊迫性認(rèn)識(shí)不足。比如，有人認(rèn)為，中國(guó)有社會(huì)互助的傳統(tǒng)，有仍然在發(fā)揮作用的傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度，有政府一再增加的生活保障資金，所以絕對(duì)不會(huì)出現(xiàn)餓死人、凍死人的情況，嚴(yán)格按照制度要求進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化管理沒(méi)有必要；有人認(rèn)為，社會(huì)不公平的出現(xiàn)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展要滯后一個(gè)時(shí)期，所以再過(guò)幾年再抓社會(huì)保障制度建設(shè)還來(lái)得及；還有人認(rèn)為，中國(guó)社會(huì)不公平的程度遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到可怕的程度，有學(xué)者甚至認(rèn)為國(guó)際通用的吉尼系數(shù)可以擴(kuò)大，所以強(qiáng)調(diào)完整、規(guī)范的社會(huì)保障制度建設(shè)是大驚小怪。
二、目標(biāo)模式與制度設(shè)計(jì)
在對(duì)當(dāng)前中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)中的主要問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)要分析之后，本文認(rèn)為，中國(guó)特色社會(huì)保障制度的目標(biāo)模式和制度框架應(yīng)當(dāng)是：以“補(bǔ)救模式”為目標(biāo)，以社會(huì)救助為基礎(chǔ)，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，以社會(huì)福利為補(bǔ)充。
以“補(bǔ)救模式”為目標(biāo)，就是在充分發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)、單位、家庭和個(gè)人作用的基礎(chǔ)上，政府只在社會(huì)保障制度建設(shè)中發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用，而且保障水平只限定在維持基本生活的水平上，保障制度的設(shè)計(jì)以不損害市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)作為必要前提。按照“補(bǔ)救模式”的要求，無(wú)論在社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)還是社會(huì)福利制度方面，政府都只發(fā)揮最小的、迫不得已的作用。選擇這樣的社會(huì)保障目標(biāo)模式，是與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國(guó)家財(cái)政能力、中國(guó)社會(huì)的具體國(guó)情等因素密切相關(guān)的。
以社會(huì)救助為基礎(chǔ)，就是把社會(huì)救助體系的建立和維護(hù)放在整個(gè)社會(huì)保障制度建設(shè)的優(yōu)先位置，努力建立以維持最低生存為目標(biāo)，以國(guó)有企業(yè)下崗職工、貧困人口、災(zāi)民、“三無(wú)”和“五?！比藛T等特殊困難群體為重點(diǎn)，以最低生活保障制度為核心，以災(zāi)民緊急救助制度、救助性福利服務(wù)制度、社會(huì)互助制度、扶貧開(kāi)發(fā)制度為主要內(nèi)容，以醫(yī)療、教育、住房、司法等專(zhuān)項(xiàng)救助和臨時(shí)救濟(jì)為補(bǔ)充，以統(tǒng)一的社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基本載體的具有中國(guó)特色的社會(huì)救助體系。以社會(huì)救助為基礎(chǔ)構(gòu)筑中國(guó)社會(huì)保障制度，既是我國(guó)國(guó)情所決定的，也是我國(guó)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度發(fā)展水平的具體體現(xiàn)。
以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，就是把社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立和正常運(yùn)行作為整個(gè)社會(huì)保障制度是否已經(jīng)建立并良好運(yùn)行的根本標(biāo)志，努力建立以維持溫飽水平為目標(biāo)，以基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷和護(hù)理保險(xiǎn)為主要內(nèi)容，以多樣化、可選擇的補(bǔ)充保險(xiǎn)為重要輔助的符合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)保險(xiǎn)制度。以社會(huì)保險(xiǎn)作為整個(gè)社會(huì)保障制度的主體，是社會(huì)保險(xiǎn)制度廣闊的保障面所決定的，沒(méi)有這個(gè)網(wǎng)絡(luò)作為屏障，政府的社會(huì)救助制度將不堪重負(fù)。而基本社會(huì)保險(xiǎn)制度把保障水平定位在維持溫飽的水平上，是“補(bǔ)救模式”的基本要求，也是與中國(guó)政府的財(cái)政承受能力相符合的。
