交通運輸部關(guān)于深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導(dǎo)意見
交財審發(fā)〔2015〕67號

各省、自治區(qū)、直轄市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團及計劃單列市交通運輸廳（局、委)：

為貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，建立支持交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)運的投融資政策機制，促進交通運輸行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60號）和《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)發(fā)展改革委 財政部 交通運輸部關(guān)于進一步完善投融資政策促進普通公路持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2011〕22號）的有關(guān)要求，現(xiàn)就深化交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革提出以下意見：

一、充分認識深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的重要意義

改革開放以來，在黨中央、國務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府和交通運輸部門積極創(chuàng)新、銳意進取，以交通專項稅費和“貸款修路、收費還貸”“航電結(jié)合、以電促航、滾動發(fā)展”等政策為基礎(chǔ)，逐步形成了“中央投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式，支撐了公路、水路交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的跨越式發(fā)展，改變了交通運輸對國民經(jīng)濟的瓶頸制約，對我國經(jīng)濟社會健康穩(wěn)定發(fā)展做出了重要貢獻。

當(dāng)前，隨著國家各項改革的深入推進和交通運輸?shù)霓D(zhuǎn)型發(fā)展，交通運輸發(fā)展面臨的投融資環(huán)境發(fā)生了較大的變化，現(xiàn)行的投融資模式難以滿足交通運輸發(fā)展的需要，特別是不能適應(yīng)國家深化財稅體制改革的要求，主要表現(xiàn)在：政府投資主體作用不強、公共財政投入不足，各級政府交通事權(quán)不清晰、支出責(zé)任不明確，融資政策不完善、社會資本投入動力不足，政府舉債不規(guī)范、債務(wù)負擔(dān)較重等，因此，迫切需要通過深化改革，建立新的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。根據(jù)中央經(jīng)濟工作會議的部署，交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)依然是穩(wěn)增長、惠民生的重要領(lǐng)域之一。為更好地發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，充分利用社會資本特別是民間資本參與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革，創(chuàng)新投融資模式，對促進交通運輸業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

二、總體要求

（一）指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實習(xí)近平總書記系列重要講話精神，全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，主動適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，按照國家深化財稅體制改革的總體要求，建立和完善交通運輸發(fā)展“政府主導(dǎo)、分級負責(zé)、多元籌資、規(guī)范高效”的投融資管理體制，促進交通運輸健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）基本原則。堅持政府主導(dǎo)，充分利用社會資本籌措交通發(fā)展資金；堅持權(quán)責(zé)一致，合理劃分事權(quán)和支出責(zé)任，按事權(quán)籌集資金、履行支出責(zé)任；堅持分類實施，根據(jù)項目的收益情況，采取相應(yīng)的投融資方式；堅持績效導(dǎo)向，降低投融資成本，控制債務(wù)風(fēng)險，提升資金使用效益。

三、完善政府主導(dǎo)的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施公共財政保障制度

各地交通運輸部門要按照建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度改革要求，進一步完善“政府主導(dǎo)、分級負責(zé)”的投融資管理體制。按照預(yù)算制度改革的要求，建立和完善部門綜合預(yù)算管理制度，統(tǒng)籌利用好各種財力資源，科學(xué)安排建設(shè)、管理、養(yǎng)護、運營和債務(wù)償還等，提高資金集約利用效率。

（一）強化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施支出的財政保障。各地交通運輸部門要將沒有收益的公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施，其建管養(yǎng)運、安全應(yīng)急、服務(wù)等所需資金納入年度財政預(yù)算予以保障。對沒有收益的普通公路、內(nèi)河航道等建設(shè)養(yǎng)護資金需求，可納入地方政府一般債券的融資渠道；對有一定收益的收費公路、樞紐站場及航電樞紐等交通基礎(chǔ)建設(shè)運營資金需求，可納入地方政府專項債券的融資渠道。交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理、養(yǎng)護和運營中適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項，可通過政府向社會專業(yè)機構(gòu)購買服務(wù)等方式實現(xiàn)，以提高財政資金使用效率。

