主題：文津圓桌內部研討會：存款保險制度：意義與未來

時間：2015年4月27日下午2點到5點

地點：中國人民大學重陽金融研究院602會議室

主持人劉英：尊敬的各位領導、各位專家，下午好！特別感謝大家百忙之中抽出時間來參加由中國政府網(wǎng)與人大重陽金融研究院合辦的“存款保險制度推出的意義與未來”文津圓桌論壇。

下面有請各位嘉賓針對存款保險條例的推出進行政策解讀，并就于金融改革的影響及意義進行研討。存款保險條例的推出實際上是劃定了政府和市場的邊界，讓市場在資源配置中起決定性作用的體現(xiàn)。存款保險條例推出對于加強存款人權益的保護，國家金融安全網(wǎng)的構建，利率市場化的推進等，以及我國深化金融改革都具有重要意義。本次會議議程上面列出了存款保險制度的三個議題，分別是存款保險制度推出來的政策背景及內容解讀，存款保險制度推出的意義及發(fā)展，以及存款保險制度對于金融改革的關系和影響，為了更加深入解讀和探討存款保險制度，剛才也商量了一下，是否可以把這三個議題合在一起講，以便深入闡述和探討。

下面有請劉司長給我們針對存保制度出臺的背景和內容等方面進行解讀。謝謝。

劉長春：從1993年中央開始提出來以后，這項工作就在人民銀行牽頭之下，也有多個相關的部門來參與這項制度的研究。

為什么從1993年提出直到今年才正式建立這個制度？應該還是多種因素決定的。其中的重要因素是跟咱們整個金融的發(fā)展進程和改革的進程密切相關的。走到今天，通過制度的安排，使問題金融機構能夠在有準入的情況下真正有制度性的退出機制，建立相關的制度，既有對存款人的保障，同時又有真正退出的制度安排，是改革和發(fā)展走到了這一步，這恐怕是最大的背景。

在這個過程當中，一開始可能主要側重理論方面的研究，近些年來進入到實操的階段，考慮到底怎么來建立這個制度。從已經(jīng)推出的條例制度安排來看，咱們和很多國家的存款保險制度有非常多的共性，比如說限額賠付、強制保險、存款保險制度的功能等等，應該說有非常多的國際借鑒和共性的內容。

建立這個制度的意義，在國務院公布條例的同時所發(fā)的新聞通稿，還有人民銀行和國務院法制辦負責人答記者問，已經(jīng)講到幾個方面的意義，我覺得還是脫不開這幾個大的方面。

一是更有力地保護存款人的制度安排。按照條例規(guī)定的50萬元的賠付限額，99.63%的客戶能夠在限額以內覆蓋，他們的存款能夠得到全額的保護。這樣的覆蓋率，跟國際比較也是非常高的，所以第一點意義還是保護存款人的存款安全。

二是健全完善了金融安全網(wǎng)。過去有央行最后貸款人和金融監(jiān)管機構審慎監(jiān)管制度，相關的法律制度安排早已有《人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等，但是對于存款人的保護，過去實際上法律上沒有一個明確的安排，到底保護的原則和底線在哪里？咱們的《商業(yè)銀行法〉規(guī)定了對存款人保護的基本原則，但沒有明確保護的程度，加之《企業(yè)破產(chǎn)法》是適用于金融機構的，也就是說按照《企業(yè)破產(chǎn)法》的規(guī)定，金融機構是可以破產(chǎn)的，對存款人如何保障的問題顯得愈發(fā)迫切和重要?！镀髽I(yè)破產(chǎn)法》附則中規(guī)定，國務院可以根據(jù)該法和其他有關法律的規(guī)定就金融機構破產(chǎn)作一些專門的規(guī)定。過去由于缺乏對存款人基本保障的制度安排，實際上是不敢走破產(chǎn)這條路的。過去處置金融風險的過程中，央行從金融穩(wěn)定的角度，銀監(jiān)會從審慎監(jiān)管的角度，多年來處置了不少問題金融機構，尤其是中小的、以地方為主的金融機構。但是實際上都沒有真正意義上的走《企業(yè)破產(chǎn)法》的破產(chǎn)渠道，還是行政的介入和救助，這里面最大的顧慮就是對于存款人的基本保障，如果這個問題解決不了的話，是不能真正按照市場原則來使它退出的。存款保險制度建立以后，完善了金融安全網(wǎng)，從制度安排的角度說，這張網(wǎng)織的更密更健全了。

三是有利于商業(yè)銀行公平競爭，促進民營銀行發(fā)展。研究金融危機的歷史和觀察金融危機演化過程，大家可以看得非常清楚，“大而不能倒”，這是事實存在的。金融機構大到影響系統(tǒng)穩(wěn)定和整體經(jīng)濟安全、金融安全的時候，實際上是很難讓它倒的。這樣的預期，對于“大而不能倒”的金融機構以及其他中小金融機構來說，實際上不太容易處在一個平等的地位。存款保險制度建立以后，兼顧風險，就是不同機構之間的風險，同時又考慮相同的基本保障，不管是把錢存在大銀行還是中小銀行，存款人的保障是統(tǒng)一的、一致的，這樣對于小銀行、民營銀行起到了一個增信的作用，某種程度上能夠增強存款人對他們的信心。

在條例推出之前，尤其在起草過程中公開征求意見之前，有關方面對于市場會有什么反應還是有不同判斷的，有的判斷覺得會引起存款搬家。到底怎么搬呢？有的認為原來存在中小銀行的那些儲戶會有更多的擔心，可能往大銀行搬。實際上，從公開征求意見的情況來看，沒有出現(xiàn)這樣的問題，從去年12月份公開征求意見，1個月的征求意見期，這一段時間沒有出現(xiàn)存款搬家的問題。公開征求意見以后，社會上對這個制度大體上是怎樣的安排，以及國家要建這個制度已經(jīng)有了預期，反應比較平穩(wěn)。馬上5月1號這個條例就正式實施了，從我們聽到的情況看，這一段時間以來也沒有出現(xiàn)存款搬家的問題。實際上這完全取決于這個制度是不是充分考慮了絕大多數(shù)存款人的資金安全問題，就是因為99.63%的存款人的存款都在50萬以下，能夠得到全額的保護，所以反應比較平穩(wěn)。這個制度的推出，從制度角度還是有利于公平競爭和民營銀行發(fā)展的。

四是為未來金融的進一步改革創(chuàng)造了條件。比如像利率市場化的改革，這項改革是審慎進行、逐步推進的，目前存款利率并沒有完全放開，因為過去有一些相關的制度安排不是很健全。隨著改革的深入，利率市場化這一步是一定要走的，我們覺得存款保險制度的推出，為未來的深化改革奠定了更加堅實的制度基礎。

關于條例的內容，條款并不是很多，應該說還是一目了然的，剛才也提到了一些，強制保險；受保的范圍，人民幣、外匯存款都是在受保的范圍，本金、利息都在里面；限額賠付。

對于繳費的主體和費用繳納的原則，如何確定繳費標準，這個條例也作了原則規(guī)定，基準費率加風險差別費率，起步是從單一費率起步，主要的原因還是因為要積累相關的監(jiān)管數(shù)據(jù)，確定風險差別費率要有風險數(shù)據(jù)為基礎，在制度上已經(jīng)作了兩者相結合的制度安排，起步階段先由易到難。考慮到要防范道德風險，尤其是利率市場化改革到位、存款利率放開的情況下，為了防止不惜代價地吸收存款，而且考慮到有的銀行在經(jīng)營過程中有冒險行為，對于高風險的機構在存款保險的費率上要體現(xiàn)對它有一定的約束，這個制度上也作了安排。

