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不動產(chǎn)登記制度推出的意義與未來
——“不動產(chǎn)登記制度推出的意義與未來”文津圓桌研討會紀要 《不動產(chǎn)登記暫行條例》的頒布意義重大，引發(fā)社會各界的熱議。該條例不僅有助于對包括土地、房屋等在內(nèi)的不動產(chǎn)物權的保護，惠及億萬民眾的切身利益，更有利于國家治理能力的提升。我國的不動產(chǎn)登記制度吸收國際先進經(jīng)驗，堅持整合職責、物權穩(wěn)定、方便群眾、嚴格管理的原則，采取登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺的“四統(tǒng)一”登記模式。不動產(chǎn)暫行條例推出后，具體實施細則正緊鑼密鼓制定和準備實施。為了引導社會更好地理解《不動產(chǎn)登記暫行條例》，2014年12月29日下午，由中國政府網(wǎng)和中國人民大學重陽金融研究院聯(lián)合主辦的“不動產(chǎn)登記制度推出的意義與未來”文津圓桌研討會在中國人民大學重陽金融研究院舉行。 條例出臺背景 王廣華(國土資源部地籍管理司（不動產(chǎn)登記局）司長（局長）)：2014年12月22日，國務院令第656號《不動產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）正式公布，并將于2015年3月1日起開始實施。制定出臺《條例》是推進依法治國和依法行政、落實國務院機構改革和職能轉變方案有關工作任務的必然要求，是我國物權制度建設的具有里程碑意義的重大事件。 《條例》出臺的有關背景：2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議通過《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，整合房屋、林地、草原、土地登記的職責，由一個部門承擔，并建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度；隨后，國辦印發(fā)任務分工通知，明確工作安排；2013年11月20日，國務院第31次常務會議確定由國土資源部承擔指導監(jiān)督全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責，基本實現(xiàn)登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”；12月6日，中央編辦印發(fā)了《關于整合不動產(chǎn)登記職責整合的通知》(中央編辦發(fā)[2014]134號)文件，完成職責整合。2014年7月16日，國土資源部向國務院正式提交了《條例》草案送審稿；7月30日，國務院第58次常務會議審議了《條例》，決定向社會公開征求意見；8月15日，《條例》向社會公開征求意見；11月24日，國務院李克強總理簽署第656號國務院令，頒布《條例》。 工作進展：按照黨中央、國務院的統(tǒng)一部署和安排，自國務院第31次常務會議決定由國土資源部負責指導監(jiān)督全國不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責以來，圍繞實現(xiàn)登記機構、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”，國土資源部會同有關部門，認真履職，積極穩(wěn)妥推進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。 統(tǒng)一登記機構。國家層面職責和機構整合基本完成。成立了不動產(chǎn)登記工作的部級聯(lián)席會議；在地籍管理司加掛不動產(chǎn)登記局的牌子；在國土資源部成立了不動產(chǎn)登記領導小組，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；把國土資源部法律中心調(diào)整改為不動產(chǎn)登記中心，成立了支撐的事業(yè)單位。地方職責和機構整合全面啟動。已有天津、河北等24個省份完成了省級不動產(chǎn)登記職責整合，一部分市縣已經(jīng)完成了職責整合。 統(tǒng)一登記簿冊。