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加強(qiáng)事中事后監(jiān)管推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管體系的改革與創(chuàng)新 為深化商事制度改革，強(qiáng)化“先照后證”改革，國(guó)務(wù)院近期頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），這份文件結(jié)合當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)、政府信息公開(kāi)、信息治理、市場(chǎng)監(jiān)管改革實(shí)踐，立足中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外政府監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，提出了強(qiáng)化事中事后監(jiān)管的原則，厘清了市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)，引入了以信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度，并探索監(jiān)管方式創(chuàng)新，引入市場(chǎng)監(jiān)管共治。這份文件是構(gòu)建新型市場(chǎng)監(jiān)管體系的頂層設(shè)計(jì)，為推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 通過(guò)“先證后照”推動(dòng)行政審批改革 清理工商登記前置審批項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證，是黨中央、國(guó)務(wù)院部署的一項(xiàng)重大改革。2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院分三批審議決定將一些工商登記前置審批事項(xiàng)調(diào)整或明確為后置審批，并印發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕27號(hào)、國(guó)發(fā)〔2014〕50號(hào)、國(guó)發(fā)〔2015〕11號(hào)）予以公布。“先照后證”改革以工商登記改革為切入點(diǎn)，通過(guò)工商系統(tǒng)的自我革命、主動(dòng)放權(quán)，打破了市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的玻璃門，還權(quán)于企業(yè)，還權(quán)于市場(chǎng)，帶動(dòng)相關(guān)部門審批制的改革，為“大眾創(chuàng)業(yè)，萬(wàn)眾創(chuàng)新”提供制度平臺(tái)。 為了真正落實(shí)“先照后證”改革，應(yīng)當(dāng)落實(shí)行政審批事項(xiàng)目錄管理，由工商總局負(fù)責(zé)公布工商登記前置審批事項(xiàng)目錄，并向社會(huì)公布，真正做到目錄之外無(wú)審批，從而真正為企業(yè)減負(fù)，激發(fā)市場(chǎng)主體活力。除法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定外，一律不得以備案、登記、年檢、監(jiān)制、認(rèn)定、認(rèn)證、審定等形式實(shí)施變相前置審批。 厘清市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé) 《中華人民共和國(guó)行政許可法》第六十一條第一款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全監(jiān)督制度，通過(guò)核查反映被許可人從事行政許可事項(xiàng)活動(dòng)情況的有關(guān)材料，履行監(jiān)督責(zé)任?！痹摲ǖ诹l規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)可以對(duì)被許可人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品依法進(jìn)行抽樣檢查、檢驗(yàn)、檢測(cè)，對(duì)其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所依法進(jìn)行實(shí)地檢查。檢查時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以依法查閱或者要求被許可人報(bào)送有關(guān)材料；被許可人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)情況和材料?！睋?jù)此，行政審批部門有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，審批行為并非靜態(tài)的、一勞永逸的行為，而是一個(gè)連綿不絕的監(jiān)管過(guò)程，通過(guò)動(dòng)態(tài)監(jiān)管維護(hù)市場(chǎng)秩序，捍衛(wèi)公眾權(quán)益，這也是“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”原則的生動(dòng)體現(xiàn)。 在市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)秉承職責(zé)法定的原則，這也是依法行政基本原理的要求。應(yīng)做到“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”，按照法律法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定，厘清工商部門、審批部門和行業(yè)主管部門的市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)。對(duì)于法律法規(guī)中明確監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管部門的，由法定監(jiān)管部門依法履責(zé)；沒(méi)有明確的，則由工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門按分工履責(zé)。這有助于推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管法治化、制度化、程序化和規(guī)范化，推動(dòng)事中事后監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)。 建構(gòu)以信息信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度 應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺(tái)和企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)建設(shè)，推進(jìn)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織信用信息共享共用，強(qiáng)化信用體系的約束作用，構(gòu)建以信息歸集共享為基礎(chǔ)，信息公示為手段，信用監(jiān)管為核心的監(jiān)管制度。 