日前，國務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署國務(wù)院令，公布《全國社會保障基金條例》（以下簡稱《條例》）。為了在保證基金安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值，《條例》根據(jù)社會保險(xiǎn)法的規(guī)定，對基金的籌集、使用、管理運(yùn)營、監(jiān)督等環(huán)節(jié)作出進(jìn)一步規(guī)范?！督?jīng)濟(jì)日報(bào)》記者就《條例》有關(guān)問題，采訪了國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人和有關(guān)專家學(xué)者。

全國社會保障基金不是社會保險(xiǎn)基金

《條例》的出臺，涉及千家萬戶的幸福安康，也有助于緩解未來年輕人贍養(yǎng)老年人的巨大壓力。

目前，我國已處于人口老齡化階段,2014年我國60周歲及以上人口2.12億，占總?cè)丝诒葹?5.5%；65周歲及以上人口1.38億，占總?cè)丝诒葹?0.1%。隨著人口老齡化進(jìn)程不斷加劇，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，保障基金安全的任務(wù)越來越重，迫切需要強(qiáng)化對基金投資運(yùn)營的管理和監(jiān)督。

“《條例》規(guī)定的全國社會保障基金與社會保險(xiǎn)基金不是一個(gè)基金?！眹鴦?wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，全國社會保障基金是國家社會保障儲備基金，在投資運(yùn)營上，堅(jiān)持安全性、收益性和長期性原則；由于短期內(nèi)暫不發(fā)生支出，更適宜開展中長期投資。

中國社會科學(xué)院世界社會保障研究中心主任鄭秉文認(rèn)為，全國社會保障基金的來源對其作用的發(fā)揮具有重要意義?！霸凇渡鐣ｋU(xiǎn)法》關(guān)于全國社會保障基金構(gòu)成規(guī)定的基礎(chǔ)上，《條例》對全國社會保障基金來源作了更為全面的規(guī)定，即由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成?！?/p>

據(jù)介紹，社會保險(xiǎn)基金是為了保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下獲得物質(zhì)幫助而建立的，主要由用人單位和個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，包括基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金和生育保險(xiǎn)基金，用于公民養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等各項(xiàng)社會保險(xiǎn)待遇的當(dāng)期發(fā)放。因此，對社會保險(xiǎn)基金來說，對投資風(fēng)險(xiǎn)的控制要求更高，投資范圍較窄，投資運(yùn)營活動(dòng)限定條件更多。國務(wù)院2015年8月印發(fā)的《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》對基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營作了明確規(guī)范。

嚴(yán)禁侵占挪用或違規(guī)投資運(yùn)營行為

全國社會保障基金運(yùn)營情況，特別是基金的規(guī)模和收益情況，一直是公眾關(guān)注的問題。作為保民生的重要資金來源，全國社會保障基金的管理運(yùn)營情況，直接關(guān)系到基金能否守住安全“紅線”，獲得穩(wěn)定的投資收益。

“全國社會保障基金理事會在多年的管理運(yùn)營實(shí)踐中，在資產(chǎn)配置、投資運(yùn)營、風(fēng)險(xiǎn)控制、干部隊(duì)伍建設(shè)等方面，都積累了經(jīng)驗(yàn)，成果顯著?！眹鴦?wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，全國社會保障基金自2000年設(shè)立以來，發(fā)展很快，運(yùn)營穩(wěn)健，管理嚴(yán)格，在保證安全的前提下較好地實(shí)現(xiàn)了保值增值，在不斷發(fā)展中壯大了保民生的實(shí)力，為進(jìn)一步充實(shí)我國社會保障資金，完善我國社會保障體系發(fā)揮了重要作用。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院院長董克用表示，要充分發(fā)揮全國社會保障基金的作用，必須使基金能達(dá)到一定規(guī)模，因而《條例》規(guī)定全國社會保障基金由中央財(cái)政預(yù)算撥款、國有資本劃轉(zhuǎn)、基金投資收益和以國務(wù)院批準(zhǔn)的其他方式籌集的資金構(gòu)成，這就為基金未來的成長奠定了法律基礎(chǔ)。

