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????城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路。中國的城鎮(zhèn)化是世界上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化，與發(fā)達(dá)國家相比在時(shí)間上呈明顯的“壓縮型”，我國要在更短時(shí)間內(nèi)走過發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化走過的路，已經(jīng)遇到和可能遇到的挑戰(zhàn)會更多，必須從中國的國情出發(fā)，尊重城鎮(zhèn)化的自身規(guī)律，走新型城鎮(zhèn)化道路。

????新型城鎮(zhèn)化的核心在以人為本，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變，通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)、鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、完善社會保障、增進(jìn)公共服務(wù)、促進(jìn)公平正義等途徑，建設(shè)成果共享、和諧包容、富有活力的城鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)放在四化同步的大格局中來推進(jìn)，以工業(yè)化為主動力，以城鎮(zhèn)化為大平臺，以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為根本支撐，以信息化為融合器。新型城鎮(zhèn)化重在提升質(zhì)量，以城市群為主體形態(tài)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化城市內(nèi)部空間功能，創(chuàng)新城市管理，防治交通擁堵等城市病。新型城鎮(zhèn)化必須彰顯生態(tài)文明，大力治理霧霾，加強(qiáng)污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)，建設(shè)綠色城市，創(chuàng)造宜居環(huán)境。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)高度重視城鎮(zhèn)的“靈魂”，保護(hù)歷史文化，打造個(gè)性名片，使城鎮(zhèn)更加多姿多彩。

????城鎮(zhèn)化本身極其復(fù)雜，新型城鎮(zhèn)化又提出了許多新任務(wù)，在這種情況下，應(yīng)當(dāng)找準(zhǔn)牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，著重發(fā)力?，F(xiàn)階段，我國發(fā)展中涉及人口最多的問題主要有三個(gè)，也就是城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展不平衡和城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)：從城鄉(xiāng)看，按戶籍算2/3左右的人口在農(nóng)村；從區(qū)域看，接近2/3的人口居住在中西部地區(qū)；從城市內(nèi)部看，大量農(nóng)民工長期融入不了城鎮(zhèn)，不少群眾居住在棚戶區(qū)，加起來約占一半左右的城鎮(zhèn)常住人口。這三大問題是新型城鎮(zhèn)化過程中必須解決的重大課題。對解決這三大問題，群眾的呼聲高，各方面也有共識，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)推進(jìn)?！秷?bào)告》強(qiáng)調(diào)，今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)著重解決現(xiàn)有“三個(gè)1億人”的問題，也就是促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人口居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人口在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化。

????一、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

????這是新型城鎮(zhèn)化不可回避、首當(dāng)其沖的任務(wù)。在現(xiàn)有城鎮(zhèn)常住人口中，有2.39億農(nóng)民工及其家屬。如此龐大的人口長期處于“兩棲”狀態(tài)，在城鄉(xiāng)之間鐘擺式大規(guī)模流動，這不符合社會和諧穩(wěn)定和公平正義的要求，不利于內(nèi)需潛力的釋放，也影響了“三農(nóng)”問題的根本解決。

????中央確定，到2020年使1億左右長期進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。這是必要的，也是可能的。從主觀意愿看，據(jù)調(diào)查，70%左右的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口愿意落戶城鎮(zhèn)，這意味著目前的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中，約1.6億人想在城鎮(zhèn)落戶。從客觀因素看，2012年約7200萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是舉家遷徙、或者在流入地居住年限超過5年，具備在城鎮(zhèn)落戶的能力，到2020年這一群體累計(jì)會超過1.2億人。從政策因素看，2012年全國戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人口數(shù)量已達(dá)894萬人，今后幾年隨著差別化戶籍制度改革力度的加大，每年會有更多人口實(shí)現(xiàn)戶口的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。當(dāng)然，未來幾年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還會繼續(xù)增加，扣除今后幾年落戶城鎮(zhèn)的約1億人口，到2020年未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口估計(jì)仍有2.15億人。

????近年來，各地圍繞戶籍管理制度改革進(jìn)行了積極探索，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。從目前情況看，小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍放得比較開，不少中等城市也做了比較多的工作，現(xiàn)在問題的焦點(diǎn)和難點(diǎn)在像北京、上海這樣的特大城市。推進(jìn)戶籍制度改革，要按城鎮(zhèn)人口的不同規(guī)模，實(shí)行差別化的落戶政策。總的原則是：小城市和小城鎮(zhèn)全面放開，不再設(shè)置其他門檻；中等城市有序放開，大城市合理放寬，這兩類城市可以設(shè)置城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)參加年限等要求；特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模，可采取積分制等方式設(shè)置階梯式落戶通道。各類城鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)綜合承載能力制定具體的落戶標(biāo)準(zhǔn)，并向社會公布，引導(dǎo)農(nóng)民工落戶預(yù)期和選擇。與此同時(shí)，對未落戶城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，推行居住證制度，讓義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等基本公共服務(wù)逐步向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。今年，要使更多進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女納入城鎮(zhèn)教育、實(shí)現(xiàn)異地升學(xué)，實(shí)施好農(nóng)民工職業(yè)技能提升計(jì)劃。

