國家發(fā)展改革委按：為貫徹落實習近平總書記、李克強總理重要批示和國務(wù)院深入推進城鎮(zhèn)化建設(shè)電視電話會議精神，及時總結(jié)交流各地推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的實踐和探索經(jīng)驗，深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進城鄉(xiāng)要素高效配置，我委近日召開城鄉(xiāng)要素高效配置交流座談會，11個地區(qū)和單位介紹了各自的探索和經(jīng)驗。鄭新立、胡存智等專家參會并對這些地區(qū)的探索和經(jīng)驗做了點評。

推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是貫穿我國“十三五”時期的發(fā)展主線，新型城鎮(zhèn)化可以促進勞動力、土地、資本和創(chuàng)新要素高效配置，是推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要平臺。新型城鎮(zhèn)化是消費需求的“倍增器”，是投資需求的“加速器”，也是促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、深化改革的綜合平臺。當前，要把推進新型城鎮(zhèn)化擺在更加突出的位置，用好新型城鎮(zhèn)化這個重要抓手，更好發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化對補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生、培育新動能的積極作用。

各地的探索和實踐，對帶動和引領(lǐng)新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，具有借鑒意義。我們希望通過媒體推出這些案例，供大家更好地交流和研討。

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列報道之三：

踐行土地增減掛鉤政策 推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

自2006年開始，天津市以東麗區(qū)華明鎮(zhèn)為首批試點，開展以宅基地換房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)，得到了國家發(fā)改委、國土資源部大力支持。借助國土部掛鉤試點政策，東麗區(qū)分4個批次開展示范小城鎮(zhèn)建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)華明、金鐘、新立、軍糧城一期、軍糧城二期5個小城鎮(zhèn)，規(guī)劃總面積925萬平方米，總投資670億元，涉及67個村18.5萬農(nóng)民，目前已全部開工，累計建成530萬平方米，33個村11.6萬農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)。促進了耕地保護和土地集約節(jié)約利用，保障了經(jīng)濟社會發(fā)展，探索形成了大城市近郊農(nóng)村“五步走”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，取得明顯成效。

一、宅基地換房的內(nèi)涵

宅基地換房是天津市立足自身實際，踐行土地增減掛鉤政策的創(chuàng)新實踐，即在現(xiàn)行法律和國家政策框架內(nèi)，以不減少耕地為前提，高標準規(guī)劃建設(shè)現(xiàn)代化、有特色、適宜產(chǎn)業(yè)聚集的生態(tài)宜居小城鎮(zhèn)。農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準無償換取小城鎮(zhèn)中的新住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有的宅基地統(tǒng)一復(fù)耕，實現(xiàn)耕地總量不變、質(zhì)量不減、占補平衡。新建小城鎮(zhèn)除了農(nóng)民住宅外，還規(guī)劃出一塊可供出讓開發(fā)的土地，用土地出讓收入平衡小城鎮(zhèn)建設(shè)資金，做到政府不撥錢、百姓不掏錢。以華明鎮(zhèn)為例，項目共借用建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標427公頃，已通過宅基地復(fù)墾全部歸還；小城鎮(zhèn)總投資近50億元，已通過土地出讓收入全部還清。不僅堅守了耕地保護紅線，又盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，破解了小城鎮(zhèn)建設(shè)資金制約，實現(xiàn)土地資金“兩個平衡”。

二、宅基地換房工作基礎(chǔ)

除土地增減掛鉤政策外，東麗區(qū)開展宅基地換房具有3個客觀基礎(chǔ)：一是區(qū)位基礎(chǔ)。東麗區(qū)位于天津中心城區(qū)與濱海新區(qū)核心區(qū)之間，區(qū)域位置優(yōu)越，土地級差效應(yīng)明顯，增值潛力較大。二是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。東麗區(qū)是天津市工業(yè)東移和濱海新區(qū)西擴項目的主要承接區(qū)，產(chǎn)業(yè)聚集態(tài)勢強勁，發(fā)展前景廣闊。三是群眾基礎(chǔ)。東麗區(qū)農(nóng)民人均耕地少，土地依附性弱，在就業(yè)構(gòu)成、生活方式和文化觀念等方面更接近城市居民，對城鎮(zhèn)化愿望強烈。

三、主要做法和經(jīng)驗

東麗區(qū)踐行土地增減掛鉤政策，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本做法可以歸納為“五步走”：

第一步，以“宅基地換房”破解土地資金制約

東麗區(qū)遵循“承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農(nóng)民自愿，以宅基地換房”26字方針，按照掛鉤項目建設(shè)時序分批次申請土地周轉(zhuǎn)指標，對指標實施總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還，確保耕地總量動態(tài)平衡，實現(xiàn)良性發(fā)展。具體操作共分8個步驟：一是區(qū)政府編制總體規(guī)劃，報市政府審批；二是組建投融資機構(gòu)，負責小城鎮(zhèn)建設(shè)開發(fā)；三是市政府國土管理部門下達土地掛鉤周轉(zhuǎn)指標；四是村民提出宅基地換房申請，并與村委會簽訂換房協(xié)議；五是村委會與街道辦事處簽訂換房協(xié)議；六是街道辦事處與小城鎮(zhèn)投融資機構(gòu)簽訂總體換房協(xié)議；七是小城鎮(zhèn)農(nóng)民住宅建成后，街道辦事處按照區(qū)政府審議通過的分房辦法進行分配；八是農(nóng)民搬遷后對原宅基地整理復(fù)墾，歸還土地掛鉤周轉(zhuǎn)指標。以宅基地換房重在一個“換”字，換來了土地集約利用，換來了農(nóng)民生產(chǎn)生活方式轉(zhuǎn)變，換來了農(nóng)民收入提高，換來了城鎮(zhèn)發(fā)展新空間。粗略估算，通過宅基地換房，東麗區(qū)盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地4萬余畝，其中，增加了2.4萬畝建設(shè)用地進行出讓開發(fā)，保障了項目落地，拓展了城鎮(zhèn)發(fā)展空間。