建存款保險基金。條例規(guī)定，基金管理機構由國務院來定，為什么這么寫？在研究過程中就考慮到，目前是先以基金起步，暫不設機構，國務院批復的存款保險制度實施方案已經(jīng)明確由人民銀行管理這個基金，經(jīng)過一定年限的運作以后，對于基金的運作和管理要進行評估，不排除以后成立獨立的存款保險基金管理機構。目前簡單起步、盡快起步，把這個制度先建立起來，先由人民銀行代管這個基金。按照條例，管理機構怎么定是由國務院來定，未來什么時間成立管理機構、成立什么樣的管理機構，將來國務院再作出決策。

條例對于資金運用和使用這些也作了一些規(guī)定。

尤其重要的是，這個基金除了付款箱的職能外，它還有早期糾正的職能。國際上存款保險制度的安排是有不同類型的，有的國家就是單純的付款箱，而以美國為代表的存款保險制度不光是單純付款箱，而且在早期的監(jiān)測、糾正、處置過程中還發(fā)揮著重要的作用。從這一輪國際金融危機發(fā)展演化過程中存款保險制度發(fā)揮的作用來看，肩負早期糾正和一定處置職能的制度安排，更有利于發(fā)揮它的作用，在金融安全網(wǎng)當中它的功能發(fā)揮是很有效的。所以說，咱們所建立的存款保險制度，賦予它早期糾正職能是非常必要的。

在賦予存款保險基金職能問題上，需要兼顧到存款保險基金早期糾正職能與銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對銀行業(yè)審慎監(jiān)管職能的分工和安排問題。國務院確定二者互為補充、互不代替，各自有各自的職能。從相關條款來看，當發(fā)生一定情形時，存款保險基金管理機構有核查權、建議權，也有一定的處置權，這些不同情形的制度安排，主要就是要銜接現(xiàn)有的銀行業(yè)監(jiān)管職能和所采取措施與存款保險制度之間的銜接。原來制定《商業(yè)銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的時候，還沒有存款保險制度，那時候需要指定清算組織和指定接管組織，還沒有明確點到存款保險基金?，F(xiàn)在建立存款保險制度的情況下如何銜接，在這個條例和上位法的監(jiān)管制度中也作了安排，同時跟《企業(yè)破產(chǎn)法》的破產(chǎn)制度也作了銜接性的安排。

考慮到《商業(yè)銀行法》出臺到現(xiàn)在有20多年的時間，2003年為適應銀監(jiān)會成立作了一次比較實質性的修訂，目前形勢又有發(fā)展變化，加之存款保險制度推出，從各個角度都有修改《商業(yè)銀行法》的必要。

主持人劉英：非常感謝劉司長對存款保險條例政策的解讀，以及對《存款保險條例》出臺背景的介紹，不僅結合我們國家的金融改革，而且介紹了國外的經(jīng)驗，盡管我們是第114個成立存款保險制度的國家，但是我們的確是博采眾長建立了一個完善的存款保險制度，包括在付款箱方面，2007年發(fā)生了比上世紀大簫條還嚴重的金融危機，上世紀三十年代接近九千家的銀行破產(chǎn)倒閉，而這一次金融危機期間就比較有序，只有幾百家的中小銀行破產(chǎn)倒閉。包括英國的北巖銀行，它一方面暴露了存款保險制度不夠完善的地方，但與此同時，正是因為有存款保險制度，它切斷了風險源與其他銀行金融機構之間的聯(lián)系，避免了更大危機的發(fā)生，確實我們國家有必要實施存款保險制度，一定程度上還有一個金融監(jiān)管的作用。

在銀行監(jiān)管方面，我們有請王主任給我們分享一下存款保險制度在金融監(jiān)管以及其他金融改革方面的影響，尤其在金融監(jiān)管方面有哪些作用，謝謝！

王科進：

第一，這個制度出臺我們是非常擁護的，我們積極參與到當中。我們已經(jīng)等了十多年了，這么多年一直在推進個事情，今天終于出來了，應該是一個高興的事，應該是一個值得我們記住的事情。不管這個制度將來怎么樣發(fā)展，或者將來還會遇到哪些困難，但是建立了存款保險基金這個基本制度，是完善我國金融安全網(wǎng)的一個重大舉措，確實是改革的一個重大突破，標志著我們開始利用市場化的手段保護存款人的利益和處置問題銀行了，以維護銀行體系的安全穩(wěn)健運行。

90年代末的時候，當時在人行銀行監(jiān)管二司，現(xiàn)在農(nóng)行劉士余董事長領導我們做存款保險制度的研究設計工作，組織我們翻譯了一本書叫《危機管理》，是美國聯(lián)邦存款保險公司80年代儲貸危機時候的總結報告。我們翻譯完在中國出版時，美國存款保險公司前主席還寫了一個前言，還親自簽了字。

這個東西我們確實經(jīng)歷了長期的努力，而且無論是在銀行業(yè)好的時候，還是困難的時候，建立這個存款保險制度都沒有問題。實踐證明，存款保險制度可能在銀行業(yè)危機的時候推出，也有在銀行業(yè)比較健康穩(wěn)定的時期推出的，都是可以的，只是不同時機推出的方法有所不同而已。

我們銀監(jiān)會還需要和人民銀行做一些工作。

一是保持平穩(wěn)的過渡。我們應該多做正面宣傳，因為目前我們國家的銀行業(yè)相對來講是比較穩(wěn)健的，盡管現(xiàn)在也有不良貸款上升的問題，隨著經(jīng)濟下行、產(chǎn)能過剩、結構性的矛盾出現(xiàn)，有一些產(chǎn)業(yè)的問題，企業(yè)經(jīng)營的問題，或者個人借款的問題等等，它反映在銀行業(yè)上是壞賬率的不斷上升，已是連續(xù)多個季度了，在百分之一點幾的范圍，貸款撥備是比較充足的，風險還是可控的，即便我們打一個富余量，也可能還有一些沒有暴露出來的壞賬問題，但我覺得總體還是可控的。在我們銀行體系整體穩(wěn)定的情況下，我們建立存款保險制度，應該能起到該起的保護作用，只要我們好好引導應該能夠實現(xiàn)平穩(wěn)的過渡。另外，我國的銀行機構國有控股或控制的比較多，有政府的信譽做背書，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡更沒問題。

二是說多少錢，說多少保費，約定的保費收取是從銀行機構來收取的，銀行要交保費，所以他們也在測算，也提出來從低費率起步慢慢積累。這個我們都是支持的，但是這個保費將來要積累到一定的規(guī)模。

保費的積累，大家從低費率起步比較好接受，因為銀行總得有一個支出成本。但確實這個基金需要積累到一定的規(guī)模，以后還需要加速去積累，確實要認真的考慮。

歷史上我參與過問題銀行的處置，1997年到本世紀初的幾年中，我們當時體會是著急，魏部長當時也參與我們很多工作，著急什么呢？一個是缺錢，所以為什么我剛才說，我們還是多累積一些存保資金，當時真的是沒錢。我們當時很羨慕美國的聯(lián)邦存款保險公司，它都有，當時就想如果跟美國聯(lián)邦存款保險公司一樣的話就好了，因為我們當時壓力很大，你既沒有錢，又沒有權力，又沒有隊伍，你要想完成這個處置任務就可想而知了。

