基于對當前改革狀況、未來國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢及其對體制要求的戰(zhàn)略考慮，黨的十六屆五中全會強調(diào)，目前我國正處于改革的攻堅階段，必須以更大決心加快推進改革，使關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大體制改革取得突破性進展。這表明，我國的體制機制改革，特別是經(jīng)濟體制改革正處在戰(zhàn)略性攻堅的關(guān)鍵階段。改革開放20多年來，特別是“十五”期間，我國經(jīng)濟體制改革的進程取得了顯著進展。但也要看到，改革推進的速度、力度、深度和協(xié)調(diào)度尚不盡如人意，有些改革的任務(wù)甚至有所延遲。上世紀90年代初，鄧小平同志曾指出：“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一套更加成熟、更加定型的制度。”現(xiàn)在距鄧小平同志所提出的目標期只有十五六年，能否實現(xiàn)這一歷史性的目標，未來五年即“十一五”期間是關(guān)鍵時期。面對經(jīng)濟社會發(fā)展出現(xiàn)的一些新特點和新趨勢，中國體制改革需要有更加明確、更加堅定的目標和追求。
以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，在行政管理體制和相關(guān)宏觀體制改革方面取得進展
把行政管理體制的改革列為“十一五”規(guī)劃“重大體制改革取得突破性進展”的首位，是基于對中國深層問題的思考而作出的明智選擇，標志著中國經(jīng)濟體制改革已經(jīng)升華到一個新的戰(zhàn)略層面。事實上，經(jīng)濟和社會生活中出現(xiàn)的諸多矛盾和問題，從制度模式的角度來分析，這與政府管理體制改革尚未到位有關(guān)，政府管理體制改革滯后已成為影響改革發(fā)展的掣肘。貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會，要求把行政體制改革放在突出位置。
首先，推進政府職能的轉(zhuǎn)換，推進行政層次和行政機構(gòu)改革。要明確政府的身份：一是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者（當然提供公共產(chǎn)品并不等于自己去生產(chǎn)）；二是良好社會環(huán)境的創(chuàng)造者，“人民創(chuàng)造財富，政府創(chuàng)造環(huán)境”；三是人民群眾公共利益的維護者，而不應(yīng)該受某些利益集團的左右?？傊訌娚鐣芾砗凸卜?wù)職能。
在這個前提下，改革和完善政府職能要突出理順“四個關(guān)系”：理順政府與企業(yè)的關(guān)系；理順政府與市場的關(guān)系；理順政府與事業(yè)單位的關(guān)系；理順政府與社會中介組織的關(guān)系。要明晰政府邊界，凡應(yīng)由企業(yè)、市場、社會組織決策的事情應(yīng)嚴格由它們決策，政府不應(yīng)“越俎代庖”。凡是應(yīng)該由政府承擔的事情，政府責無旁貸，不能“缺位”。針對當前政府工作存在的“錯位”現(xiàn)象，要強調(diào)由“經(jīng)濟管制型”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮卜?wù)型”，即轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境上來。各級政府要有意識地做到不干預(yù)微觀經(jīng)濟活動，不包辦企業(yè)決策，不代替企業(yè)招商引資。同時按照精簡、統(tǒng)一、效能的精神，探索新的行政管理體制架構(gòu)，以解決層次、層級過多的問題，推進行政審批制改革取得實質(zhì)性進展，根據(jù)政府與事業(yè)單位分開的原則，穩(wěn)步推進社會事業(yè)領(lǐng)域的體制改革。