收集了德國、澳大利亞、法國等10個國家和我國臺灣地區(qū)，以及國內(nèi)土地、房屋、草原、海域等8種不同類型不動產(chǎn)登記的簿冊證書式樣，在借鑒國內(nèi)10多個房地合一城市的簿冊證書內(nèi)容基礎上，研究設計并初步形成了統(tǒng)一的簿冊證書式樣，通過部分地方試填完善，并征求了有關成員單位、水利部和省區(qū)市國土資源主管部門意見，目前正在按程序推進。我們希望能夠在2015年1月底之前正式發(fā)布簿冊證式樣。因為這些簿冊證要在3月1號全國使用，地方還有一個制作的過程，需要時間。 統(tǒng)一登記依據(jù)。在《條例》的制定起草過程中，我們收集整理了歐洲、亞洲、美洲和大洋洲12個國家和地區(qū)50多萬字的不動產(chǎn)登記法律法規(guī)資料，深入開展相關法律的比較研究，形成了豐富的理論研究成果和立法基礎?！稐l例》規(guī)定，國土資源部要牽頭制定《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《實施細則》）。目前，《實施細則》已經(jīng)在征求國務院36個部門和全國31個省區(qū)市國土資源主管部門意見。同時，不動產(chǎn)權籍調(diào)查的有關政策意見也在抓緊起草，力爭3月1日《條例》實施前出臺。 統(tǒng)一信息平臺。國土資源部第26次部長辦公會專題研究并審議了《“國土資源與不動產(chǎn)登記信息平臺”建設總體框架》，根據(jù)會議精神，我們在已有工作安排基礎上，加快了信息平臺建設步伐，通過“反彈琵琶”，以信息化建設來推動不動產(chǎn)登記的“四統(tǒng)一”。計劃2015年下半年上線試運行；2016年完善平臺并擴展擴容；2017年全面運行。目前，已經(jīng)形成了平臺建設的頂層設計，即將組織平臺的開發(fā)建設。同時，還要制定不動產(chǎn)登記信息數(shù)據(jù)庫標準和數(shù)據(jù)整合技術規(guī)程兩個規(guī)范，確保地方信息化建設統(tǒng)一規(guī)范、預留接口，為接入平臺做好準備。 到3月1號《條例》正式實施，我們還有大量的工作要做，難度不小。經(jīng)過這一年的工作，令我們感到最意外的是，到了基層發(fā)現(xiàn)，省市縣在整合不動產(chǎn)登記這件事情上，大家的認識達成空前一致，都認為這個事情早就應該做。專家的意見、部門的意見，應該說空前的一致。
王宛生（國務院法制辦農(nóng)林城建資源環(huán)保法制司副司長）：我再結合法制辦審查這一條例的整個過程和在審查過程中的考慮以及條例的主要內(nèi)容簡單梳理一下。 一、關于條例的審查過程。國土資源部在7月16日（2014年）把這個條例送審稿上報國務院。我們收到送審稿以后，特事特辦，嚴格按照《立法法》和《行政法規(guī)制定條例》的程序，先后兩次征求國務院有關部門的意見，同時召開有關部門的座談會，聽取意見，也召開不動產(chǎn)登記部際聯(lián)席會，經(jīng)過反復的研究、定思路，最后形成了條例草案，并于7月30號國務院常務會討論通過。整個過程雖然是短短的半個月，但對征求意見、座談、協(xié)調(diào)修改，我們都嚴格按照規(guī)定來做。國務院通過以后，8月15日開始在法制網(wǎng)上公開征求社會各界意見，按照現(xiàn)在立法法規(guī)定，公開征求意見的時間不少于一個月。在這期間，我們同時也征求了全國各個部委、地方、大中小城市，包括院校，總共121個單位的意見，之后我們進行了意見匯總、調(diào)研，召開了專家論證會，還請地方政府在北京進行座談，在這個基礎上，我們又跟有關部門充分協(xié)調(diào)，形成條例草案。最后，11月24日李克強總理簽署了該條例。在整個征求意見的過程中，社會公眾、部門、地方政府都對統(tǒng)一登記表示贊同，普遍支持這個條例草案，希望能夠盡快出臺，同時也提出了許多很好的條文修改意見和建議，最后我們會同國土資源部對這些意見和建議反復研究之后，能夠采納的均在條例中予以體現(xiàn)。 二、制定條例的指導思想和原則是什么。總體上看我們由分散到統(tǒng)一，它有一個統(tǒng)一思想的過程，立法過程本身就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，這個過程的總體考慮還是以《物權法》為依據(jù)，落實國務院機構改革和職能轉變方案的要求，目標是實現(xiàn)不動產(chǎn)登記的真正統(tǒng)一。 