第二步，以“三區(qū)聯(lián)動”促進農(nóng)民就業(yè)增收

東麗區(qū)的城鎮(zhèn)化既解決“人往哪里去”的問題，又關(guān)心農(nóng)民就業(yè)增收和切身利益。在小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)中留有二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地，利用集約出的土地指標和復(fù)墾出的土地，緊鄰小城鎮(zhèn)安置區(qū)建設(shè)示范工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，使農(nóng)民居住在社區(qū)、工作在園區(qū)，實現(xiàn)“三區(qū)”聯(lián)動發(fā)展。促進了第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)了就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，提高了農(nóng)民收入，增加了財政來源，保障了小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。截至目前，東麗區(qū)95%的還遷農(nóng)民能夠就業(yè)獲得薪金收入，農(nóng)民人均可支配收入為2006年的2.6倍，成為全國首批轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力就業(yè)示范區(qū)。

第三步，以“三改一化”提升農(nóng)民待遇保障

在“三區(qū)聯(lián)動”的基礎(chǔ)上，東麗區(qū)通過以“農(nóng)改非”、“村改居”、“集體經(jīng)濟改股份制經(jīng)濟”為主要內(nèi)容的“三改一化”改革，實現(xiàn)了集體資產(chǎn)確權(quán)量化和農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民在原有待遇基礎(chǔ)上增加了就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保障等市民待遇，成為擁有薪金、租金、股金、保障金的“四金”農(nóng)民，真正實現(xiàn)“安居樂業(yè)有保障”。目前，東麗區(qū)109個村中已有101個村12萬農(nóng)民納入征地養(yǎng)老保障，全部參加城鄉(xiāng)居民醫(yī)保，保障水平處于全市前列。

第四步，以“村鎮(zhèn)銀行”創(chuàng)新農(nóng)村金融改革

建設(shè)村鎮(zhèn)銀行，是東麗區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)、實現(xiàn)農(nóng)民資產(chǎn)保值增值的又一項重要舉措。華明村鎮(zhèn)銀行于2012年5月正式成立，成為天津市首家吸納民間資本的村鎮(zhèn)銀行，截至目前，營業(yè)網(wǎng)點實現(xiàn)東麗區(qū)街鎮(zhèn)全覆蓋，吸納存款規(guī)模達到60億元。華明村鎮(zhèn)銀行扎根農(nóng)村、服務(wù)小微、信貸措施靈活、服務(wù)方便快捷，賦予農(nóng)民更多金融話語權(quán)，對于激活“草根經(jīng)濟”、促進就業(yè)保障和社會穩(wěn)定具有重要意義。

第五步，以“智慧城市”引領(lǐng)城市治理現(xiàn)代化

東麗區(qū)把握“互聯(lián)網(wǎng)+”發(fā)展潮流，探索“互聯(lián)網(wǎng)+城市運行”模式，依托“智慧華明”現(xiàn)有的智慧政務(wù)、智慧健康、智慧安全等項目基礎(chǔ)，積極拓展適合區(qū)域發(fā)展的智慧教育、智慧社區(qū)、智慧環(huán)保、智慧供暖等智能項目，不斷提升城市管理服務(wù)效能、優(yōu)化資源配置效率，努力實現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、主要體會

（一）堅持以人為本，保障群眾利益。城鎮(zhèn)化必須以人為核心，把群眾利益放在第一位。要帶著深厚感情為農(nóng)民辦事，農(nóng)民不同意、不高興、不滿意的事情堅決不做。宅基地換房，前期要落實好群眾工作，嚴格落實農(nóng)民100%參與討論、95%支持、5%不反對的硬性指標；中期要高水平規(guī)劃建設(shè)，嚴格實施三級監(jiān)管，確保高標準施工，打造放心工程；后期要高效能管理，處處為群眾著想，實施物業(yè)補貼“三年退坡”政策，為群眾生活轉(zhuǎn)變留足過渡時間，把好事辦好。

（二）堅持政府主導(dǎo)，深化市場運作。宅基地換房模式下的城鎮(zhèn)化建設(shè)，政府必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，特別是在編制規(guī)劃、制定政策措施、確定標準規(guī)范、做好群眾工作等方面要把好關(guān)，負好責，完全交給市場是行不通的。同時，應(yīng)當在政府的主導(dǎo)下，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，在投融資建設(shè)、土地出讓、后期物業(yè)養(yǎng)管隊伍選擇等方面實施市場化運作，提高資源配置效率。

（三）堅持依法依規(guī)，嚴格執(zhí)行政策。要把城鎮(zhèn)化所有工作置于法律框架之內(nèi)，做到有法可依，規(guī)范運作。宅基地換房是涵蓋土地增減掛鉤、征收補償、投資融資等一系列行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的綜合，是在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，對我國土地流轉(zhuǎn)制度和小城鎮(zhèn)建設(shè)制度的改革創(chuàng)新，必須在總體制度和實踐操作上具備嚴格合法性。（天津市東麗區(qū)人民政府）