三是還需要完善經(jīng)營失敗銀行的處置制度，這也是金融安全網(wǎng)的重要組成部分?，F(xiàn)在我們錢開始有了，開始累積處置資金了，我們還希望適當?shù)亩嗬鄯e一點。但是處置權力還不夠，銀行經(jīng)營狀況不好，我們有兩種處置的方式，一種是在它經(jīng)營狀況惡化的時候，我們直接采取兼并重組等措施，比如說現(xiàn)在我們已經(jīng)成立的這幾個基金，有證券投資者保護基金，它好像與存款保險基金有一定的區(qū)別，因為它保護的對象不一樣。還有一個是保險保障基金。遇到保險公司經(jīng)營狀況不好的時候，或者惡化的時候，接近資不抵債，清償能力不足的時候，他們就可能出手，注資重組，然后變成了大股東。也就是說當銀行經(jīng)營狀況惡化，接近資不抵債的時候，可以由監(jiān)管當局接管，動用存款保險基金或政府出資對其進行重組，或者由經(jīng)營狀況良好有實力的金融機構對其兼并重組，存款保險基金可以出資資助，因為存款保險基金有資金，這種兼并重組，包括強制或半強制的性質。這樣處置比較穩(wěn)妥，因為它是在問題銀行持續(xù)經(jīng)營的過程中進行的，存款人基本沒有什么損失，可以確保銀行業(yè)的穩(wěn)定。

我們現(xiàn)在這方面法定處置權力不夠，因為重組是一個談判的過程，我們尚沒有強制性權力?，F(xiàn)在G20提出的金融機構有效處置核心要素中，都提出來要增加這些權力，就是能夠對問題銀行采取強制性的措施，強制轉移或出售問題銀行的資產(chǎn)、負債、核心業(yè)務，強制股東注資，債權減計、債轉股等等一系列的強制權力。這個權力很重要，接管人要有權力不需要取得債權人、股東、董事會和經(jīng)營管理層的同意，就可以由接管人處理它的資產(chǎn)、負債，甚至債轉股，債權減計，股東股權的減計等。沒有這些權力是不能及時有效地處置問題銀行的，尤其是系統(tǒng)重要性銀行和大型銀行。

對于中小問題銀行來說，如果它經(jīng)營狀況惡化到?jīng)]有兼并重組的價值了，沒人愿意對其進行兼并重組，那就應行政關閉，或者破產(chǎn)，現(xiàn)在我還是傾向于撤銷關閉的方式，就是行政性的清算。我們已經(jīng)建立了行政性清算的程序，有一個撤銷條例，也有大量的撤銷清算實踐，這在當時是一個非常積極和了不起的探索和實踐，但是上位法還沒有授予足夠的權力，也就是監(jiān)管當局宣布對這個機構撤銷關閉以后，清算人沒有權力不經(jīng)過股東、債權人、董事會等等的同意，就可以直接把它的資產(chǎn)和負債進行出售和轉移。另外沒有權力不經(jīng)過債權人的同意，就按照經(jīng)監(jiān)管當局批準的清算方案，把它的清算資產(chǎn)變現(xiàn)分配給股東和債權人。沒有這兩個權力，清算人在撤銷清算過程中比較困難，清算過程會比較長。這兩個權力美國監(jiān)管當局都有，聯(lián)邦存款保險公司法中都有授權，行政關閉銀行的清算人這兩個權力都有，接管人只有第一個權力。臺灣地區(qū)通過修改銀行法也獲得了這二個權力，它也效仿美國對問題銀行進行行政清算。

有了這兩個權力，我們才能夠及時有效的把銀行清算了，或者在關閉之前把它兼并重組了。我們希望在《商業(yè)銀行法》修改當中，專門增加一章，專門規(guī)范銀行市場退出，建立銀行行政清算程序，把需要的行政處置和清算權力給監(jiān)管當局、清算人和接管人。

為什么我們說市場退出非常重要呢？實際上有效的銀行處置機制是有效銀行監(jiān)管的重要組成部分，從某種意義上也可以這么說，沒有有效的經(jīng)營失敗銀行處置機制實際上就沒有有效完善的銀行監(jiān)管體系，監(jiān)管不能缺了這塊，否則就不可能從根本上抑制銀行的道德風險。銀行經(jīng)營失敗、沒有盡職的董事會、管理者就應當承擔責任，股東就應當承擔損失，就應當執(zhí)行市場紀律，受到市場的懲罰。由誰來執(zhí)行這個市場紀律呢？銀行是吸收公眾存款的機構，具有脆弱性和傳染性，要保持銀行體系的穩(wěn)定，不能由債權人向法院申請破產(chǎn)來執(zhí)行市場紀律。只能由監(jiān)管當局來處置經(jīng)營失敗的銀行，執(zhí)行市場紀律，使其受到市場的懲罰，才能有效的遏制道德風險。

另外我們整個銀行業(yè)應該是一個良性的生態(tài)體系，是一個市場競爭的機制，就是有符合條件進來的，經(jīng)營的不好就出去?，F(xiàn)在沒有這個有效的市場退出機制，我們的民營銀行、小銀行的準入，多多少少會受到一些影響，因為我們只進，但是出口不順暢，因為它吸收公共存款，影響公眾的利益，總會有一些擔心它經(jīng)營失敗了如何退出市場的問題。

美國處置問題銀行為什么采取行政清算的制度呢？我覺得它有一個理念在里面，這個銀行經(jīng)營不好，我把它關閉清算，大部分關閉后都迅速賣掉，一般的情況下并不采取國有化的政策。在2001年我參加了一個技術援助項目，從歐盟請了一個專家過來，從美國FDIC請了兩個專家，歐盟那個專家就批評我們，說你們別學美國的，說那個存款保險太浪費，弄那么多東西，又收那么多保費，保額那么高，他說我們不用這么高成本，他說保額按人均GDP的2倍就夠了，我們歐盟兩萬歐元就行了，而且應該采取共同保險的形式，存款人也要分擔一些損失，可以抑制道德風險。兩邊對比以后，我說我不太接受你的觀點，我說兩萬歐元保額在歐洲如何我不好說，但在中國是頂不住的，后來英國北巖銀行沒頂住，發(fā)生了擠兌，北巖銀行最后的結果是什么呢？是國有化，就是最后只好國家采取救助行動。歐洲是有銀行司法破產(chǎn)制度的，它不像美國銀行經(jīng)營失敗只有行政關閉清算制度，沒有司法破產(chǎn)機制。但是歐洲銀行經(jīng)營失敗幾乎都沒有去破產(chǎn)，都走國有化。實際上破產(chǎn)是走不易走通的，低的保額也是不行的。我覺得美國存款保險制度和行政關閉清算制度的設計有它的好處，它把銀行行政關閉了，依靠行政清算制度的權力迅速地把資產(chǎn)、負債轉移出去或賣掉，賣給市場，資源仍然配置到市場中去。美國這個思路是說，你經(jīng)營失敗了我就不讓你活了，我一槍把你打死，打死之后我立刻把你肢解，然后賣了，賣的速度快到什么程度，他提前準備一兩個月，到最后處置的時候是3天，他經(jīng)常說周五宣布關閉，周六招標買家簽約，周日換LOGO，周日晚上告示就出來了，比如說你的存款在ABC銀行，現(xiàn)在變成CDF銀行了。它就這么快，就立即把它還回市場了，當然實在賣不出去，就捏在手里慢慢的清算。這種處置方式存款人損失比較小，甚至幾乎沒有損失。只有行政清算的處置方法才能實現(xiàn)這么快的處置，把資源迅速重新配置給市場，并且還能保持了它的市場體系穩(wěn)定，仍然是一個自由競爭的一個市場體系。歐洲只有破產(chǎn)清算沒有行政清算制度，去破產(chǎn)程序會很漫長，最后只有國有化比較穩(wěn)妥。