????二、加快棚戶區(qū)、城中村改造

????這是化解城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾必須啃的“硬骨頭”，關(guān)系民生的改善，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，也關(guān)系新型城鎮(zhèn)化的水平和質(zhì)量。據(jù)調(diào)查，目前全國城市和建制鎮(zhèn)中，各類棚戶區(qū)、危房以及沒有管道自來水、沒有廚房廁所的不成套住房，還有4000多萬戶，涉及約1億人口。值得關(guān)注的是，一些城市還有不少城中村，成千上萬外來人口集中居住在那里，許多還是大學(xué)畢業(yè)生。這些人是城市大家庭的成員，城市的發(fā)展離不開他們，應(yīng)創(chuàng)造條件改善他們的居住狀況。今年，全國各類棚戶區(qū)改造要開工470萬套以上，這是中央強(qiáng)調(diào)務(wù)必兌現(xiàn)的硬承諾。

????推進(jìn)棚戶區(qū)改造，拓展資金渠道是關(guān)鍵。中央財(cái)政將繼續(xù)加大對地方的補(bǔ)貼，國家財(cái)政性建設(shè)資金也將向這方面傾斜、支持建設(shè)相關(guān)配套設(shè)施。地方也應(yīng)增加財(cái)政投入，同時(shí)落實(shí)好稅費(fèi)減免等政策。最重要的是創(chuàng)新投融資機(jī)制，完善政策性融資，為棚改提供更加穩(wěn)定、成本適當(dāng)?shù)馁Y金支持。還要確保工程質(zhì)量安全、供給及時(shí)有效。棚戶區(qū)改造的配套設(shè)施要及時(shí)跟上，使群眾愿意入住、能夠及時(shí)入住。

????三、注重中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化

????目前，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已超過62%，中部、西部地區(qū)分別只有49%和45%左右，中西部城鎮(zhèn)化進(jìn)程明顯滯后。無論是促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建成小康社會、實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，還是增進(jìn)各族群眾福祉、鞏固民族團(tuán)結(jié)、維護(hù)國家安全，都需要加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化步伐，帶動中西部地區(qū)盡快發(fā)展起來。

????未來一段時(shí)期，引導(dǎo)約1億人口在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，是可行的。據(jù)調(diào)查監(jiān)測，2012年中西部地區(qū)農(nóng)民工總量為1.5億人，其中約9000萬人在中西部地區(qū)務(wù)工，約6000萬人跨區(qū)域到東部地區(qū)務(wù)工。目前，部分農(nóng)民工從東部返回中西部創(chuàng)業(yè)就業(yè)已成趨勢，2012年已達(dá)727萬人。從現(xiàn)在起到2020年，中西部通過本地區(qū)城鎮(zhèn)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，至少可以吸引4000萬已在東部城鎮(zhèn)務(wù)工的農(nóng)民工返回中西部城鎮(zhèn)就業(yè)定居。與此同時(shí)，可以創(chuàng)造條件解決約6000萬已在中西部城鎮(zhèn)農(nóng)民工的穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定居住和公共服務(wù)改善等問題，兩項(xiàng)合計(jì)約1億人。當(dāng)然，中西部地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化過程中，還會新吸納一批農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。

????中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化，應(yīng)按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃，有序推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域開發(fā)，推進(jìn)城市群、城鎮(zhèn)化區(qū)域發(fā)展，形成新的增長極。同時(shí)，加快發(fā)展中小城市，發(fā)展一大批有特色的小城鎮(zhèn)，使之成為區(qū)域發(fā)展的節(jié)點(diǎn)、城鄉(xiāng)連接的紐帶。

????產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的“火車頭”。現(xiàn)在，東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)呈加快轉(zhuǎn)移之勢，中西部地區(qū)可以大有作為，通過深化改革開放，創(chuàng)造好的環(huán)境，搭建好的產(chǎn)業(yè)承接平臺。當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)承接有市場、有效益的產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中應(yīng)保護(hù)好生態(tài)環(huán)境、保護(hù)好耕地資源。

????基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化的基本支撐。國家將加快中西部地區(qū)鐵路、骨干公路、重大水利工程建設(shè)，加強(qiáng)民航、水運(yùn)、油氣管道和輸電通道等工程建設(shè)。中西部地區(qū)則需搞好配套設(shè)施建設(shè)，共同努力，把基礎(chǔ)設(shè)施提升上去，為發(fā)展增強(qiáng)后勁。

????解決好現(xiàn)有“三個(gè)1億人”的問題，必須充分釋放改革的紅利，在戶籍、土地、社會保障和社會管理、城鎮(zhèn)建設(shè)政策性融資等方面，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，加快制度創(chuàng)新。按照中央要求，今年各?。▍^(qū)、市）選擇若干市縣和建制鎮(zhèn)開展新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)，重點(diǎn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制、多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制、改革完善農(nóng)村宅基地制度等方面進(jìn)行探索。（陳祖新）