1.拓展各級財政資金保障能力。各地交通運輸部門要積極爭取政府財政資金加大對普通公路、內(nèi)河航道等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護、管理的投入。建立以公共財政為基礎(chǔ)、各級政府責(zé)任明晰、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的普通公路、航道投融資長效機制，建設(shè)運營公路、水路交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施。在堅持政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上，通過沿線土地開發(fā)收益、配套設(shè)施經(jīng)營等方式，多渠道籌集資金，增強公共財政保障能力。

2.積極爭取債券資金投入。交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將是政府投資的重要領(lǐng)域，各地交通運輸部門要研究編制好發(fā)展規(guī)劃，強化項目前期工作，搞好項目儲備，為積極利用地方政府一般債券和專項債券，加大對交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持創(chuàng)造條件。

3.實施全口徑預(yù)算管理。各地交通運輸部門應(yīng)將各類用于交通運輸發(fā)展的財政性資金、政府性債務(wù)資金分門別類納入預(yù)算管理。積極推行部門綜合預(yù)算管理模式，逐步實現(xiàn)年度預(yù)算編制涵蓋建設(shè)、管理、養(yǎng)護、運營、償債和運輸服務(wù)等交通運輸發(fā)展各個方面的資金需求安排，以全面反映交通運輸部門經(jīng)濟管理活動，提高資金集約利用效率。

4.推行中期財政規(guī)劃管理。各級交通運輸部門對未來三年重大財政收支及政策目標進行分析預(yù)測，結(jié)合交通運輸發(fā)展規(guī)劃，研究編制公路、水路等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護的三年滾動預(yù)算，并建立與三年滾動預(yù)算相適應(yīng)的項目庫管理制度。優(yōu)化預(yù)算資金支出結(jié)構(gòu)，年度綜合預(yù)算和三年滾動預(yù)算編制，要優(yōu)先保障重點區(qū)域、重點項目的建設(shè)和養(yǎng)護等資金需求。

（二）用好中央交通專項資金投融資政策。按照優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的要求，部將研究進一步調(diào)整完善車輛購置稅和港口建設(shè)費等中央交通專項資金政策。車輛購置稅資金將繼續(xù)專項用于納入交通運輸行業(yè)規(guī)劃范圍的公路（含橋梁、隧道）、公路客貨運樞紐（含物流園區(qū)）和內(nèi)河水運建設(shè)等重點項目支出，并優(yōu)先保障符合國家戰(zhàn)略的重點項目建設(shè)；繼續(xù)專項用于農(nóng)村公路（含橋梁）、農(nóng)村公路渡口改造、農(nóng)村客運站建設(shè)和普通公路危橋改造、安保工程、災(zāi)害防治工程等一般項目支出，并堅持向中西部、老少邊窮、集中連片特困地區(qū)以及農(nóng)村公路通暢工程傾斜；繼續(xù)用于交通科研、信息化等支出。港口建設(shè)費主要用于港口公共基礎(chǔ)設(shè)施、內(nèi)河水運及支持保障系統(tǒng)建設(shè)支出。

1.保障重點項目支出需求。各地交通運輸部門安排的年度交通運輸重點項目，擬申請中央交通專項資金投資補助的，省級交通運輸部門在與同級財政部門協(xié)商同意后，將符合條件并履行完基本建設(shè)審批程序的項目報部，并附同級財政部門意見。經(jīng)部批準后，各省交通運輸部門要將中央交通專項資金投資補助與本級財政安排的其他資金一并納入預(yù)算管理。

2.用好一般項目補助資金。各省級交通運輸部門安排的交通運輸一般項目，需申請中央交通專項資金投資補助的，向部提出資金申請。部將根據(jù)規(guī)劃建設(shè)目標、任務(wù)量和補助標準等因素確定資金安排規(guī)模和下達方式。