上次我們大規(guī)模處置我國問題銀行機構的時候，我們基本上是采取救助和重組的方式，許多地方政府采取剝離不良資產(chǎn)、注資等措施把城市信用社組建成城商行，由地方政府控股。重組處置的很成功，解決了很多的問題，銀行狀況和經(jīng)營管理水平得到了大大改善，盈利還是不錯的。但是把資源又重新配給了政府。

但是隨著我們這個銀行體系發(fā)展，我們將來還要引入更多的民營銀行，是不是我們要發(fā)展一個更完善的銀行市場體系，這些關系我覺得都應該考慮，這些都需要下一步需要考慮，或者我們在頂層制度設計的時候，為未來都要著想一些比較長遠的。我就說這些，僅僅是個人的一些看法，謝謝大家！以上發(fā)言僅代表個人觀點,不代表所在部門。

主持人劉英：我們這次會議可以說是國內存款保險方面最權威專家的研討會，在座的各位嘉賓，包括王主任說的《危機管理》的書。

王科進：我們是翻譯。翻譯那本書時，感覺它FDIC的權力真的是很大，還有一個權力我沒有說，聯(lián)邦存款保險公司有一個權力，就是有一個司法的起訴權力，可以直接不經(jīng)過司法部，州檢察官，直接向法院起訴他們認為被關閉銀行當中負有責任的董事、高級管理人員和責任人員，直接起訴。80年代那次FDIC處置儲貸危機，關了約3000家機構，把2000多名董事或高管送進了監(jiān)獄，它就是完全的市場機制，就是你可以進來經(jīng)營，但你經(jīng)營的不好要負責任，你的股東權益要全部損失掉，因為資本金接近沒有了，我立即給你關了，你沒有任何權益了，你的董事和高管負有法律責任的，你要進去服刑，所以它這個邏輯我覺得非常好。

很多人評價2008年這次金融危機當中這次美國存款保險公司，我個人評價危機中美國存款保險公司非常成功的處置了經(jīng)營失敗的中小銀行機構，保持了銀行體系的穩(wěn)定運行。因為它處置的好，危機后，多德-弗蘭克法案又授權FDIC部門處置經(jīng)營失敗的大型金融機構。

主持人劉英：非常感謝王主任，正如您所講的，確實美國的存款保險有可借鑒之處，經(jīng)歷這么嚴重的金融危機之后，它的金融機構和體制變得更強壯了，但是歐洲的處置，對于歐洲存款保險是個反思，很多人說希臘是因為過渡消費，其實這跟過渡消費關系并不大。歐債危機也一定程度上是由于美國金融危機傳導到歐洲，歐洲銀行出現(xiàn)問題，然后政府去救市。政府通過國有化來救助銀行，但并沒有把私人債務解決掉，多數(shù)并沒有將出問題的機構，讓它去破產(chǎn)倒閉，讓他去處置掉，而是將私人部門的債務轉嫁到政府公共部門了，進而引發(fā)了歐洲主權債務危機，至今還沒有徹底擺脫掉歐債危機這個問題。

王科進：說到歐洲，歐洲這次危機當中它比較被動，許多歐洲國家是已經(jīng)建了存款保險制度的，但是存款保險基金累積的不多，有很多是后收取的，發(fā)生支付之后再收取，沒有事先積累，又沒有行政處置手段，所以這次它基本上都是采用國有化的路子。

歐洲有兩大問題，一個是積累不夠，第二是它沒有行政處置的安排，只有破產(chǎn)，最后是沒有一個國家讓銀行走破產(chǎn)，最后都是國有化了。事實上危機之后歐盟也總結經(jīng)驗了，也學習美國的行政處置模式，出了一個指引，他講什么呢？他講第一大家一定要建立存款保險制度，要累積更多的資金，而且歐盟要建立一個大的存款保險制度。第二各個國家要增加法定行政處置權利，剛才我說有兩個處置權利，它只增加一個。就是在危機當中，監(jiān)管當局有權力處置經(jīng)營失敗銀行的資產(chǎn)、負債，轉移你的核心業(yè)務，強制你進行重組或并購。第二個權力不要，因為它不走行政清算模式，仍然走司法破產(chǎn)，但是在破產(chǎn)之前增加前邊這個權力。第三他還覺得僅有存款保險的資金不夠，他還要單獨建立一個處置基金。這個處置基金干什么呢？就是在認為必要的時候對經(jīng)營失敗銀行進行處置時用的，主要是針對系統(tǒng)重要性和大型銀行的。就是我不走破產(chǎn)清算，我在你活著的時候，你銀行持續(xù)經(jīng)營的時候我就用行政手段給你處置了，處置需要錢，到時候用處置基金來入股注資，來強制重組等等，這個處置基金也是要強制積累的。

因為各個國家的歷史和司法體制不一樣的，實踐也是不一樣的，我個人認為它還不到位，還不如美國的行政處置方式，但是他們的國情和思路是不一樣。

主持人劉英：下面有請魏部長講一下，他專門出了一本存款保險制度的書。

魏加寧：

一、關于存款保險談一下自己的看法。

剛才講了20多年磨一劍，早在亞洲金融危機的頭兩年，1995年我們寫的一個防范金融危機的報告中，就提出了要趕緊建立存款保險制度。

90年代末我?guī)У牡谝粋€研究生寫的畢業(yè)論文就是關于存款保險的。

2007年我在《人民日報》上發(fā)表的文章指出，建立存款保險制度的時機已經(jīng)成熟了，直到今天才出臺。所以十分很感慨。

有一種反對意見一直說我們過去有隱形的全額保險！但我們認為，這恐怕是最差的制度安排了。一方面，對于存款人來講，它缺乏明確的法律保障，所以照樣會有擠兌風險；而另一方面，對于銀行經(jīng)營者來講，又存在很大的道德風險，因為政府事實上在對瀕臨倒閉的金融機構進行兜底。所以說，這樣的制度安排是最差的，兩方面的缺點都具備。

所以，建立存款保險制度無論是老百姓，還是對商業(yè)銀行，或者是國家而言，都一件有利的事情。首先對老百姓來講，它能夠給老百姓提供可靠的安全保障，一個是法律保障，因為過去的法律中，沒有一條明文規(guī)定，金融機構破產(chǎn)時，存款人的錢必須還。

再一個是可靠的資金保障。過去在救助或賠付的時候，化解風險的時候，靠什么？要么是國家財政掏錢，或者地方財政掏錢，要么就是中央銀行的再貸款，實際上，要么是由納稅人來負擔，要么是所有的人民幣持有者來共同負擔，通過通貨膨脹來分擔這些成本。

有了存款保險制度以后，就可以提供法律保障和資金保障。而且，建立起存款保險以后，通過加強商業(yè)銀行之間的競爭，就可以提高金融服務水平，使廣大百姓受益。

對于商業(yè)銀行來講，有了存款保險制度，一是可以減少擠兌風險，再一個是可以減少政府干預。干預的理由是什么，不就是防范風險嗎？！如果有了存款保險制度以后，防范金融風險主要任務就是商業(yè)銀行自己的事了——因為干不好就要退出市場。所以，有了存款保險制度以后，對商業(yè)銀行的干預就可以大大減少。

建立存款保險制度還有一個好處就是有助于公平競爭，尤其是有利于中小銀行和民營銀行的發(fā)展。

對國家來講，首先一個是完善金融安全網(wǎng)。在金融安全網(wǎng)方面我們一直是二缺一，缺存款保險這根支柱。其次是可以使得我們的金融監(jiān)管更加有效。如果金融機構自己沒有動力去防范金融風險，你外部監(jiān)管再多，再努力也是事倍功半。