以社會(huì)福利為補(bǔ)充，就是把社會(huì)福利制度作為完整的社會(huì)保障制度不可缺少的組成部分之一，努力建立以國(guó)有企業(yè)職工、退役軍人、各類(lèi)公務(wù)人員和見(jiàn)義勇為人員社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以職業(yè)福利、家庭福利、公益事業(yè)和社區(qū)福利為基本內(nèi)容的中國(guó)特色的社會(huì)福利制度。在此，由國(guó)家向國(guó)有企業(yè)職工、退役軍人、各類(lèi)公務(wù)人員和見(jiàn)義勇為人員提供社會(huì)福利，是國(guó)家義不容辭的基本職責(zé)，但由于對(duì)這些群體的保障在水平上普遍高于社會(huì)保險(xiǎn)的一般保障水平，在目的上多數(shù)已經(jīng)成為政府與各種社會(huì)力量競(jìng)爭(zhēng)人力資源的重要手段之一，所以理應(yīng)成為社會(huì)福利制度的基礎(chǔ)。同時(shí)，在我國(guó)，還要大力發(fā)展以政府和社會(huì)支持為主要方式的家庭福利，大力發(fā)展以提高社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力為目的、由單位提供的職業(yè)福利，大力發(fā)展由政府、社會(huì)和社區(qū)居民共同提供的社會(huì)公益事業(yè)和社區(qū)福利。需要說(shuō)明的是，目前學(xué)術(shù)界存在著一種片面夸大社區(qū)福利重要性的現(xiàn)象，有的學(xué)者甚至不恰當(dāng)?shù)靥岢鏊^“社區(qū)保障”的概念，并賦予社區(qū)保障以“第二安全網(wǎng)”的定位（竇玉沛等：《重構(gòu)中國(guó)社會(huì)保障體系的探索》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2001年版，第193頁(yè)。）應(yīng)當(dāng)指出：從理論上講，這種主張也許可以成立，但中國(guó)的城市社區(qū)目前還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有成熟到可以承載為居民提供保障的地步，而且只要社區(qū)自治是一句空話(huà)，社區(qū)服務(wù)、社區(qū)保障之類(lèi)就永遠(yuǎn)是無(wú)本之木、無(wú)源之水，根本不可能持續(xù)發(fā)展。
在整個(gè)社會(huì)保障制度總體框架的設(shè)計(jì)中，除了基本目標(biāo)和保障項(xiàng)目之外，還應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)體系：
（一）法規(guī)體系
主要應(yīng)當(dāng)由四個(gè)部分構(gòu)成：一是由全國(guó)人大制定的以《社會(huì)保障法》為根本，以《社會(huì)救助法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)福利法》為主要內(nèi)容，以某些部門(mén)法為補(bǔ)充的社會(huì)保障法律體系；二是由國(guó)務(wù)院和省級(jí)人大分門(mén)別類(lèi)地制定的最低生活保障、災(zāi)民緊急救助、“三無(wú)”和“五?！比藛T供養(yǎng)、社會(huì)互助、扶貧開(kāi)發(fā)和醫(yī)療、教育、住房、司法等專(zhuān)項(xiàng)救助，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育、工傷和護(hù)理保險(xiǎn)及其補(bǔ)充保險(xiǎn)，國(guó)有企業(yè)職工、退役軍人、各類(lèi)公務(wù)人員和見(jiàn)義勇為人員社會(huì)福利和職業(yè)福利、家庭福利、公益事業(yè)、社區(qū)福利等30多個(gè)社會(huì)保障項(xiàng)目的法規(guī)；三是由國(guó)務(wù)院相關(guān)部委和地方人大、地方政府制定的旨在上述法律、法規(guī)的實(shí)施辦法和具體標(biāo)準(zhǔn)；四是對(duì)那些還難以上升成為法律、法規(guī)和規(guī)章的制度、做法和措施通過(guò)文件的形式規(guī)定下來(lái)，形成政策。從目前的實(shí)際情況看，完善社會(huì)保障法規(guī)體系需要從兩頭做起，一方面是盡快制定《社會(huì)保障法》，以確定基本的制度框架；另一方面是從具體做起，把在實(shí)踐中已經(jīng)成熟的做法通過(guò)政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章等固定下來(lái)，然后再逐步完善，形成比較完整的社會(huì)保障法律法規(guī)體系。
（二）管理體制
根據(jù)多年實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，社會(huì)保障制度的管理體制應(yīng)當(dāng)是：政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門(mén)分工協(xié)作、社會(huì)廣泛參與和分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)出資、分級(jí)管理。這里，有幾個(gè)基本要點(diǎn)：