在審查修改過程中，我們一直堅持這么幾個原則： 一是統(tǒng)一規(guī)范，必須立法明確由一個機構負責統(tǒng)一登記。同時，對于簿冊管理、登記程序，包括信息平臺和信息共享，部門之間的協(xié)作配合都要統(tǒng)一起來。二是嚴格管理，條例的重點是規(guī)范政府的行為，強化政府責任，提高登記質(zhì)量，增強不動產(chǎn)登記的嚴肅性、權威性和公信力。三是物權穩(wěn)定，強調(diào)原來已經(jīng)發(fā)放的權利證書繼續(xù)有效，已經(jīng)依法享有的不動產(chǎn)權利不因登記機構和程序的改變而受到影響。四是簡明扼要，主要圍繞實現(xiàn)不動產(chǎn)登記機構、登記簿冊、登記程序和信息平臺“四個統(tǒng)一”作出原則規(guī)定，對一些技術性操作性規(guī)定，在今的后配套實施細則和技術規(guī)程中予以細化。 三、條例的主要內(nèi)容和安排，主要是根據(jù)“四個統(tǒng)一”的原則做了以下制度安排： 一是統(tǒng)一登記機構，整合登記職能。為將分散的職能整合到一個部門，條例主要規(guī)定：由國土資源部負責指導、監(jiān)督全國不動產(chǎn)登記工作，縣級以上地方政府確定一個部門負責本行政區(qū)域不動產(chǎn)登記工作，并接受上級不動產(chǎn)登記主管部門的指導和監(jiān)督；不動產(chǎn)登記原則上由不動產(chǎn)所在地的縣級登記機構辦理，直轄市和設區(qū)的市的市政府可以確定本級登記機構統(tǒng)一辦理各區(qū)的不動產(chǎn)登記；跨縣的不動產(chǎn)登記，由所跨縣級行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構分別辦理、協(xié)商辦理，或者由共同的上級主管部門指定辦理。 二是統(tǒng)一登記簿，規(guī)范登記簿的內(nèi)容和形式。比如資源狀況、權利狀況、權利的限制都要記載；要求登記形式以電子帳薄為主，考慮到東西部差距大，一些地方不具備使用電子簿冊條件的可以使用紙質(zhì)；同時細化保管責任，要求登記機構建立安全責任制度，永久保存登記簿；電子簿冊要異地備份，任何人不得毀損；登記簿毀損、滅失的，要依據(jù)原有登記資料予以重建。 三是統(tǒng)一登記程序，方便群眾。方便群眾申請登記，保護權利人權益是條例的立法目的。為此，條例規(guī)定：1、穩(wěn)定申請人的預期，對申請人、申請材料、初審受理、查驗要求、實地查看、辦理期限等作出明確規(guī)定，盡量減少不確定性；2、尊重申請人意見。規(guī)定登記機構將申請登記事項記載于登記簿前，可以撤回登記申請；3、簡化登記程序，強調(diào)當場審查原則，對不符合條件受理的，以及不屬于本機構登記的，登記機構要一次性書面告知需要補正的內(nèi)容或者申請途徑，否則視為受理；一旦受理30工作日內(nèi)必須辦結登記手續(xù)；4、減輕申請負擔，規(guī)定登記機構能夠通過互聯(lián)互通共享取得的信息，不得要求申請人重復提交。總之要讓群眾辦事更方便。 四是統(tǒng)一信息平臺，加強橫向、縱向信息共享。一個是由國土資源部牽頭會同有關部門建立統(tǒng)一的信息管理基礎平臺，登記信息要納入這個統(tǒng)一平臺，確保國家、省、市、縣四級登記信息實時共享；再一個就是加強部門的橫向信息共享，要求登記信息與住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等主要部門之間審批信息、交易信息等實時共享，比如你那邊交易了，合同簽訂了，這邊也可以查到，便于群眾登記的時候不用重復提交。同時強調(diào)與公安、民政、財政、工商、稅務、金融、審計、統(tǒng)計等部門的信息互通共享。 此外，在統(tǒng)一的基礎上面，為督促登記機構依法履行職責，條例針對登記機構登記錯誤、虛假登記、毀損偽造登記簿、泄漏登記材料等不當行為，規(guī)定了民事、行政和刑事責任。當事人提供虛假材料申請登記，偽造變造、買賣、使用不動產(chǎn)權屬證書、證明，違法泄漏、非法利用查詢的登記資料、信息等行為，也規(guī)定了明確的法律責任。 現(xiàn)實迫切需要解決的問題 鄖文聚(國土資源部土地整治中心副主任、研究員)：第一，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記是中國歷史上的老大難問題。只有明朝的魚鱗冊搞得比較成功。