3.堅持公路、航道養(yǎng)護資金的專款專用。各地交通運輸部門應(yīng)將成品油稅費改革新增收入轉(zhuǎn)移支付資金中專項用于公路、航道養(yǎng)護的部分，全額用于普通公路（含改建）、航道養(yǎng)護管理，不得擠占挪用。返還的燃油稅確保用于普通公路養(yǎng)護（不含改建）的資金比例不低于80%。

4.強化專項資金使用監(jiān)管。為切實提高資金使用效益，部將進一步加強中央交通專項資金使用的監(jiān)督管理，對違規(guī)擠占、挪用資金的，將采取必要措施，相應(yīng)核減年度投資補助規(guī)模。

（三）妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資。各地交通運輸部門要按照積極推進、謹慎穩(wěn)健的原則，加強交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施政府性債務(wù)管理，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌各種資源，確保在建項目有序推進。

1.將政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理。各地交通運輸部門要加強與地方財政部門的溝通協(xié)調(diào)，將清理甄別后屬于政府應(yīng)當(dāng)償還的存量債務(wù)，相應(yīng)納入一般債務(wù)和專項債務(wù)，分類進行預(yù)算管理。加強與財政部門和金融機構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)，妥善處理好其他或有債務(wù)，切實防范交通運輸債務(wù)風(fēng)險，確保交通運輸行業(yè)不發(fā)生區(qū)域性、系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險。

2.積極降低存量債務(wù)利息負擔(dān)。對甄別后納入預(yù)算管理的交通運輸存量債務(wù)，各地交通運輸部門要加強與財政部門的溝通，積極爭取將高利短貸的債務(wù)納入債券置換范圍，降低利息負擔(dān)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)。

3.確保在建項目后續(xù)融資。各地交通運輸部門要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務(wù)資金且符合國家有關(guān)規(guī)定的在建項目，要積極商相關(guān)金融機構(gòu)，繼續(xù)按協(xié)議予以貸款，推進項目建設(shè)；對在建項目確實難以按現(xiàn)有渠道籌措資金的，應(yīng)及時商相關(guān)部門通過政府和社會資本合作模式或地方政府債券解決。

四、積極利用社會資本參與交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營和管理

各地交通運輸部門要打破各類行業(yè)壟斷和市場壁壘，建立公平、公開透明的市場規(guī)則，創(chuàng)新投資運營機制，改進政府投資安排方式，進一步完善“多元籌資、規(guī)范高效”的投融資體制，結(jié)合自身行業(yè)特點，積極推廣政府和社會資本合作模式（PPP），最大限度的鼓勵和吸引社會資本投入，充分激發(fā)社會資本投資活力。

（一）積極推廣政府和社會資本合作模式。各地交通運輸部門要通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，積極引導(dǎo)社會資本參與收費公路、樞紐站場及航電樞紐等交通基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營。按法律規(guī)定和合同約定，在政府和社會資本間合理分配項目風(fēng)險。

1.對于特許經(jīng)營收入能夠覆蓋投資運營成本的項目，可采取建設(shè)-運營-移交（BOT）的方式或者由政府授權(quán)相應(yīng)的機構(gòu)代行出資人職責(zé)與社會投資者共同組成特別目的公司的方式，負責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)、運營等活動，待特許經(jīng)營期滿后，將項目移交給政府。

2.對于特許經(jīng)營收入不能完全覆蓋投資運營成本的項目，可采取政府對BOT項目在建設(shè)期（或運營期）給予適當(dāng)政府投入的方式。也可以采取政府與社會投資者共同成立特別目的公司的方式，政府投入作為特殊股份，參與重大決策，不參與日常的管理。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。

3.綜合利用好政府資源。各地交通運輸部門要積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)厝嗣裾畠?yōu)先考慮將項目沿線一定范圍內(nèi)的土地等可開發(fā)經(jīng)營的資源作為政府投入。政府資源投入后，收入仍不能完全覆蓋投資運營成本的，應(yīng)通過申請財政補貼予以補償。對符合中央交通專項資金投資補助范圍的項目，中央予以支持。