首先，不宜在政府中建立集統(tǒng)一決策與統(tǒng)一操作于一身的社會(huì)保障部門(mén)，甚至也不宜成立大一統(tǒng)的、領(lǐng)導(dǎo)小組式的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。至于統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的任務(wù)，則應(yīng)當(dāng)交由《社會(huì)保障法》和《社會(huì)救助法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)福利法》組成的社會(huì)保障法律體系去完成。之所以反對(duì)成立統(tǒng)一的社會(huì)保障部門(mén)，理由有三：一是從實(shí)際情況看，社會(huì)保障工作涉及的領(lǐng)域太多，而且相關(guān)保障工作在操作上與這些領(lǐng)域的具體管理活動(dòng)緊密關(guān)聯(lián)。沒(méi)有相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，是根本做不了這些保障工作所需要的鑒定取證、調(diào)查核實(shí)等工作的，只能徒增周折，事半功倍。二是從行政組織的幅度適中原則看，把30多項(xiàng)社會(huì)保障項(xiàng)目統(tǒng)統(tǒng)劃歸一個(gè)政府部門(mén)去管理，將造成該部門(mén)的管理幅度過(guò)大、勢(shì)力過(guò)強(qiáng)，從而不利于整個(gè)政府組織的有序運(yùn)行。三是從已有經(jīng)驗(yàn)看，世界上還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家把包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利在內(nèi)的所有社會(huì)保障工作集中到一個(gè)政府部門(mén)的先例。即使在我國(guó)，也從未出現(xiàn)過(guò)類(lèi)似情況。之所以反對(duì)成立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，是因?yàn)閺膶?shí)踐情況看，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)中的各種領(lǐng)導(dǎo)小組，往往要設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)，而這個(gè)辦事機(jī)構(gòu)所在的部門(mén)往往也就成為該項(xiàng)工作的實(shí)際決策部門(mén)，事實(shí)上仍然導(dǎo)致了眾多權(quán)力的過(guò)分集中，有時(shí)還成為這個(gè)強(qiáng)勢(shì)部門(mén)肆意干涉其他相關(guān)部門(mén)的合法依據(jù)，甚至加劇了部門(mén)之間的摩擦與扯皮。
其次，在社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持部門(mén)分工協(xié)作的原則。具體講，就是在社會(huì)救助方面，明確以民政部門(mén)為牽頭單位，并負(fù)責(zé)救助水平的總體把關(guān)和具體的協(xié)調(diào)工作，除了把最低生活保障、災(zāi)民緊急救助、“三無(wú)”和“五?！比藛T供養(yǎng)、社會(huì)互助交給民政部門(mén)決策和操作以外，應(yīng)當(dāng)把扶貧開(kāi)發(fā)交給農(nóng)業(yè)部門(mén)，把醫(yī)療救助交給衛(wèi)生部門(mén)，把教育救助交給教育部門(mén)，把住房救助交給建設(shè)部門(mén)，把司法援助交給司法部門(mén)；在社會(huì)保險(xiǎn)方面，明確以勞動(dòng)保障部門(mén)為牽頭和協(xié)調(diào)單位，除了養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)及其補(bǔ)充保險(xiǎn)由勞動(dòng)保障部門(mén)繼續(xù)決策和操作以外，應(yīng)當(dāng)把醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、護(hù)理保險(xiǎn)及其補(bǔ)充保險(xiǎn)等這些與衛(wèi)生管理工作密切關(guān)聯(lián)的工作統(tǒng)統(tǒng)交給衛(wèi)生部門(mén)去操作；在社會(huì)福利方面，則應(yīng)當(dāng)成立一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)總負(fù)其責(zé)，而把國(guó)有企業(yè)職工和各類(lèi)企業(yè)的職業(yè)福利交給勞動(dòng)保障部門(mén)去操作，把退役軍人、見(jiàn)義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內(nèi)的各種特殊社會(huì)群體的社會(huì)福利和家庭福利、公益事業(yè)、社區(qū)福利和民間組織的職業(yè)福利等交給民政部門(mén)，把各類(lèi)公務(wù)人員包括公務(wù)員、事業(yè)單位職工的社會(huì)福利及政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的職業(yè)福利交給人事部門(mén)。這樣分工，一方面考慮的是相關(guān)工作在具體操作中與哪個(gè)部門(mén)關(guān)聯(lián)度最大，另一方面考慮的是相關(guān)業(yè)務(wù)的傳統(tǒng)分工。