其次，推進與行政管理相關(guān)的宏觀管理體制改革。在推進行政管理體制改革中，不可避免地會涉及到與之相關(guān)的宏觀管理體制，如財政稅收改革、政府投資體制改革等。在財政體制改革方面，根據(jù)打造公共服務(wù)型政府的要求，應(yīng)建立、健全公共財政體制。按照“財權(quán)和事權(quán)相對稱”的原則，科學(xué)界定中央政府與地方各級政府之間的財政責任，并相應(yīng)調(diào)整收支關(guān)系。財政支出結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)“五個統(tǒng)籌”的精神進行調(diào)整，逐步降低財政支出中用于經(jīng)濟方面的比重，增加用于社會保障、教育、科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、社會安全等領(lǐng)域的公共支出。要發(fā)揮財政轉(zhuǎn)移支付制度的作用，加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付的力度。在稅收制度改革方面，應(yīng)著力改進個人所得稅征收辦法，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅，將生產(chǎn)型增值稅改為消費型增值稅，探索開征物業(yè)稅、遺產(chǎn)稅等，以發(fā)揮稅收杠桿的作用。
第三，推進與行政管理體制改革緊密相關(guān)的社會管理和政治體制改革。隨著市場化以及參與經(jīng)濟全球化的影響，我國的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)并正在繼續(xù)發(fā)生一系列新的變化。在這場中國歷史上從未有過的變遷面前，應(yīng)該說社會體制改革是滯后于經(jīng)濟體制改革的。如何推進社會體制改革，協(xié)調(diào)多元力量之間的關(guān)系，以最充分地調(diào)動一切積極因素，就成為制度創(chuàng)新的新課題。“十一五”期間將在探索社會運轉(zhuǎn)和社會服務(wù)新機制，形成一套與經(jīng)濟市場化、政治民主化和文化多元化相適應(yīng)的新型社會治理模式方面作出努力。此外，隨著人民群眾民主法治意識的增強和政治參與積極性的提高，對發(fā)展社會主義民主政治和落實依法治國基本方略也提出了新的要求。應(yīng)按照黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的精神，“積極穩(wěn)妥地繼續(xù)推進政治體制改革”，實現(xiàn)市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化以及和諧社會“四位一體”的新型體制機制格局。
堅持和完善基本經(jīng)濟制度，在微觀基礎(chǔ)和市場體系關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破性進展
一是在繼續(xù)推進競爭性行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)改革的同時，向壟斷性行業(yè)推進，完善國有資產(chǎn)管理體制。
前一階段國企改革主要是在競爭性領(lǐng)域展開的。目前，國有資本大約有一半分布在一般性生產(chǎn)加工業(yè)、商貿(mào)和服務(wù)業(yè)（即競爭性領(lǐng)域），另一半左右分布在壟斷性行業(yè)。下一步繼續(xù)推進競爭性領(lǐng)域的國有資本置換，重點在于推進國有大型企業(yè)建立混合所有制結(jié)構(gòu)。同時，根據(jù)“改革取得突破性進展”的思路，需要開辟“第二戰(zhàn)線”，即向壟斷性行業(yè)推進。這里的壟斷性行業(yè)包括電力電信、鐵路民航、郵政、市政公用事業(yè)等。對其中的“自然壟斷業(yè)務(wù)”部分，比如國家輸電電網(wǎng)、鐵路路網(wǎng)等，非公有資本可以進入，但是明確只能以“參股”方式進入，不能“控股”，更不能“獨資”。除自然壟斷業(yè)務(wù)以外的其它業(yè)務(wù)，比如電力行業(yè)的發(fā)電部分、民航鐵路電信的營運部分等，非公有資本、國有資本均可以以各種方式進入，可以控股，也可以搞項目融資。在這里，國有經(jīng)濟的控制力，一方面通過國有企業(yè)控股經(jīng)營得以實現(xiàn)，另一方面則通過“平等競爭、優(yōu)勝劣汰”提高自身的核心競爭力來實現(xiàn)。
隨著國企改革的深化，混合所有制企業(yè)將逐步建立并日益增多。從這個意義上說，對資本的關(guān)注要勝于對企業(yè)的關(guān)注，尤其是對國有經(jīng)濟而言，應(yīng)該“強化資本概念，淡化國企陳見”，要由對細胞層面的國企改革上升為國有資產(chǎn)管理體制改革。橫向上實行“政資分開”，建立與行政系統(tǒng)相獨立的監(jiān)督和管理系統(tǒng)；縱向上實行“上下權(quán)益分開”，由中央和地方分別代表國家享有所有者權(quán)益。國資監(jiān)督和管理部門固然代表國家行使所有權(quán)職能，但也有不可逾越的權(quán)力邊界，須尊重和維護企業(yè)的市場主體地位及其權(quán)利，不能直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動。