還有一個好處就是有助于推進國家治理的法治化，通過法律法規(guī)給存款人以明確的法律保障，符合黨的十八屆四中全會推進依法治國的基本精神。

再有一點，建立存款保險制度能夠向全社會征集意見，這是國家決策民主化的具體表現(xiàn)，是開門搞改革的具體實踐。

法治化加民主化，這正是國家治理現(xiàn)代化的兩個最基本的要素和特征，而國家治理現(xiàn)代化，正是黨的十八屆三中全會提出的此輪全面深化改革的總目標——推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、關于金融基礎性改革。

先擴展一下，或者視野放寬一點，回過頭去看一下我們的經(jīng)濟改革。大家知道在80年代，厲以寧老師和吳敬璉老師之間有一個爭論，應當是企業(yè)改革優(yōu)先還是價格改革優(yōu)先？爭論到后來大家認識到兩個都很重要，還發(fā)現(xiàn)還有一個也必須要做的，這就是社會保障。

同樣這個概念，縮小的金融領域你就會發(fā)現(xiàn)同樣的事情，利率市場化改革是什么，不就是價格改革嘛！發(fā)展民營銀行、推進股份制改革是什么？不就是企業(yè)改革嘛！但是，如果沒有存款保險制度，如果金融安全網(wǎng)不健全，利率市場化就得不到保證，一旦發(fā)生了金融風險，一夜之間就可以回到原點。所以說，如果沒有存款保險做保障，利率市場化就是可逆的。再有一個就是，如果沒有存款保險制度做保障，民營銀行就發(fā)展不起來，民營銀行發(fā)展不起來，存款人不敢把錢放在民營銀行，所以從這個角度來講，這三件基礎性改革必須同步推進，至少不能相距太遠。

存款保險制度建立以后，一方面利率市場化就可以盡快到位了，該放開的放開。另一方面，就是重點發(fā)展民營銀行。

主持人劉英：特別感謝魏老師的講解，下面有請楊濤老師。

楊濤：很高興接受重陽研究院的邀請參與討論。剛才各位專家已經(jīng)就這個問題談得非常全面了。圍繞存款保險制度本身，我前期也參與了人民銀行的座談會，這里再提幾點感覺重要的問題。另外，剛才劉英老師也說了，除了存款保險之外，也可以此為契機討論下金融改革的問題，所以我也談一下通過存款保險制度可以反映出來的、在金融改革方面值得關注的東西。

就存款保險制度本身來看，首先大家談得最多的還是圍繞風險的問題。存款保險制度的最大作用，就是使過去銀行體系中的隱形擔保、剛性兌付，轉變成現(xiàn)在的顯性機制。

隱形擔保這種東西，理論上有點像“皇帝的新衣”，也是一個不可置信的承諾，如果在此條件下，風險一旦積累到較大的程度，那么帶來的短期沖擊和影響確實不容忽視。

與這種隱形擔保類似的案例，是我關注到，前兩天保定天威債券的違約事件。當債券違約之后，我們發(fā)現(xiàn)市場上有不同的看法，特別是對于部分投資者來說，似乎認為這是個好事，反而激發(fā)了其對國內債券的投資熱情。為什么呢？人們可能認為這在一定程度上意味著允許產(chǎn)品違約，要打破剛性兌付了，長遠來說對整個市場健康發(fā)展可能反而有利。所以從根本上來說，這些類似的改革，都意味著我們金融體系中的風險容忍度在上升，金融體系的彈性增加，產(chǎn)品的風險定價模式有可能更加合理，這些都是非常重要的變革方向。

其次，剛才多位專家都談到一個感受，就是像存款保險制度歷經(jīng)這么多年探索才推出，原因之一也是因為歷史條件發(fā)生了變化。現(xiàn)在推出存款保險制度，確實是到了前提條件比較成熟的時期，進一步究其原因，無非就是內因和外因。內因是國內金融體系、金融制度、金融文化等要素條件逐漸具備了。作為同樣重要的外因，例如現(xiàn)在我們要談“一帶一路”，要在國際上有進一步的話語權權，那么越來越多的國內經(jīng)濟金融運行當中的規(guī)則，就需要與國際接軌。除了存款保險制度之外，我現(xiàn)在重點關注支付清算領域研究，其中我國正在著力落實金融市場基礎設施原則（PFMI），也是類似的國際化制度接軌的嘗試。

由此來看，國際化的外因與國內市場化改革的內因結合起來，就使得當前成為重要的改革節(jié)點。前兩天國務院推動的銀行卡清算組織準入改革，也是這一歷史轉折點的類似改革體現(xiàn)。值得關注的一點。

最后第三點想說的是，存款保險制度的設立只是一個起點，之后有大量的工作需要做，并不是可以一勞永逸了。因為，在我們作為參照系的各個國家，面對不斷變化的經(jīng)濟金融情況，這項制度本身也在各國不斷地進行探索完善。

對此，我同意大家提到的，未來這個機構要成為獨立的、功能多元化的機構。我們看到，以美國FDIC為代表，存款保險管理機構的功能日趨復雜和完善。例如FDIC就對于網(wǎng)絡銀行、非銀行金融機構予以關注。一方面在危機當中，F(xiàn)DIC開始把對非銀行金融機構的處置作為重點之一，未來我國的金融機構風險保障和處理機制同樣可能需要綜合考慮，如何在走向混業(yè)經(jīng)營的大趨勢下，更有效地整合銀行、證券、保險的保障機制，也是一個值得思考的挑戰(zhàn)。另一方面，美國的網(wǎng)絡銀行、直銷銀行雖然被很多人所稱道，但其實在整個銀行體系中比重非常有限。從FDIC的數(shù)據(jù)來看，隨便網(wǎng)絡信息技術的發(fā)展，美國銀行業(yè)的實體分支機構近年來并沒有減少，某些反而在增加。對此有的研究認為，網(wǎng)絡銀行在防范擠兌風險傳染方面不一定有比較優(yōu)勢。對很多美國的存款人來說，如果銀行有看得見的實體機構，可能給存款人更多的信心。即便如此，F(xiàn)DIC還是充分關注銀行網(wǎng)絡化、銀行賬戶功能多元化所帶來的潛在風險影響。比較來看，在我們國家互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展更加迅速，伴隨著金融機構的網(wǎng)絡化發(fā)展趨勢、銀行賬戶性質的復雜化，那么長遠來看，存款保險管理機構同樣需要對此有所考慮，充分研究應對潛在風險和提高保障效率。

依托于存款保險保險制度的問題，我還想談幾點對金融改革的看法。

一是這項改革體現(xiàn)為我們的政策思路，從相機抉擇到越來越重視內在穩(wěn)定器。在政策制定方面，相機抉擇提得比較多了，直白地說，就是根據(jù)政策制定者的判斷，在某個特定時期選擇特定的政策工具。至于內在穩(wěn)定器，最早用于財政政策的描述，包括社會保障支出等?？偠灾?，內在穩(wěn)定器是相對可持續(xù)的，一定程度上可以有效熨平經(jīng)濟周期波動和變化。

存款保險制度就是典型的內在穩(wěn)定器，之所以需要更多這樣的改革，是因為相機抉擇很可能因為決策者不夠理性，而使得政策效果不佳甚至南轅北轍。而內在穩(wěn)定器雖然可能無法達到最佳政策預期，但是卻是次優(yōu)的政策選擇，可以使得公眾預期更加穩(wěn)定。當然，類似內在穩(wěn)定器的改革有很多，例如在貨幣政策操作過程中，進一步應用“利率走廊”機制。我們近期做了一個研究發(fā)現(xiàn)，根據(jù)2013年6月的支付清算運行指標來看，市場上不應該出現(xiàn)“錢荒”，這就需要從技術的角度考慮這個問題，以及能否通過支付清算體系的內在穩(wěn)定器設計，來避免出現(xiàn)短期的流動性恐慌。