第三，從責(zé)任分工的角度看，要正確區(qū)分國(guó)家、社會(huì)和家庭與個(gè)人的責(zé)任。所有的社會(huì)救助制度和退役軍人、各類(lèi)公務(wù)人員的社會(huì)福利，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)由政府負(fù)起從出資到組織落實(shí)的完全責(zé)任，盡管這些領(lǐng)域的保障工作并不排斥甚至提倡社會(huì)的積極參與，這是國(guó)家的職能所決定的。在社會(huì)保險(xiǎn)方面，政府的責(zé)任主要是負(fù)責(zé)組織工作和部分出資，包括建章立制、組織落實(shí)和為基本社會(huì)保險(xiǎn)所需資金負(fù)最后的“兜底”責(zé)任，社會(huì)和個(gè)人負(fù)有按照規(guī)定交納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，當(dāng)然，這里并不排斥在具體服務(wù)工作中的社會(huì)參與。在社會(huì)福利方面，國(guó)家的主要責(zé)任是建章立制、引導(dǎo)性地出資、政策扶持和管理監(jiān)督，社會(huì)力量則是實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利制度的主力。
第四，在社會(huì)保障管理體制的建立過(guò)程中，必須堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)、分級(jí)出資、分級(jí)管理的原則。這是由我國(guó)行政管理體制上的中央與地方分工決定的，是我國(guó)劃分收支、分級(jí)包干的財(cái)稅管理體制所決定的，也是社會(huì)保障工作本身的特性所決定的，符合我國(guó)幅員廣闊，各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平很不平衡和歷史、文化、習(xí)俗差異性較大的具體國(guó)情。
（三）服務(wù)體系
綜合現(xiàn)在的探索思路和已經(jīng)建立起來(lái)的社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利服務(wù)組織及其運(yùn)作情況，本文認(rèn)為，社會(huì)保障服務(wù)體系的基本格局應(yīng)當(dāng)是：以國(guó)家辦社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)為示范，其他多種所有制形式的社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干、社區(qū)服務(wù)為依托、家庭服務(wù)為基礎(chǔ)的社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。以國(guó)家辦社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)為示范，就是國(guó)家舉辦、管理的社會(huì)救助服務(wù)機(jī)構(gòu)、社會(huì)保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和社會(huì)福利服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)水平、操作規(guī)范、硬件和隊(duì)伍建設(shè)等方面發(fā)揮示范、標(biāo)準(zhǔn)的作用。以多種所有制形式的社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)為骨干，就是各種所有制形式的社會(huì)保障服務(wù)機(jī)構(gòu)是提供社會(huì)保障服務(wù)的主體，國(guó)家通過(guò)向他們購(gòu)買(mǎi)服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)保障對(duì)象的服務(wù)，通過(guò)政策扶持鼓勵(lì)他們向社會(huì)保障對(duì)象提供無(wú)償和低償服務(wù)。以社區(qū)服務(wù)為依托，就是通過(guò)在社區(qū)修建一批社會(huì)保障服務(wù)的設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)、成立一批中介性服務(wù)組織、形成一支專(zhuān)兼職相結(jié)合的服務(wù)隊(duì)伍和廣泛動(dòng)員社區(qū)單位參與社會(huì)保障服務(wù)，使社會(huì)保障服務(wù)形成網(wǎng)絡(luò)。以家庭服務(wù)為基礎(chǔ)，就是堅(jiān)持家庭在社會(huì)保障服務(wù)中的基礎(chǔ)地位，通過(guò)道德教育、輿論宣傳、制度規(guī)范和政策支持，最大限度地發(fā)揮家庭在社會(huì)保障服務(wù)中的功能和作用。在此，要特別強(qiáng)調(diào)的是，在建設(shè)社會(huì)保障服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的過(guò)程中，一定要把信息化建設(shè)放在突出重要的位置，因?yàn)閷?shí)現(xiàn)社會(huì)保障服務(wù)的信息化，可以大幅度地提高社會(huì)保障服務(wù)工作的效率，極大地節(jié)省人力、物力和財(cái)力，有利于把服務(wù)工作落實(shí)到家庭，落實(shí)到個(gè)人。