二是由商品和服務(wù)市場向生產(chǎn)要素市場推進，重視市場和市場力量的基礎(chǔ)性作用。
目前社會商品零售總額中95.6％由市場來調(diào)節(jié)，農(nóng)副產(chǎn)品收購總額中市場調(diào)節(jié)所占比重為96.5％，生產(chǎn)資料銷售總額中市場調(diào)節(jié)比重為87.4％，由此可以看出，商品和服務(wù)價格已經(jīng)基本上由市場來決定。現(xiàn)在存在的突出問題是“要素市場雙軌制”，“十一五”期間將著重推進要素市場的建設(shè)和要素價格改革。在資本市場方面，在全面解決股權(quán)分置的基礎(chǔ)上繼續(xù)解決其他制度性問題，并著力推進利率市場化，改革匯率形成機制，完善資本市場結(jié)構(gòu)，建立多層次的資本市場體系。在土地市場方面，重點是全面推行經(jīng)營性土地“招（招標）、拍（拍賣）、掛（掛牌交易）”制度，理順土地價格形成機制。在勞動力市場方面，促進實現(xiàn)勞動力在城鄉(xiāng)之間和企業(yè)之間的合理流動，在流動中形成合理的價格水平。在技術(shù)市場方面，做好技術(shù)評估、作價和技術(shù)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，促進技術(shù)流動和創(chuàng)新機制的形成。加強現(xiàn)代市場體系建設(shè)，特別要注意加快全社會的信用體系建設(shè)。
此外，非公有制經(jīng)濟是社會主義基本經(jīng)濟制度的重要組成部分。堅持和完善基本經(jīng)濟制度，必須毫不動搖地支持、鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展。從體制改革角度分析，放寬國內(nèi)民間資本的“市場準入”領(lǐng)域，清除各種歧視性規(guī)定，使其在諸如投融資、稅收、土地使用以及進出口等方面與其他企業(yè)享有同等待遇，從而為各類所有制經(jīng)濟的發(fā)展提供公平競爭的環(huán)境。
著力提高對外開放水平，在全球化參與應(yīng)對機制方面取得突破性進展
“十一五”期間，我國將進入加入世界貿(mào)易組織后擴大開放的“后過渡期”，將面臨更加復(fù)雜和嚴峻的外部挑戰(zhàn)。當前經(jīng)濟全球化趨勢不斷深入發(fā)展，世界范圍內(nèi)科技革命浪潮涌動，國際產(chǎn)業(yè)升級和轉(zhuǎn)移速度加快，區(qū)域經(jīng)濟一體化呈加速趨勢，這也給我國對外開放提供了難得的機遇和有利條件。在這種形勢下，應(yīng)抓住有利時機，在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上積極參與經(jīng)濟全球化的進程，主動地改革國內(nèi)現(xiàn)有的體制，以加快經(jīng)濟的市場化和國際化進程。
一是按照科學(xué)發(fā)展觀加快轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式。外貿(mào)增長方式是國家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。目前中國外貿(mào)增長方式依然帶有明顯的“粗放型”特征。針對這種情況，應(yīng)科學(xué)界定對外依存度，防范潛在經(jīng)濟風險；按照“資源節(jié)約型”和“環(huán)境友好型”的要求調(diào)整出口商品結(jié)構(gòu)；在保持必要的加工貿(mào)易規(guī)模時，努力提高出口產(chǎn)品的加工度和增值含量；根據(jù)提高自主創(chuàng)新能力的要求合理調(diào)整進口商品結(jié)構(gòu)；同時進一步加快內(nèi)外貿(mào)一體化進程和貿(mào)易便利化進程，為轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式服務(wù)。