截至2015年12月底，全國社會保障基金規(guī)模已由設(shè)立時(shí)的200億元發(fā)展到15085.92億元，累計(jì)投資收益額為7133.34億元，年均投資收益率為8.82％，超過同期年均通貨膨脹率6.47個(gè)百分點(diǎn)。

在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，不會動(dòng)用全國社會保障基金，而基金規(guī)模也會不斷增大。由此，用法律手段來防止全國社會保障基金被挪用和占用就變得尤其重要。《條例》明確，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用或者違規(guī)投資運(yùn)營全國社會保障基金。同時(shí)，《條例》還規(guī)定，全國社會保障基金財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于全國社會保障基金理事會、投資管理人、托管人的固有財(cái)產(chǎn)，獨(dú)立于投資管理人投資和托管人保管的其他財(cái)產(chǎn)，這就從法律層面為保障基金安全構(gòu)筑了一道嚴(yán)密的“防火墻”。

國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，可以預(yù)見，隨著全國社會保障基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對我國人口老齡化高峰時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會保障支出的補(bǔ)充、調(diào)劑作用也會不斷增強(qiáng)，必將成為我國社會保障制度的一塊“壓艙石”。

多層監(jiān)管機(jī)制實(shí)現(xiàn)對基金的有效監(jiān)管

《條例》的出臺豐富和健全了我國社會保險(xiǎn)的法律體系，為社會保障制度健康發(fā)展提供了又一個(gè)有力支撐。保障基金安全、控制風(fēng)險(xiǎn)是大家普遍關(guān)心的問題?！稐l例》在立法目的中明確提出全國社會保障基金要“在保證安全的前提下實(shí)現(xiàn)保值增值”。

“對于全國社會保障基金來講，安全性是第一位的，基金只有在安全的基礎(chǔ)上，才能考慮投資收益的最大化路徑。為此，《條例》規(guī)定，投資運(yùn)營全國社會保障基金應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持安全性、收益性和長期性的原則?！倍擞谜f。

按照審慎穩(wěn)健、公開透明的原則，《條例》規(guī)定了多項(xiàng)措施，例如明確基金的投資范圍、種類和比例，規(guī)定全國社會保障基金理事會應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院批準(zhǔn)的比例在境內(nèi)外市場投資運(yùn)營基金，合理配置經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的固定收益類、股票類和未上市股權(quán)類等資產(chǎn)?！稐l例》完善了基金的風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制制度，規(guī)定全國社會保障基金理事會制定基金的資產(chǎn)配置計(jì)劃、確定重大投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，并集體討論決定；制定風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制辦法等。此外，《條例》強(qiáng)化對投資管理人、托管人的管理，規(guī)定全國社會保障基金理事會應(yīng)當(dāng)按照公開、公平、公正的原則選聘投資管理人、托管人，并對其進(jìn)行考評，同時(shí)明確了投資管理人審慎投資、托管人安全保管基金的法定職責(zé)和禁止行為。

《條例》還強(qiáng)化對基金的審計(jì)，規(guī)定審計(jì)署每年對基金進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)結(jié)果向社會公布，并完善基金公開制度，規(guī)定全國社會保障基金理事會應(yīng)當(dāng)通過其官方網(wǎng)站、全國范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙每年向社會公布基金的收支、管理和投資運(yùn)營情況，接受社會監(jiān)督。

“《條例》花大量篇幅詳細(xì)規(guī)定了全國社會保障基金會的管理運(yùn)營，對委托投資、對如何選擇投資管理人和托管人以及相關(guān)的法律權(quán)責(zé)都有明確表述?！北本煼洞髮W(xué)金融研究中心主任鐘偉表示，目前這個(gè)管理運(yùn)營框架已初步成功地經(jīng)受了經(jīng)濟(jì)周期和金融起伏的挑戰(zhàn)，相信在《條例》出臺之后，可以繼續(xù)為全國社會保障基金的投資運(yùn)營保駕護(hù)航。（記者 李萬祥）