《企業(yè)信息公示暫行條例》將“企業(yè)信息”界定為“在工商行政管理部門登記的企業(yè)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中形成的信息，以及政府部門在履行職責(zé)過(guò)程中產(chǎn)生的能夠反映企業(yè)狀況的信息?！痹摋l例的出臺(tái)，促使建立了企業(yè)信息公示制度、企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄制度、嚴(yán)重違法企業(yè)名單制度等。企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的建立，通過(guò)公示市場(chǎng)主體的注冊(cè)登記、許可審批、年度報(bào)告、行政處罰、抽查結(jié)果、經(jīng)營(yíng)異常狀態(tài)等信息，來(lái)促進(jìn)企業(yè)自律，促進(jìn)社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)事中事后監(jiān)管，為簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)提供支撐。應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化和強(qiáng)化國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的功能，將其構(gòu)成市場(chǎng)監(jiān)管的信息庫(kù)、問(wèn)題源與晴雨表，進(jìn)而成為重要的事后事后監(jiān)管平臺(tái)。 《意見(jiàn)》要求建立信息互聯(lián)共享機(jī)制，要求在2016年底之前，初步實(shí)現(xiàn)工商部門、審批部門、行業(yè)主管部門及其他部門之間的信息實(shí)時(shí)傳遞和無(wú)障礙交換，進(jìn)而構(gòu)建雙向告知機(jī)制、數(shù)據(jù)比對(duì)機(jī)制，把握監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將證照銜接、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)、執(zhí)法協(xié)作等方面的制度措施有機(jī)貫通，支撐事中事后監(jiān)管。須知，監(jiān)管信息資源的跨部門共享是部門間有效協(xié)調(diào)的前提，形成彼此間以知識(shí)為基礎(chǔ)的信任，這有助于打破政府監(jiān)管信息資源的“孤島”，使得部門間能以共享必要信息為前提，在監(jiān)管政策形成和監(jiān)管執(zhí)法層面有更好的協(xié)調(diào)。為此或應(yīng)秉承職能共享、規(guī)范有效、及時(shí)完整、合法使用、保障安全的原則，組、織建設(shè)國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、信用信息共享交換平臺(tái)和“信用中國(guó)”，促進(jìn)組織間的合作，形成相互依存的治理網(wǎng)絡(luò)，來(lái)共同應(yīng)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管難題。 推動(dòng)事中事后監(jiān)管方式創(chuàng)新 在利益階層高度分化、社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，不能寄希望于通過(guò)“命令-控制型”的剛性監(jiān)管方式，不能寄希望于某種單一的監(jiān)管方式，來(lái)解決某一具體監(jiān)管領(lǐng)域的所有問(wèn)題。中國(guó)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)組織形態(tài)各異，不同違法行為的成因不同，表現(xiàn)形式不同，這決定了現(xiàn)代的市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)使用“組合拳”，而非“單打一”，需要綜合運(yùn)用事前監(jiān)管工具和事中事后監(jiān)管工具，綜合運(yùn)用命令-控制型監(jiān)管工具和激勵(lì)性監(jiān)管工具，來(lái)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)。 行政審批是典型的事前監(jiān)管手段，在簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批制度改革的大背景下，有必要將關(guān)口后移，加強(qiáng)事后監(jiān)督管理，以有效集中監(jiān)管資源，去查處市場(chǎng)活動(dòng)中的違法行為。通過(guò)推動(dòng)事中事后監(jiān)管方式創(chuàng)新，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，規(guī)范市場(chǎng)活動(dòng)中的“灰色地帶”。 應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)管創(chuàng)新，加強(qiáng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，整合抽查抽檢、網(wǎng)絡(luò)市場(chǎng)定向監(jiān)測(cè)、違法失信、投訴舉報(bào)、行政執(zhí)法、市場(chǎng)監(jiān)管信息，對(duì)不同類型的市場(chǎng)主體、市場(chǎng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)加以評(píng)估，來(lái)發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對(duì)區(qū)域性、行業(yè)性及系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。使得“好鋼用在刀刃上”，能將有限的市場(chǎng)監(jiān)管資源，優(yōu)先配置到對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)主體、市場(chǎng)活動(dòng)的監(jiān)管。 在我國(guó)《論語(yǔ)?堯曰第二十》中孔子即云“不教而殺謂之虐”。在事中監(jiān)管過(guò)程中，應(yīng)完善提醒、約談、告誡等監(jiān)管手段，通過(guò)建構(gòu)相應(yīng)的執(zhí)法警示制度，對(duì)有潛在違法可能的相對(duì)人給予預(yù)警提示，對(duì)有輕微違法行為的相對(duì)人予以告誡規(guī)勸，通過(guò)合作式監(jiān)管，減少監(jiān)管成本，提高監(jiān)管實(shí)效，及時(shí)化解市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。 