清朝處理土地方面的糾紛，也是靠在基層存在的魚鱗冊來解決。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，按照西方來看，是權利鏈條能夠連起來才行，權利鏈條不清楚、權利邊界不清楚、權利內(nèi)涵不清楚，想讓不動產(chǎn)流動起來實現(xiàn)資源的有效配置幾乎是不可能的。目前來講，已經(jīng)到了政府必須下決心解決中國歷史老大難問題的時候了。 第二，現(xiàn)實迫切需要解決這個問題。在農(nóng)村，承包地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地的調(diào)整還沒有實現(xiàn)市場機制，市場決定資源配置怎么落實呢？現(xiàn)在講承包經(jīng)營權、放活經(jīng)營權，但是經(jīng)營權就沒有說清楚怎么放活呢？ 第三，不動產(chǎn)登記以后能解決什么問題？有好多人提到房價、反腐、征稅等，但是沒有講到點子上?，F(xiàn)在我們一項最基本的建設是依法治國，沒有不動產(chǎn)登記工作依法治國就走不動，我覺得這樣認識不動產(chǎn)登記工作的意義更準確一點。不管是城市的地還是農(nóng)村的地都需要更加精細、嚴格地管理才能進一步支撐我們回家的發(fā)展，而且我們得有更加設置精密的規(guī)則才能支撐市場決定資源配置。 第四，土地學科的發(fā)展就是權利和地籍的問題。我認為權跟籍就是一回事，把權說清楚了，記在那個薄上叫籍，籍反映的是權它倆是問題的兩面。現(xiàn)在問題是，如果我們能把籍說清楚，我們能把權說清楚嗎？目前我們的理論研究跟實踐，是不是能夠支撐我們把權利說清楚？這個很重要的一個事情。這次不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，在權也在籍，但是權可能非常重要。 我了解到，國外搞土地整理其實也是一個清晰權利的過程，所以說土地整理、土地整治工作跟不動產(chǎn)統(tǒng)一登記有關系，很可能它是一個很重要的支撐，它能夠幫助把這個地籍統(tǒng)一登記工作做好。 財稅改革與不動產(chǎn)登記的關系 賈康（中國財政學會副會長兼秘書長財政部財政科學研究所前所長）：從三中全會和四中全會來看，頂層規(guī)劃層面的關鍵詞是國家治理現(xiàn)代化（或稱“現(xiàn)代國家治理”）、現(xiàn)代市場體系、現(xiàn)代財政制度以及全面法治化。 這幾個關鍵詞聯(lián)結在一起，就是要把中央所提出的2020年改革要取得決定性成果作為實質(zhì)性目標來實現(xiàn)。2020年實現(xiàn)全面小康的目標，從現(xiàn)在的指標上看沒有什么懸念了，但真正對我們有挑戰(zhàn)的是全面改革，必須以全面改革實質(zhì)性提升國家治理現(xiàn)代化的水平。我認為不動產(chǎn)登記制度是實現(xiàn)治國核心理念和戰(zhàn)略層面任務的基礎條件。 作為一個現(xiàn)代國家角度來考慮，管理上第一個前提就是必須有清晰的信息。全景不明、細節(jié)不明，談何優(yōu)化結構？信息不全、不真，談何政策設計？這是一個基本的前提條件。所以首先講意義的角度，要從這里切入。有了信息，有了全景圖，便有可能形成比較優(yōu)化的結構圖，貫徹全面法治化。一個現(xiàn)代國家，產(chǎn)權保護制度的前提是產(chǎn)權登記制度。不動產(chǎn)是恒產(chǎn)，是最根本的產(chǎn)，它的產(chǎn)權保護的前提就是必須要有像模像樣的產(chǎn)權登記，就像出生的孩子，必須有規(guī)范的出生登記、確認戶口一樣。當然后面會跟著有一系列在這個基礎之上產(chǎn)生的正面效應。比如，房地產(chǎn)市場調(diào)控的優(yōu)化，顯然會得到這樣一個信息平臺的支撐，這個信息平臺無非就是決策優(yōu)化、政策優(yōu)化的技術性支撐平臺。又比如中國必須推進的反腐，顯然也會得到它的支撐,現(xiàn)在有了這個信息平臺，在授權范圍之內(nèi)，暗賬都能翻明了。比如土地整理，前提條件是具體情況反映出來之后才能談怎么整理。這些事情上，它的正面效應都會表現(xiàn)出來。 按照問題導向簡要概括，我覺得有幾個突出問題的認識與處理，會得到不動產(chǎn)登記制度的直接支撐： 第一，中國現(xiàn)在社會不可回避灰色、黑色收入，如果把不動產(chǎn)登記具體到千家萬戶，包括企業(yè)、自然人，所有的東西理清楚，使以后的收入不灰也不黑，就必須要依法登記，依法受到保護，不合法的自然會被解決。 