二是加快外資管理體制改革。要繼續(xù)積極有效地利用外資，特別是要研究經(jīng)濟全球化條件下跨國公司投資的新動向，進一步拓寬投資領(lǐng)域。從當前及下一步外商在中國投資的趨勢看，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)將是國際跨國資本繼制造業(yè)轉(zhuǎn)移之后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的一個新領(lǐng)域，需要為之提供發(fā)展的廣闊平臺。在利用外資的過程中，要注重提高利用外資水平，更好地發(fā)揮外資的帶動效應(yīng)。
三是支持有條件的企業(yè)“走出去”，實施互利雙贏的開放戰(zhàn)略。要增強國內(nèi)企業(yè)開拓國際市場、技術(shù)創(chuàng)新和培育自主品牌的能力。引導(dǎo)和支持有比較優(yōu)勢的企業(yè)開展跨國投資和經(jīng)營，促進中資跨國公司的發(fā)展。
此外，鑒于國際經(jīng)濟舊秩序依然存在，而且這種格局短期內(nèi)也不可能完全改變，因此在參與經(jīng)濟全球化的進程中，面對嚴峻挑戰(zhàn)，要學(xué)會把握國際規(guī)則的主動權(quán)，建立相應(yīng)的應(yīng)對機制，包括保護關(guān)鍵領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)安全的應(yīng)對方案以及應(yīng)對貿(mào)易摩擦的機制等。通過以上機制，建立一種擴大對外開放與增進國家權(quán)益的平衡機制，以保證對外開放在更高的水平上推進。
堅持以人為本，在形成全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的體制保障方面取得突破性進展
以人為本要全面把握“人”的三層含義：第一，從橫向分析，這里的人不是指某一部分人，而是指所有人、一切人；第二，從縱向分析，這里的人不僅指當代人，而且包括下幾代人；第三，從內(nèi)在要求分析，這里的人不是“單需”人，而是“多需”人，包括物質(zhì)生活、精神生活、參與社會生活及提高自身素質(zhì)的多種需求。當前，黨和國家強調(diào)以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展，要求我們從更寬的視野和更高的層面來審視和構(gòu)思改革的取向問題。
一是圍繞人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題創(chuàng)建各種民生性體制保障，讓改革發(fā)展的成果惠及全體人民。
1、就業(yè)制度?！笆濉逼陂g每年城鎮(zhèn)將有800萬—1000萬新增勞動力需要尋找就業(yè)崗位，同時超過一億的農(nóng)村勞動力進城。為此需要把擴大就業(yè)擺在更加突出的位置，進一步改革勞動就業(yè)管理制度，掃除妨礙實施積極就業(yè)政策的制度障礙（如戶籍制度和勞動力市場制度），千方百計地增加就業(yè)崗位。
2、社會保障制度。要使改革發(fā)展能夠平穩(wěn)進行，整個社會需要構(gòu)建嚴密而可靠的安全網(wǎng)。要從中國實際情況出發(fā)，建立并完善與社會主義初級階段經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的具有中國特色的社會保障制度。著重完善城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等保險制度；同時，探索建立進城務(wù)工人員的社會保障制度。
3、收入分配制度。近年來，收入差距問題引起了社會普遍關(guān)注。要更加注重社會公平，通過收入再分配功能，加大調(diào)節(jié)收入分配的力度，努力緩解收入分配差距擴大的趨勢。要探索一套能夠把社會公平和經(jīng)濟效益相協(xié)調(diào)的分配體制。就分配制度本身而言，應(yīng)重點探索建立按勞分配與生產(chǎn)要素按貢獻分配相結(jié)合的體制問題，特別是探索在中國現(xiàn)階段的國情下，如何實行各種生產(chǎn)要素按貢獻參與分配的新制度，以鼓勵人們干事業(yè)，鼓勵人們干成事業(yè)。
4、醫(yī)療衛(wèi)生與教育制度。要解決廣大人民群眾看病難、看病貴所涉及的體制性問題，完善公共衛(wèi)生公共醫(yī)療服務(wù)體系，基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。在衛(wèi)生醫(yī)療制度改革中，要正確處理政府、市場和社會的關(guān)系，政府管基本醫(yī)療保障，市場管超值醫(yī)療服務(wù)，社會管廣濟善助。當前人民群眾對教育亂收費以及教育質(zhì)量等議論較多，應(yīng)圍繞實施素質(zhì)教育，普及和鞏固義務(wù)教育，切實提高教育質(zhì)量等，深化教育體制改革，從制度上為建設(shè)學(xué)習(xí)型社會提供保障。