二是從存款保險制度的建設，可以看到政府穩(wěn)定公眾預期和信心的重要性。經(jīng)濟學研究中有理性預期和非理性預期，都會對政策實際效果產(chǎn)生復雜影響。實際上，各種各樣的政策信息只有在適度的、充分的、透明的前提下，向公眾進行傳遞，才能夠最終達到較好的效果。正如，整個存款保險制度實際上就是給公眾以信心，有鑒于此，政策制定者應該把管理公眾預期放到更高的層面上，需要高度關注政策的有效性、連續(xù)性、政策姿態(tài)的明確性等，而不是長期使用“積極”、“穩(wěn)健”等內涵模糊不定的概念。當然也要注意增加政策制定的科學性，如在美聯(lián)儲體系中有700多名經(jīng)濟學家從不同側面服務于貨幣政策制定，這些都值得我們思考和借鑒。

第三個未來的金融改革重點，是把過去偏重于政策和規(guī)劃的頂層設計概念，轉向法律意義上的制度建設。具體來看，一個是制度補位，一個是制度創(chuàng)新。

所謂制度補位，就是按照一般市場經(jīng)濟國家的發(fā)展經(jīng)驗，我國到了當前階段，確實有很多的制度需要補，存款保險制度只是其中的典型之一。另外，比如與存款保險制度相關的金融機構退出制度，還有規(guī)范民間融資的法律制度，再比如對中小企業(yè)加以支持的法律制度等，這些在我國都具有迫切需要“補位”的特點。由此，我們在未來的金融改革中，首先需要深入思考和梳理一下，究竟有哪些需要進行補位的重要制度。

所謂制度創(chuàng)新，例如現(xiàn)在比較熱的互聯(lián)網(wǎng)金融，在各國的監(jiān)管制度都在變化當中，例如對P2P網(wǎng)絡借貸和股權眾籌的定位。這種需求在我國更加迫切，未來在上位法建設方面，還有很多工作需要盡快做。再如，隨著網(wǎng)絡經(jīng)濟、信息技術、支付體系帶來的沖擊和變化，在電子支付、電子貨幣等方面的上位法建設，同樣變得非常迫切。

最后一個想談的金融改革重點，就是從整體上看，存款保險制度既是重要的金融安全網(wǎng)之一，也是十八屆三中全會提出的我國金融基礎設施的組成部分。這里我想特別指出，無論從從金融基礎設施角度，還是金融安全網(wǎng)的角度，還需要進一步突出支付清算體系的功能。在2008年金融危機之后，各國學者和監(jiān)管機構開始更關注的系統(tǒng)重要性銀行和投行所帶來的問題，但是2012年自從金融市場基礎設施原則發(fā)布之后，大家越來越關注系統(tǒng)重要性基礎設施對于金融穩(wěn)定和金融風險防范的巨大作用。在我國，伴隨著人民幣國際化和金融市場的進一步開放，對于支付清算基礎設施帶來了更高的要求。如果相關機制不完善、國際化對接不足，服務效率不足等，那么未來整個金融改革也將缺失一個重要的“安全網(wǎng)”和“基礎設施”。

總而言之，未來中國的金融改革可能是需要從強調金融要素轉到強調金融服務功能。因為，過去的金融改革重點，主要強調金融組織、產(chǎn)品、市場、價格、監(jiān)管等，未來則需要考慮，是否應該從服務功能的角度多強調一下，比如貨幣功能，以及支付清算、資源的配置、風險管理、信息管理這些金融市場基本功能，然后再討論圍繞這些功能的完善，需要怎樣的組織創(chuàng)新、產(chǎn)品創(chuàng)新等。這就有助于促進我國金融改革從供給推動轉向服務實體的需求推動，更加注重金融改革對于企業(yè)和居民的效果，而不僅是金融行業(yè)自身的完善。就此而言，應該說存款保險制度改革也是非常重要的起點之一。

主持人劉英：非常感謝楊濤研究員。下面有請人民大學財政金融學院副院長何平。

何平：前面發(fā)言的各位，一個方面是很多直接參與制度的制定和決策的領導，另外一個方面是學者。領導親歷政策的制定過程，而其它學者對這個制度的研究可能比我早，我是2000年才關注存款保險制度。當時因為在東北師大學日語，我是英語出身，但要到東京大學讀博士后，要學日語。學習資料里有日本一個著名的雜志社叫《文藝春秋》社的書籍，它一年出了一本論文集，當年的叫《2000日本的論點》，其中有兩篇文章談到這個制度，主題詞是“有限賠償”（payoff）的解禁。結果，我在日本做博士后的兩年間（2000年10月到2002年9月），正好碰到日本實行有限賠付，我便成了一個親歷者。

本來我的課題是中日金融制度的比較，從明治以來長時段的制度對比。結果我天天看報紙，它都是談這個問題，而且在2001年的4月份，小泉當首相以后，把它作為他當首相的三個支柱之中的一個支柱。我們知道二戰(zhàn)以后他是第二位任期最長的首相，與他依托存款保險制度的措置密不可分。

存款保險制度，實際上就是有限賠付，我們翻譯成了“支付”，有點誤導，實際上是有限賠付。這個在日本當時社會的具體環(huán)境下特別重要，在日本國民看來，認為有限賠付的實施是檢測日本金融體系是不是良好的重要指標，因為1997年金融危機以后有一個“日本溢價”，也就是日本向西方借錢是要再加幾個點位，說明日本的信用評級不佳。存款的有限賠付，就可以檢測它經(jīng)濟是不是好轉，這是一個指標。順利實現(xiàn)了有限賠付，就表明經(jīng)濟金融狀況變好了！

正好我2000年10月到2002年9月，它原來說2001年要實施，結果不敢，又推遲了一年，推遲到2002年4月1號，我就體驗了這個過程。

我想從學理和制度的淵源上談談我的想法，圍繞剛才會議擬的三個主題。

第一個是最初的，這個制度很有意思，起源于中國清朝乾隆時期廣東十三行的連保制度。前香港證監(jiān)會主席沈聯(lián)濤在《財經(jīng)》雜志2013年1月第3期上的短文《誰發(fā)明了存款保險？》，提到兩者的關系，其來源就是2010年一個波士頓律師小弗雷德里克·格蘭特（FredericGrantJr.）贈送的自己的歷史學博士論文，就是《現(xiàn)代銀行制度的中國基石》，他的導師是荷蘭萊頓大學的漢學家歷史學教授包樂史，他就把這個博士論文寄給沈聯(lián)濤了。沈聯(lián)濤就發(fā)了這個短文，就這個最好的圣誕禮物談了這個存款保險制度淵源。

我2008年，正好雷曼公司倒閉的第三天，我到達哈佛大學做一個學年的博士后研究。這時候因為有日本的經(jīng)歷，我的題目就叫做美國聯(lián)邦存款保險制度研究。在2009年5月份，哈佛大學費正清中國研究中心舉辦了為期3天的新中國成立60周年學術討論會。這個律師碰巧坐在我旁邊，我跟他交流，我說我做存款保險制度與廣東十三行關系的研究。

然后他給我推薦哈佛大學商學院的教授，叫戴維·莫斯（DavidMoss）。莫斯教授對這個制度在美國的歷史淵源，還不僅僅是這個制度，包括有限責任制度、社會保障制度等，今天一系列的美國經(jīng)濟制度的歷史演變，特別是立法演變，透徹的進行了解讀。也就是今天送給大家這本專著叫《別無他法——作為終極風險管理者的政府》（戴維·莫斯著，何平譯，人民出版社，2014年8月），就是干任何事情一定首先要有立法問題，首先確立政府兜底措施的基礎制度建設。這個問題解決了，才能讓市場上的主體隨意地跑動。