第二，跟它相伴隨的還有老百姓關心的收入差距擴大，即兩極分化。中國這些年發(fā)展過程中間，收入的兩極分化和差異明顯擴大，是跟財產(chǎn)配置如影隨形的，實際上在這20多年的城鎮(zhèn)化加速發(fā)展過程中間，財產(chǎn)對收入的影響更大，因為不動產(chǎn)進入急劇升值的軌道。中國現(xiàn)在說要進入新常態(tài)，使前十年所表現(xiàn)的“單邊市”演化成分化的市場。正常的市場應該有波動、有分化，這才是本來意義上更健康的市場。這個過程中間，對收入和財產(chǎn)的演變我們需要有一個非?？陀^、真實的信息系統(tǒng)，使相關的調(diào)控、相關的政策設計等等，得到比原來更高水平的技術性支撐。 第三，跟前面說的灰色、黑色收入問題合在一起，老百姓最關心的是認為官員是特殊的社會成員，他們要受到特定的約束，比如官員財產(chǎn)按道理應該有報告制度，一定級別以上的官員財產(chǎn)應該有公示制度。可以規(guī)定凡是新提拔的干部，不論哪個級別，前提就是做財產(chǎn)報告和財產(chǎn)公示。如這樣走個十年出頭，官場里幾乎都是做過財產(chǎn)報告的官員了，充其量20年中國就解決了此問題。20年對于歷史長河來講真的不算長，但是這考驗的是決心，敢不敢做這個事?，F(xiàn)在終于有了一個倒逼機制——做不動產(chǎn)的登記，它對于以后推進官員全面的財產(chǎn)報告來說是一個支撐。 第四，就是整個社會要走到現(xiàn)代國家治理狀態(tài)，必須形成現(xiàn)代意義的稅制。從十幾年中央的歷次文件看，雖然有內(nèi)部激烈爭論，落到白紙黑字上都是鎖定了房產(chǎn)稅的方向，開始有物業(yè)稅空轉，以后想通過本土局部實驗，讓上海、重慶兩地試點，借助1986年人大通過的房產(chǎn)稅概念，擴大了其稅基覆蓋來進入實際操作?，F(xiàn)在則要求“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革”。關鍵一點，是以2016年為節(jié)點，中央強調(diào)了財稅配套改革重要的和基本的事項要見眉目，實際上是要給2017年的十九大做鋪墊，也是給2020年全面改革取得決定性成果做鋪墊。 宣傳上，我們沒有必要把登記制度跟某一個點直接相關聯(lián)，但實際上對整個法治化國家的改革、發(fā)展、長治久安和可持續(xù)運行，它的支撐意義一定是全面的。在問題導向下，我上面說到至少五個角度，都有正面效應。從未來的前景來看，我們在判斷它的意義和全面支撐作用基礎上，當然要肯定不動產(chǎn)登記制度是我國法規(guī)體系建設和進步的一部分?，F(xiàn)在我們稱為暫行條例，把它放在法規(guī)體系的組成部分之內(nèi)，以后也不排除若干年以后以更成熟的條文，把它上升為“不動產(chǎn)登記法”，這將是一個動態(tài)漸進分步走的過程。未來要以這樣的法規(guī)支撐中國的常態(tài)。經(jīng)濟新常態(tài)是在經(jīng)濟“中高速”、結構優(yōu)化、質(zhì)量提升，加強創(chuàng)新驅(qū)動的綜合概念之下，要面對和聯(lián)結2020和2050年的目標。而我們現(xiàn)在討論不動產(chǎn)登記制度的法規(guī)，顯然也是服務于現(xiàn)代國家以后的長治久安，把他作為基本制度的組成部分。這是我的理解。 補充一點，我自己的理解是，從稅的角度來說，它會有一個新的境界。比如現(xiàn)在要考慮房產(chǎn)稅即在住房保有環(huán)節(jié)要征的稅，我認為中國的立法需堅持一個基本的思路，是不能照搬美國的普遍征收模式，不能見到一平米就征一平米，必須給納稅人一個基本住房保障的扣除。 不動產(chǎn)登記的實質(zhì)意義 嚴金明(中國人民大學公共管理學院土地管理系教授、博導、副院長)：不動產(chǎn)登記，從以前的行政規(guī)章到現(xiàn)在的行政法規(guī)，這是第一次將不動產(chǎn)登記法律化，這是一個很大的變化，有了法律依據(jù)，跟四中全會的法治國家也是緊密相聯(lián)系的。財產(chǎn)可分為不動產(chǎn)和動產(chǎn)，十幾年前，美國有一年在財產(chǎn)劃分統(tǒng)計時，不動產(chǎn)占它整個財產(chǎn)的73.2%，我們國家沒有看到對不動產(chǎn)和動產(chǎn)方面有明確的數(shù)據(jù)，但是根據(jù)我們的預計，不動產(chǎn)占整個國家財產(chǎn)應該在2/3以上。