二是圍繞自主創(chuàng)新和增長方式轉(zhuǎn)變推進科技體制改革。
自主創(chuàng)新是增長方式轉(zhuǎn)變的中心環(huán)節(jié)。要緊緊圍繞原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和消化吸收再創(chuàng)新，加快科研體制改革步伐。重點是建立符合國家戰(zhàn)略的科技決策機制、引導(dǎo)全社會科技資源高效配置和綜合集成機制、財政科技投入穩(wěn)定增長機制以及公共科技資源全社會共享機制。同時探索建立健全知識產(chǎn)權(quán)保護制度、風險投資制度、技術(shù)入股和技術(shù)期權(quán)制度。與科技體制改革相關(guān)聯(lián)，要堅持把是否有利于促進人才的成長、人才的創(chuàng)新活動和人才工作與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)，作為人才體制改革的出發(fā)點和落腳點。著力建立和創(chuàng)新人才培養(yǎng)、評價、選拔任用機制、人才創(chuàng)新激勵機制。
三是圍繞全面協(xié)調(diào)，特別是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)著力推進農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。
十六屆五中全會提出建設(shè)社會主義新農(nóng)村，這是我國現(xiàn)代化進程中的艱巨歷史任務(wù)。中國的改革是從農(nóng)村起步的，但近年來農(nóng)村改革卻處于僵持狀態(tài)。農(nóng)村的改革，就經(jīng)濟體制而言，主要是農(nóng)村土地制度改革，農(nóng)戶在承包期內(nèi)應(yīng)當可依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；要推進農(nóng)村勞動力市場化改革，逐步解決農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的問題；要深化農(nóng)村稅費改革、農(nóng)村金融改革、糧食流通體制改革等；要充分發(fā)揮城市對農(nóng)村的輻射和帶動作用，發(fā)揮工業(yè)對農(nóng)業(yè)的支持和反哺作用。通過全面深化農(nóng)村改革，為促進城鄉(xiāng)良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展提供體制保障。
四是圍繞可持續(xù)發(fā)展推進資源環(huán)境體制創(chuàng)新。
中國是一個人口多、資源人均占有量低的發(fā)展中大國，非再生資源儲量和可用量不斷減少的趨勢在短期內(nèi)也不會改變，一些關(guān)系國計民生的礦產(chǎn)資源，特別是石油嚴重短缺，資源環(huán)境對經(jīng)濟增長的瓶頸制約越來越嚴重。從未來五年來看，經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾將會進一步突出，可持續(xù)發(fā)展的壓力將會進一步加大。針對這種狀況，“十一五”規(guī)劃建議務(wù)必把節(jié)約能源和保護環(huán)境放在突出位置。為切實實現(xiàn)2010年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低20%左右的目標，要在結(jié)構(gòu)、技術(shù)、增長方式方面做文章，要在制度創(chuàng)新上找出路，如可以考慮建立“國家資源現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度”、“現(xiàn)代環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度”以及“綠色GDP”考核指標，通過一系列制度創(chuàng)新，使人們從利益的角度合理利用資源和保護環(huán)境，使資源資本和生態(tài)環(huán)境資本升值，從而有利于人與自然關(guān)系的和諧發(fā)展。（常修澤）