三、路徑選擇與政策建議
針對(duì)上述問(wèn)題，面對(duì)上述任務(wù)，要建立健全中國(guó)社會(huì)保障制度，就需要選擇以法規(guī)建設(shè)構(gòu)建總體框架、以探索實(shí)踐完善各項(xiàng)制度的基本路徑，大致要經(jīng)過(guò)制度整合、探索實(shí)踐和完善法規(guī)三個(gè)步驟。
所謂制度整合，就是在三五年內(nèi)，以“補(bǔ)救模式”為原則，以制定、出臺(tái)《社會(huì)保障法》、《社會(huì)救助法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社會(huì)福利法》等社會(huì)保障制度基本法律的方式，形成社會(huì)保障制度的整體框架。制度整合的核心任務(wù)，是構(gòu)筑社會(huì)保障制度的項(xiàng)目框架，建立以保障生存水平為目標(biāo)的社會(huì)救助制度、以保障溫飽水平為目標(biāo)的社會(huì)保險(xiǎn)制度和提高保障水平為目標(biāo)的社會(huì)福利制度。通過(guò)制度整合，要理清中國(guó)社會(huì)保障制度的基本結(jié)構(gòu)，理清社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利的基本內(nèi)容、保障水平和相互之間的關(guān)系，理清政府、社會(huì)、家庭、個(gè)人尤其是各級(jí)政府在各種社會(huì)保障項(xiàng)目中的職責(zé)分工、責(zé)任義務(wù)。在這個(gè)時(shí)期，許多微觀甚至中觀的問(wèn)題有待于澄清，但經(jīng)過(guò)近十幾年的摸索、實(shí)踐，宏觀的框架問(wèn)題、目標(biāo)問(wèn)題、方式問(wèn)題、責(zé)任問(wèn)題等已經(jīng)基本弄清，應(yīng)該說(shuō)立法的必要條件已經(jīng)具備。當(dāng)然，建制時(shí)期的法律規(guī)定不可能十分準(zhǔn)確，也一定存在諸多漏洞，很多條文的要求肯定會(huì)失之原則，失之籠統(tǒng)，但這樣的法規(guī)有總比沒(méi)有要好，尤其在當(dāng)前社會(huì)保障制度建設(shè)存在缺乏總體設(shè)計(jì)的嚴(yán)重缺陷的情況之下。因此，通過(guò)立法構(gòu)建、明確中國(guó)社會(huì)保障制度的整體框架，已經(jīng)成為中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。
所謂探索實(shí)踐，就是用五到十年的時(shí)間，結(jié)合現(xiàn)實(shí)的社會(huì)保障制度建設(shè)成就，在《社會(huì)保障法》等基本法規(guī)的原則和框架內(nèi)大膽探索，以期對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障制度的微觀、中觀乃至宏觀層次形成相對(duì)成熟的思想觀點(diǎn)和操作規(guī)范。這一時(shí)期的主要任務(wù)：一是對(duì)現(xiàn)有的社會(huì)保障制度進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整和彌補(bǔ)。要盡快理順社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)福利制度之間的關(guān)系，大力加強(qiáng)社會(huì)救助體系建設(shè)，積極穩(wěn)妥地、大幅度地降低社會(huì)保險(xiǎn)保障水平，建立農(nóng)村最低生活保障制度、護(hù)理保險(xiǎn)制度、補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)和家庭福利制度。二是抓住關(guān)鍵性、核心性的社會(huì)保障項(xiàng)目形成比較完善的制度。要優(yōu)先完善最低生活保障制度，把養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)放到更加突出的位置，并特別關(guān)注退役軍人社會(huì)福利制度和社區(qū)福利制度。三是對(duì)其他社會(huì)保障項(xiàng)目逐一進(jìn)行深入探索，形成一系列相對(duì)完整的制度規(guī)范。比如，災(zāi)民緊急救助、“三無(wú)”和“五保”人員供養(yǎng)、社會(huì)互助、扶貧開(kāi)發(fā)和醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、司法援助，各種補(bǔ)充社會(huì)保險(xiǎn)，國(guó)有企業(yè)職工、各類(lèi)公務(wù)人員、見(jiàn)義勇為人員和包括老年人、殘疾人、兒童在內(nèi)的各種特殊社會(huì)群體的社會(huì)福利，各種職業(yè)福利和家庭福利、公益事業(yè)等等方面的制度，都還有待于進(jìn)一步完善。
所謂完善法規(guī)，就是在此前探索、實(shí)踐的基礎(chǔ)上，再用三到五年的時(shí)間，對(duì)以前形成的社會(huì)保障基本法律進(jìn)行修訂，對(duì)探索實(shí)踐過(guò)程中逐步形成的各種法規(guī)、規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策等進(jìn)行全面審查、修訂和清理，為形成統(tǒng)一、完整、規(guī)范的社會(huì)保障制度奠定法制基礎(chǔ)。