這么大的財產(chǎn)我們要管理的話，首先要摸清不動產(chǎn)的家底，某種程度上也是摸清不動產(chǎn)的國底。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記應該是一個政府科學管理的基礎。 現(xiàn)在《不動產(chǎn)登記暫行條例》的頒布，實際上它有四個關鍵詞：一個是整合，二是規(guī)范，三是方便，四是保護。這四個關鍵詞基本上概括了不動產(chǎn)登記的目的。 從這個角度上它有幾個新意的地方： 一是把不動產(chǎn)登記十大方面權利進行了整合。《不動產(chǎn)登記暫行條例》第五條詳細列出了不動產(chǎn)登記的范疇，這是在物權法以后又把它在這兒詳細地進行了明確，并進行統(tǒng)一的登記。 二是提出不動產(chǎn)單元的概念，這個概念剛才王廣華局長提出說將來看怎么規(guī)范銜接。 三是方便群眾的角度，這里面有一個數(shù)，提到30個工作日辦齊不動產(chǎn)登記的手續(xù)等等。 四是關于信息的共享，第25條，各個部門信息的共享，這都是很大的亮點之一。 當然這些亮點同時也給我們管理上帶來一些挑戰(zhàn)。 一是不動產(chǎn)權利的登記，歷史上多部門登記經(jīng)歷了這么長的時間，就會有傳統(tǒng)上管理的慣性，我們要整合運作的時候，挑戰(zhàn)還是明顯的。為了提高效率，有了30個工作日這一規(guī)定，但是實際上群眾在辦理登記的時候涉及到房產(chǎn)證、土地證等，在有的地方30工作日遠遠不止，所以要達到這一目標這可能還有一個過程。 二是不動產(chǎn)單元，需要與地籍宗地和房屋登記號進行銜接，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的登記單元的劃分就更加需要研究了，主要是土地承包經(jīng)營權破碎化，或者說零散化的土地承包經(jīng)營權。另外因為土地承包經(jīng)營權，目前還沒有統(tǒng)一在國土部門，目前還是由農(nóng)業(yè)部門負責這塊，這也有一個過渡期。我建議國土部門，要提前介入農(nóng)業(yè)部門土地承包經(jīng)營權的登記發(fā)證。 三是不動產(chǎn)登記部門之間的協(xié)調(diào)。登記條例里面講了縣級以上的政府應當確定一個部門為本行政區(qū)域的不動產(chǎn)登記機構，這給各個地方留下了一個彈性，因為一些地方房屋建設管理部門很擔心機構整合的問題?？傊?，由原來多部門登記到統(tǒng)一登記，部門之間需要從大局出發(fā)，進行有機協(xié)調(diào)。
樓建波（北京大學房地產(chǎn)法研究中心主任、北京大學法學院教授）：我想講三個方面：第一，怎么理解這個條例，即這個條例的定位和意義。第二，從法治原則上怎么看不動產(chǎn)登記。第三，條例將對不動產(chǎn)登記，對我們社會產(chǎn)生什么樣的影響。 定位和意義問題我特別同意嚴老師和其他的專家提到的“整合”不動產(chǎn)登記。用我自己的話說，我們不是從沒有登記變成有登記，我們是從分散登記變成統(tǒng)一登記。 我個人理解不動產(chǎn)登記有兩個最基本的功能、或者說最基本的意義：一個是物權的公示，表彰單位或個人的不動產(chǎn)權利；二是為政府的不動產(chǎn)（或者土地、房屋和其它自然資源的）管理（包括行政管理和稅收管理）提供基礎的數(shù)據(jù)、基礎的支撐。那么統(tǒng)一登記和分散登記在這兩方面會有怎么樣的差別呢？ 從權利公示的角度，分散登記和統(tǒng)一登記在公示的法律效果上并沒有多大的區(qū)別?！稌盒袟l例》第5條列舉的可以登記的不動產(chǎn)權利都是目前已經(jīng)開展的不動產(chǎn)登記。當然，隨著登記機構、登記簿和登記程序的統(tǒng)一，權利人辦理登記的時間和費用成本都會降低，權利公示的準確性和效率都將大大提高。 從不動產(chǎn)行政管理和稅收提供基礎支撐的角度，原來分散在各個登記機構的信息的疊加，和統(tǒng)一登記后統(tǒng)一登記機構掌握的信息，在量上面不會有太大的實質(zhì)性變化，如果真有變化，我覺得是質(zhì)上的變化。統(tǒng)一的信息平臺將為不動產(chǎn)市場宏觀調(diào)控、不動產(chǎn)稅收提供更及時更全面的信息。 