存款保險制度的最早實驗，是1829年美國紐約州實行的一個穩(wěn)定基金制度（SafetyFundSystem）。所以我第一點講這個制度的意義，它的意義有兩點，第一是行業(yè)的互保，是有利于行業(yè)形象的，說穿了存款保險制度不是為了聯(lián)合壟斷，而是希望這個行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定，越來越好，增強它的聲譽。

最初在廣東十三行，外商與任何一家行商進行經(jīng)濟交往，擔心它破產(chǎn)后自己錢貨兩空。后來有了公行基金，是任何一家倒閉，這個團體會負責的，它倒閉了沒有關系，錢貨會由基金給你。廣東十三行這個機制的要害是它負無限責任，最后搞砸了。但是有限責任制度的條件下，后來其穩(wěn)定經(jīng)濟的功能得到了發(fā)揚光大，有限責任提高了它的價值。

它還有一個益處，就是美國發(fā)展了它的思想后得來的。當時紐約有一個實業(yè)家叫福爾曼（JoshuaFreeman），美國紐約第一條隧道、雪城都是他建的，就是他在1829年的時候提出了這個穩(wěn)定基金制度，并形成州立法）。）這就是穩(wěn)定基金制度的第二個意圖。就是適應美國的單一銀行制度，它依托穩(wěn)定基金制度眾多中小銀行并存共生，和我們今天利用存款保險制度作為基礎制度來發(fā)展民營銀行是一樣的。因為美國現(xiàn)在仍然幾千家的銀行，而不是幾家銀行壟斷。在福爾曼生活的時代，他說這個制度有利于眾多銀行的并存。這就很有意義的，因為美國紐約州的銀行是遵循自由市場的原則，最初是特許權階段，滋生腐敗和銀行信用問題。接著是這個穩(wěn)定基金制度階段，秉承行業(yè)互保的精神，希望眾多銀行同時存在，就要分散一點，有基金提供的一定保證以后，大家都敢存錢了，所以它是滿足這個需求，并不是說社會上只有幾個壟斷性銀行，它們要這個制度。這個制度就是保護更多中小銀行的競爭并存，所以我覺得這是很有深意的。

這些制度推出之前，美國紐約州的銀行制度先后是特許權制度和雙倍責任制度，結果導致大量銀行的壞帳，和對社會造成負面沖擊。這個制度建立以后，它的風險得到了釋放，因為銀行除了經(jīng)營收益以外，貨幣穩(wěn)定是關鍵。紐約州的銀行在它實施的20多年期間，增長了160%多，銀行得到了充分的發(fā)展。就像現(xiàn)在我國有這個制度了，民營銀行自然要發(fā)展。

這是第一點，我談的存款保險制度意圖的問題。

第二點我想談一下這個制度跟金融安全網(wǎng)整體的關系。剛才魏加寧老師說的是一個理想的、完全市場化階段的設想。我覺得制度的演化是有過程的，它和特定的發(fā)展階段相一致，劉長春局長也談到了這一點。我特別強調，這一點很關鍵。

因為美國最初1934年的時候FDIC是很樸素簡單的，慢慢才獨立，而各階段的權力和地位，《危機管理》那本書里面講的很特定。在時間上特定進行分階段描述的原因，是它的勢力是在形勢不斷變化的情況下逐漸擴張。特別關鍵的有兩點，一是人力資本的積累，再一個是知識的積累，它的職能才能實現(xiàn)擴張。這些必須要有實際的金融危機出現(xiàn)才可以實現(xiàn)，所以我們現(xiàn)在是零起步，不能期望這樣一蹴而就，一步到位，一定是要等到今后若干年，因為有了這些危機處置的經(jīng)歷以后，我們處置了，比如人民銀行培養(yǎng)了足夠的專家系統(tǒng)，積累了長期的經(jīng)驗才能獨立，現(xiàn)在還得讓人民銀行來做。因為人民銀行還有一個更加重要的使命。我們知道上次宋逢明老師說了這一點，人民銀行作為中央銀行是最后貸款人，它是管系統(tǒng)性風險的，放在這兒是最佳的。從這種存款保險管局部風險到央行管系統(tǒng)風險，在存款保險制度的初始階段設立在央行內部，操作起來方便快捷。

問題是，如何把存款保險這種技術性的處理和央行面對系統(tǒng)性風險的兜底措置有機結合起來。因為我們現(xiàn)在推出存款保險制度，一般是不要再貸款的支持。只是這種監(jiān)管機構出了問題，才涉及再貸款。所以第一個階段怎么做，將存款保險基金管理機構放在中國人民銀行，這是很有深意的。另外一個協(xié)調是和銀監(jiān)會的協(xié)調。這個條例的征求意見稿，我讀的時候感覺，已經(jīng)是FDIC的機制，就是銀監(jiān)會應該與它合二為一了。為什么是這樣？美國的這種非付款箱式的存款保險制度，它的事前監(jiān)管比事后處置更加重要。它全是專項檢查，就罰你的，工作人員全是金融專家、律師、會計師，全部是專業(yè)人事，而不是一般的公務員。

但是這種情況，從制度的演化來看，因為我們是早就設立銀監(jiān)會的，所以這次條例中，銀行的“日常護理”放在存款保險基金管理機構，銀行的“臨終關懷放在銀監(jiān)會了。如果破產(chǎn)，王主任剛才說權力不夠，實際上條例里面說了，只要是破產(chǎn)，如何處置，都是由存保來負責，就是如何細化這個問題特別的關鍵。比如說信息的透明問題，我們打開FDIC的網(wǎng)站是可以寫論文的，它公布了充分的商業(yè)銀行經(jīng)營信息，但目前銀監(jiān)會的網(wǎng)站缺乏相應的數(shù)據(jù)，憑借它是寫不出論文的。任何一家商業(yè)銀行，只要是屬于FDIC保險的，我們都能查到它的資料，現(xiàn)在銀監(jiān)會網(wǎng)站是查不到的，這不是一個商業(yè)秘密的問題。所以，監(jiān)管效率和質量的提高需要時間。中國的情況是一步步來，等不得，急不得，它有一個過程。所以制度啟動的時候需要一個互動和進展，不是說我們一出發(fā)，就要完全模擬FDIC，那樣絕對搞不動的。我原來也是這樣學究式地追求完美，現(xiàn)在看來人員和知識結構與以前同樣，一夜之間不可能變，它需要時間來促成各個方面的變化。美國是若干次危機的沖擊變成這個樣子，它需要現(xiàn)實的沖擊來實現(xiàn)知識和人力資本的積累，而不是突然送到美國讀兩天書就具備條件了。

拉美許多國家二戰(zhàn)以后都是哈佛大學畢業(yè)的經(jīng)濟學博士當財政部長或政府首腦，結果都是暴亂，政府首腦被機槍打死，拉美國家都是這樣。

關于第三個主題，存款保險制度如何順暢推行，保持金融穩(wěn)定。這個制度5月1號一旦推出以后，它可能對金融穩(wěn)定帶來怎樣的影響，測試一下條例征求意見的第一個月存款沒有怎么搬家。

我在海淀當人大代表，我是財經(jīng)委員會的委員，有一次開會，人大常委副主任主持會議，他給我說，他說何老師我聽到你廣播里面說話了。那就是11月1號，中央人民廣播電臺采訪我，播出了我一句話，就是說服公眾，大家不要將存款搬家。我說這很重要，我也愿意跟你們溝通一下。他們說溝通什么，我們有什么錢，他已經(jīng)去理財了，不存在這個問題。