（二）加強政府和社會資本合作制度建設(shè)。為指導(dǎo)各地交通運輸部門、企業(yè)更好地推廣PPP模式，部將在PPP統(tǒng)一政策框架下，結(jié)合行業(yè)自身特點，制定交通運輸領(lǐng)域PPP項目具體實施指引、合作合同范本或管理辦法。同時，各地交通運輸部門要建立健全公平、公開、透明的市場規(guī)則，加強交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的價格與質(zhì)量監(jiān)管，著力提升服務(wù)的質(zhì)量和效率，保證公共利益最大化。

（三）探索設(shè)立交通產(chǎn)業(yè)投資基金。各地交通運輸部門要會同同級財政部門，積極研究探索設(shè)立公路、水路交通產(chǎn)業(yè)投資基金，以財政性資金為引導(dǎo)，吸引社會法人投入，建立穩(wěn)定的公路、水路交通發(fā)展的資金渠道。同時，鼓勵民間資本發(fā)起設(shè)立用于公路、水路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的產(chǎn)業(yè)投資基金，研究探索運用財政性資金通過認購基金份額等方式支持產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展。

五、科學(xué)規(guī)范資金管理，提高資金使用效率

樹立節(jié)約就是籌資的理念，積極完善預(yù)算績效管理體系，加強內(nèi)部控制，強化項目管理和成本控制，不斷提高資金使用效率，防控地方政府交通債務(wù)風(fēng)險，推進信息公開。

（一）強化預(yù)算績效管理。各級交通運輸部門要進一步完善預(yù)算績效管理制度，逐步建立事前設(shè)定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全過程績效管理機制，將績效評價結(jié)果作為編制三年滾動預(yù)算、調(diào)整資金支出結(jié)構(gòu)、完善資金政策的主要依據(jù)。研究具有行業(yè)特色的預(yù)算績效評價指標體系，逐步擴大績效評價的范圍與規(guī)模，積極開展本單位整體支出、項目支出或交通專項轉(zhuǎn)移支付資金績效目標編報試點。

（二）完善內(nèi)部控制。各級交通運輸部門要進一步完善制度設(shè)計，夯實制度基礎(chǔ)，結(jié)合內(nèi)部業(yè)務(wù)管理流程，加快構(gòu)建覆蓋資金籌集、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、審計監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度體系。推行重點建設(shè)項目跟蹤審計，重點加強對征地拆遷、工程招投標、設(shè)計變更、計量支付、竣工決算等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的審計，防范管理漏洞，糾正建設(shè)浪費，促進資金安全和高效使用。

（三）加強項目成本控制。各地交通運輸部門要在確保安全與質(zhì)量的前提下，開源節(jié)流，加強設(shè)計、施工、養(yǎng)護等各階段環(huán)節(jié)管理，建立項目全過程成本控制制度。合理選擇技術(shù)標準，優(yōu)化設(shè)計方案，加強物料、設(shè)備采購管理，加強概算審查和工程造價管理，有效控制工程造價?？茖W(xué)合理調(diào)度資金，提高資金利用效率，減少債務(wù)利息支出。

（四）控制和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。各地交通運輸部門要積極配合同級財政部門，建立健全債務(wù)風(fēng)險預(yù)警及應(yīng)急處置機制，出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、處置存量資產(chǎn)、爭取財政支持等方式，多渠道籌集資金償還債務(wù)。推動地方政府建立交通項目償債保障機制，統(tǒng)籌安排各項財政資金，加快存量債務(wù)償還，維護政府信譽。

（五）推進信息公開。除涉密信息外，適時向社會公開交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和投融資政策信息，特別是推行政府和社會資本合作模式項目的工作流程、評審標準、實施情況等相關(guān)信息。引導(dǎo)各級交通運輸部門擴大部門預(yù)決算公開范圍，細化部門預(yù)決算公開內(nèi)容，逐步將部門預(yù)決算公開到基本支出和項目支出，自覺接受社會監(jiān)督。

交通運輸部
2015年5月5日