《物權法》是說統(tǒng)一登記由法律、行政法規(guī)，或地方性法規(guī)規(guī)定，而當時國土部和住建部的規(guī)章只是規(guī)范分散登記下土地和房屋的登記。但是從法治原則來講，既然物權法規(guī)定了統(tǒng)一登記，我們就應該實施統(tǒng)一登記，而且要由法律和行政法規(guī)作為統(tǒng)一登記的依據(jù)。從這個意義上說，這次《不動產(chǎn)登記暫行條例》出臺最大的意義，就使得我們不動產(chǎn)登記有了符合《物權法》規(guī)定的統(tǒng)一依據(jù)。 事實上，《條例》里的許多規(guī)定都體現(xiàn)了對《物權法》的尊重。舉幾個例子。 一是條例第五條。在起草討論過程中，有建議對國有土地所有權和其他自然資源所有權進行登記的，有建議對國有農(nóng)場的國有農(nóng)用地使用權進行登記的?，F(xiàn)在條例中的第五條遵循物權法定原則，除了第十項兜底規(guī)定“法律法規(guī)需要登記的不動產(chǎn)權利”外，列舉的其它所有的權利都是物權法明文規(guī)定的物權。需要強調(diào)的一點是，國有土地使用權和其他自然資源所有權不登記，既是物權法的規(guī)定，又是實踐的需要。例如，在釣魚島問題上，日本公然對釣魚島進行權利登記，如果中國法律規(guī)定國有土地所有權也需要登記，則我們在處理這一問題在法律上將處于不利地位。但是，由于中國法律規(guī)定依法屬于國家所有的自然資源（包括土地）所有權，可以不登記，日本就不能以我們沒有登記為由而強詞奪理。 二是關于登記資料查詢的規(guī)定。盡管在條例起草過程中有過很多討論，許多人提出為促進反腐，應該允許“以人查房”，但最終通過的條例第27條依據(jù)物權法第18條，規(guī)定“權利人、利害關系人可以依法查詢、復制不動產(chǎn)登記資料，不動產(chǎn)登記機構應當提供。”對查詢主體做了限定。此外，條例第28條還對查詢結果的使用從目的上做了限制。這樣既符合物權法的規(guī)定，又體現(xiàn)了對登記權利名義人個人隱私、商業(yè)秘密等的尊重和保護。 第三，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實施將對我們的不動產(chǎn)登記制度，對我們國家和社會產(chǎn)生深遠的影響。 1、此次不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，既是機構、登記簿、登記程序和依據(jù)的“四統(tǒng)一”，更是城市和農(nóng)村的土地和其它不動產(chǎn)登記上的統(tǒng)一。2、信息化，這是條例的一大亮點。信息化在亞洲的新加坡、我國澳門地區(qū)都是做得比較好的，日本在信息化方面也有很好的做法，歐洲的瑞典等都有很多的經(jīng)驗值得我們?nèi)W習。有關信息化會對國家治理、社會管理產(chǎn)生的影響，剛才賈老師已經(jīng)講得特別精彩，我就不想重復了。3、在不動產(chǎn)登記的領域，一些專業(yè)化的中介和專業(yè)人員的服務，將來有可能會很好的發(fā)展起來，國土部一直推動土地登記的代理人，我個人認為這是特別好的制度，尤其將來實現(xiàn)統(tǒng)一登記以后，各地的登記程序和要準備的資料，格式的統(tǒng)一，將為登記代理人的全國執(zhí)業(yè)創(chuàng)造條件。這些中介機構我覺得也許在5年、10年以后，在我們國家會有很大的發(fā)展。
王文（中國人民大學重陽金融研究院執(zhí)行副院長）：歷史角度地看，不動產(chǎn)登記制度是2007年《物權法》以來的落實和政策的延續(xù)。但怎么搞了這么多年？這背后實際上折射了我們整體中國社會，包括人群、民眾的思想觀念進步，以及我們政府執(zhí)政能力提升的漸進的進程。 從社會共識的角度來講，以物權歸屬為重要基礎的社會制度的分歧一直都存在。比如20年前研究不動產(chǎn)的時候，當時很多人怎么敢談不動產(chǎn)，說不動產(chǎn)就是資本主義，你是私有制?，F(xiàn)在，大家逐漸已經(jīng)產(chǎn)生共識，必須要對不動產(chǎn)進行保護，對私有財產(chǎn)的法律認可等等，這個社會共識是很不容易的。 另一方面，以登記為主的工作方法反映了政府的治理能力?，F(xiàn)在像高鐵、地鐵的發(fā)展，都對推動這方面有很好的作用，過去是翻山越嶺的登記，現(xiàn)在很快的。