我主張有一個寬泛期，比如三年之內有銀行倒閉，只采用收購與兼并的處置辦法，而對客戶就是五一原則。這樣，銀行可倒閉，而公眾無損失。寬泛期過后什么都可以，但是這個寬泛期就是對你的教育過程，提高國民對存款保險制度的認知，它需要對國民堅持不懈的持續(xù)教育。

再就是設置過渡銀行來處置倒閉銀行，通過政府和央行在設定的短期內對比問題銀行進行積極的引導和處置，減少破產(chǎn)銀行的負面社會震蕩。

我簡單說這點。

魏加寧：日本的做法是很有意思的，日本在建存款保險制度的同時，它干了一件什么事，就是用立法來限制體系外的金融交易，相當于我們的民間借貸，我認為這是非常聰明的，一方面告訴公眾在銀行體系內的存款是能夠得到保證的，同時又限制體系外面的金融交易，把外系外的資金和交易活動趕到體系內來，只有到了體系內監(jiān)管部門才可以看得見它，監(jiān)管住它，這種做法值得我們參考，因為大量資金在體系外是很危險的。

主持人劉英：下面有請前外管局副局長、人大重陽金融研究院高級研究員魏老師。歡迎魏老師對于存保基金及其費率等方面的闡述。

魏本華：我簡單說，不重復了，關于發(fā)言人講的成立存款保險基金發(fā)布這個條例的正面意義，我全都支持，保護存款人利益，穩(wěn)定金融市場，有利于金融機構的發(fā)展，是具有里程碑意義的事件，這個詞用上不過分的。

我想重點講幾個，可以說是大家探討的問題，未來怎么發(fā)展，首先同意王科進主任的觀點，得有一個平穩(wěn)的過渡的過程。但是這里面怎么平穩(wěn)過渡，除了王主任講的這些幾點建議之外，排到日程上應該緊迫考慮的，就是你的費率到底怎么定，雖然有一個基本費率，有一個風險費率，剛才劉司長也專門介紹到，可能一開始從比較低的基本費率開始收，但是就即使是基本費率，到底是怎么個基本法，是對四大銀行按一個比率收，13家股份制銀行一個比率，全國城商行一個比率，還是打破這些，純粹按資產(chǎn)的規(guī)模來收，這些問題盡可能盡早的澄清，這一點是非常重要的。

咱們都知道，為什么用了22、23年準備才看到今天的成立，我相信絕大部分人，從監(jiān)管機構、央行、到金融機構，都會同意有必要成立。但是建立存款保險基金，當時爭論的主要是四個方面的問題，一個是參保對象，一個是費率，一個就是它的職能，還有機構歸屬如果找到各方能接受的一個最大公約數(shù)就把這個事情推進解決了。條例共4頁紙，23條，我認真學習了，基本上將四大問題原則性地做了回答，但是有些事情還需要細化。

另外這里面對存款保險基金未來的管理機構的職能，我認為說得也已經(jīng)比較細了，這一條和剛才說的機構歸屬，我認為在條例里都做了很好的回答，在第7條，最后專門有一句話，說存款保險基金管理機構由國務院決定。

關于管理機構的職能是什么？是僅僅管理存款保險基金，加上第七條里面寫的職能？還是王主任剛才指出的問題，這個問題很現(xiàn)實，像證券有證券保障基金，保險業(yè)有保險保障基金，現(xiàn)在針對銀行有一個銀行存款保險基金，很明確，但是銀監(jiān)會還管著財務公司，什么消費金融公司啊，現(xiàn)在又冒出互聯(lián)網(wǎng)眾籌，那些機構如果發(fā)生問題誰管他們，誰來救它們。

但是我覺得大家討論這個問題，將來至少除了存款保險基金管理機構之外，還得有一個統(tǒng)一的救助機構，叫什么名字，或者叫金融機構救助管理委員會，英文名字都想到的FinancialInstitutionRescueCommission，那它的職權范圍，你得給他界定清楚，現(xiàn)在金融市場是相通的，大家知道有時候信托公司的業(yè)務，好多從銀行拿，銀行要出了問題，信托公司馬上就會受到影響，雖然信托不是直接拿存款，但是的確有好多投資人，包擴老姓的利益馬上會受到影響。

關于存款保險基金它的資金來源，這個條例上也說的非常清楚，這一點我可能有一點自己的意見，這四條一個是叫保費，另外一方面是清算可以掌握的資產(chǎn)，另外一個就是基金運轉獲得的利益，第四是其它各項的合法收入。關于這個合法收入我也愿意提個問題，我倒是覺得這個合法收入來源盡可能的擴大，一個是基金自己要活，要運作，說實話它能夠創(chuàng)造的收入越多越好。另外大家也都談到，王主任也強調，說來說去你錢得多一點，尤其在初期階段，你積累的過程之中，不管收多少，它需要時間積累，你3、5年之內如果真發(fā)生問題，靠積累肯定是不夠的，如果要有一兩個中型偏大的機構發(fā)生問題，那些錢肯定不夠用。我覺得，比如像美國征收特別保費，未來的管理機構有沒有這個功能，能不能像FDIC，有這個功能。除此之外你能不能根據(jù)特殊情況我發(fā)行特別債券，甚至就干脆說，我有向中央銀行直接借款的職能。

這次全球金融危機，引起學者們的深思，總之克服危機別太傳統(tǒng)或太保守了，要有創(chuàng)新精神。咱們的底線說得很清楚，千萬不要發(fā)生危機，這就是底線，如果一旦發(fā)生有重大影響的金融機構破產(chǎn)的事件，會動搖金融市場，我覺得為了穩(wěn)定金融市場，我們的手段可以特別，可以特殊，應該給管理機構相應的比較大的功能。

劉英：非常感謝魏老師對于從存款保險費率和存款保險條例推出來的影響方面所做的全面介紹，下面有請王院長解讀一下存款保險條例。

王文:

各位專家都講得非常好,存款保險條例的推出，不僅在于將國家的“隱性擔?！弊?yōu)槭袌龅摹帮@性擔保”，而且將會進一步推進我國金融改革的深化。存款保險條例的推出具有三個重要意義：

首先，存款保險條例的推出有助于實現(xiàn)金融法制化。存款保險條例歷經(jīng)22年后的推出，是從法律的角度定義了對存款人的保護，是全面加強金融法制體系建設的重要體現(xiàn)，是十八屆四中全會依法治國精神的重要體現(xiàn)。

其次，存款保險條例的推出將加速實現(xiàn)金融市場化。存款保險條例的推出，是在落實十八屆三中全會決定中明確提出的建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制。推出存款保險有利于打破剛性兌付，弱化政府擔保。存款保險條例的推出是繼續(xù)深入推進依法行政和簡政放權具體體現(xiàn)。從政府與市場的關系看，存款保險制度明確界定了市場與政府的邊界，界定清楚政府與市場的關系，該由政府管的歸政府，該由市場管的歸市場。

最后，存款保險條例的推出將助力實現(xiàn)金融國際化。我國是第114個建立存款保險制度的國家，存款保險制度是我國金融治理與國際慣例接軌的體現(xiàn)，也是我們國家治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，有助于從國家治理的法制化和民主化兩個方面，提高金融的國際化水平。

主持人劉英：今天下午的文津圓桌論壇非常精彩，我們收獲特別多。非常感謝今天下午論壇的每一位嘉賓，用極其專業(yè)的理論和實踐，深入地解讀了存款保險條例，可以使我們對存款保險制度的建立，有一個權威的解讀和正確的引導。我們后續(xù)還將針對這方面的問題進行深入研究和探討。非常感謝！