在市場(chǎng)監(jiān)管中，應(yīng)著力建立隨機(jī)抽取被檢查對(duì)象、隨機(jī)選派檢查人員的“雙隨機(jī)”機(jī)制，以限制和規(guī)范監(jiān)管部門的行政裁量權(quán)，規(guī)范行政檢查活動(dòng)。市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)公布抽查事項(xiàng)目錄，逐項(xiàng)明確抽查依據(jù)、主體、內(nèi)容等，重點(diǎn)抽查風(fēng)險(xiǎn)較高、投訴舉報(bào)多、列入經(jīng)營(yíng)異常名錄或有嚴(yán)重違法記錄的市場(chǎng)主體。并及時(shí)向社會(huì)公布抽查及處理結(jié)果，與社會(huì)信用體系相銜接。使廣大市場(chǎng)主體不為“隨意執(zhí)法”所擾，不越雷池合法經(jīng)營(yíng)。 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是信用經(jīng)濟(jì)，應(yīng)通過(guò)信用約束和行政處罰的聯(lián)動(dòng)，更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管效果?！兑庖?jiàn)》要求對(duì)違法市場(chǎng)主體加大行政處罰和信用約束力度，依法實(shí)施吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、吊銷撤銷許可證、列入經(jīng)營(yíng)異常名錄和黑名單等懲戒措施。這旨在通過(guò)信用記錄和信用信息的公開(kāi)，約束市場(chǎng)各經(jīng)濟(jì)主體的行為。通過(guò)信用約束手段，形成“一處違法、處處受限”的聯(lián)合懲戒機(jī)制。 建構(gòu)市場(chǎng)監(jiān)管社會(huì)共治格局 在社會(huì)轉(zhuǎn)型、市場(chǎng)轉(zhuǎn)型、監(jiān)管轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，有必要實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管到治理的轉(zhuǎn)型，強(qiáng)化中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管體系與監(jiān)管能力，引導(dǎo)市場(chǎng)主體自治，推進(jìn)行業(yè)自律，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，建構(gòu)市場(chǎng)監(jiān)管的社會(huì)共治格局，促使中國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管制度的現(xiàn)代化。 因此，《意見(jiàn)》指出，要采取守信激勵(lì)和失信懲戒措施，促使市場(chǎng)主體強(qiáng)化主體責(zé)任，在安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、營(yíng)銷宣傳、售后服務(wù)、信息公示等方面履行法定義務(wù)，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。市場(chǎng)主體還可以通過(guò)創(chuàng)新企業(yè)戰(zhàn)略，改革內(nèi)部質(zhì)量管理，設(shè)定高于法定要求的自律性規(guī)范，來(lái)更好地開(kāi)展市場(chǎng)活動(dòng)。 中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于近期印發(fā)了《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持社會(huì)化、市場(chǎng)化改革方向，堅(jiān)持法制化、非營(yíng)利原則，厘清行政機(jī)關(guān)與行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的職能邊界，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)成為依法設(shè)立、自主辦會(huì)、服務(wù)為本、治理規(guī)范、行為自律的社會(huì)組織?！兑庖?jiàn)》也要求充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)對(duì)促進(jìn)行業(yè)規(guī)范發(fā)展的重要作用，發(fā)揮和借重行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)在權(quán)益保護(hù)、資質(zhì)認(rèn)定、糾紛處理、失信懲戒等方面的作用，推進(jìn)監(jiān)管執(zhí)法與行業(yè)自律的互動(dòng)。 在構(gòu)建市場(chǎng)監(jiān)管社會(huì)共治格局的過(guò)程中，要鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，發(fā)揮市場(chǎng)專業(yè)化服務(wù)組織的監(jiān)督作用。發(fā)揮消費(fèi)者協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的作用，發(fā)揮會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、檢驗(yàn)檢測(cè)認(rèn)證機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，積極培育和發(fā)展社會(huì)信用評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，健全公眾參與和輿論監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)社會(huì)共治，通過(guò)市場(chǎng)監(jiān)管部門與市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、第三方機(jī)構(gòu)、公眾、傳媒的合作治理，通過(guò)社會(huì)共治，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管中的“巧監(jiān)管”、“巧治理”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管任務(wù)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。（作者系南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)政府規(guī)制專業(yè)委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)） |