技術也是，技術發(fā)展促使了政府治理能力的提升，在這樣的情況下共同出臺這個條例，這是時代發(fā)展的產(chǎn)物。 關于意義，我認為有三個層面： 第一，對個人層面來看，對個人物權財產(chǎn)起到實質(zhì)性保護。2007年《物權法》推出是法律理論上保護的開端，大家認可物權，然后個人財產(chǎn)登記是個人財產(chǎn)被實質(zhì)地保護，登記以后是法律對個人財產(chǎn)的落實和認可。 第二，從社會層面來講，剛才幾位老師講到明晰的產(chǎn)權，降低了交易的成本，促進了信息的共享，互聯(lián)互通，更重要的還有推動了社會的團結，加強了和睦。你看咱們所有的北京臺、中央臺的有關社會矛盾的新聞、談話節(jié)目，百分之八九十都是跟不動產(chǎn)相關的，不動產(chǎn)產(chǎn)權不明晰導致的家庭糾紛，社會分裂，我覺得《不動產(chǎn)登記暫行條例》會起到非常重要的促進社會和諧的作用。 第三，剛才幾位老師講到了，國家治理體系和國家治理能力的現(xiàn)代化，王廣華司長今年寫過這樣的文章，特別好，我一直想學習，除此之外會產(chǎn)生一些附帶的作用，剛才幾位老師都談到的反腐、房價的調(diào)整等等。我覺得從金融研究方面還是值得研究的，因為隨著這個出臺，可能未來一定的房市，如大戶型會更加活絡一點，當然不動產(chǎn)也會加速，剛才賈老師也提到金融改革、征信、財政措施的出臺速度。 但是我覺得整體感覺對反腐，調(diào)控房價，這是根據(jù)不動產(chǎn)登記條例有直接的關系。這方面要調(diào)，社會上有一些輿論說國家登記是為了收房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅，我覺得不能把這兩者聯(lián)系起來，它不是直接的關系，也不是一個根本目的，只能說會產(chǎn)生這樣的附帶作用。 準確把握不動產(chǎn)統(tǒng)一登記核心功能和目的 王廣華：不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的核心功能和目的在于保障不動產(chǎn)交易安全，有效保護不動產(chǎn)權利人的合法財產(chǎn)權，不是為了降房價和反腐敗。 關于不動產(chǎn)登記信息公開查詢，《物權法》早就有了規(guī)定，明確權利人、利害關系人可以申請查詢、復制登記資料，登記機構應當提供。將有權查詢的主體限定為權利人和利害關系人，但不能以人查房，必須按照法定的原則開展查詢。所以，不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以后，登記信息公開查詢要繼續(xù)依法開展，但不會無條件、不受限制地全面公開，不會導致居民住址、身份等基本信息外泄。 至于其他的，像房產(chǎn)稅，沒有不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，這件事情照樣可以運轉，無非就是你是把資料從不同地方拿過來整合，還是登記機關已經(jīng)整合好了你直接拿來用。所以，是否開征房地產(chǎn)稅，何時開征，與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作沒有必然聯(lián)系。 為什么這個制度過去談得很多，但一直到現(xiàn)在才顯得很迫切呢？這與我們市場發(fā)育的程度、當前推出的改革有關系。剛才提到現(xiàn)在市場要起決定性作用，市場化越來越完善，那么這時候很重要的一條就是產(chǎn)權明晰，也就是你在市場交易中的東西是不是你的，誰來保證這個東西是你的，你要跟他交易，你怎么知道這財產(chǎn)是他的呢？所以必須有一個公示機構，讓人知道這個財產(chǎn)確實是他的。為什么談得很早，但現(xiàn)在才實現(xiàn)這個事，主要是市場需要，在市場有了這種需求之后，大家的認識水平就跟上。 過去我們也有登記，但是過去的登記是服務于管理相對多一些。也因此，可能部門和部門之間標準不一樣，登記出來的東西可能有差異，這樣如果拿去市場交易的話，可能就會出問題。所以資料的整理、整合非常關鍵。把過去不一致的地方找出來，到底是哪個地方在哪個標準上出了問題，必須要重新的梳理，做好銜接融合。這是個巨大的考驗，不同的部門標準不一致，程序不一致，要求不一樣，這樣可能有很多差異，所以我們還要有大量的工作要做。 |