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監(jiān)管轉(zhuǎn)型增強(qiáng)國有資本效率
——訪國家行政學(xué)院研究員張春曉

新一輪國企改革的靴子終于落地。近日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）。這是新時期指導(dǎo)和推進(jìn)國企改革的綱領(lǐng)性文件，從總體要求到分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失等方面提出國企改革目標(biāo)和舉措。中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)特邀國家行政學(xué)院研究員張春曉對《意見》的意義、亮點(diǎn)以及特點(diǎn)進(jìn)行詳盡地分析。

全民性是一大亮點(diǎn)

中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：此次《意見》的出臺，對于國有企業(yè)發(fā)展具有怎樣的意義？《意見》的主要亮點(diǎn)有哪些？

張春曉：《意見》對于國有企業(yè)發(fā)展、整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善整個國資監(jiān)管和運(yùn)營體系而言都是重要的指導(dǎo)性文件，具有里程碑意義。而且《意見》方向清楚，可操作性強(qiáng)，具體措施到位。

《意見》有兩個最大的亮點(diǎn)。第一，《意見》開宗明義，強(qiáng)調(diào)國有企業(yè)屬于全民。黨的十八屆三中全會指出：國有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)國有資產(chǎn)、國有資源是全國人民的財(cái)富，來之不易。然而，多年來國企改革雖然取得很大的成績，但也存在諸如侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)，以及逃避金融債務(wù)等問題，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。這次強(qiáng)調(diào)全民性，為國企改革指明了方向，明確了國企改革為誰而改。如果沒有國有企業(yè)的全民性，我們就沒有必要進(jìn)一步做大、做優(yōu)、做強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)。

第二，《意見》清晰地指出了黨組織在完善現(xiàn)代企業(yè)制度過程中的政治法定核心作用。國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)屬性和黨組織的根本屬性內(nèi)在地統(tǒng)一于“人民”。國有企業(yè)是全國人民的投資，從產(chǎn)權(quán)屬性上來說，國有企業(yè)屬于全民，所以全民要求國有企業(yè)能夠完成全民的要求。中國共產(chǎn)黨要代表全民的利益，就有責(zé)任有義務(wù)把國有企業(yè)做好。

在新一輪的改革中，必須要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)。為什么這樣說？在前一輪改革過程中，尤其是中央巡視組和地方各個巡視組進(jìn)入到各級所有企業(yè)巡視過程中，發(fā)現(xiàn)一個問題，但凡這個企業(yè)黨組織建設(shè)是健全的、完善的，國有企業(yè)的運(yùn)行效率都是相對高的，而且國有資產(chǎn)的保值增值率相對是高的。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，如果削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)，弱化了黨的建設(shè)，那國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率是同方向降低的，也不乏利益輸送，國有資產(chǎn)的顯性、隱性流失等現(xiàn)象。所以新一輪改革中，從監(jiān)管層面上看，必須要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)。

分類監(jiān)管新老“三會”并行不悖

中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：《意見》提出，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，并實(shí)行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟(jì)深入融合。為什么要這樣分類？商業(yè)類和公益類國企各承擔(dān)怎樣的任務(wù)？

張春曉：在深化國有企業(yè)改革的過程中，根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。

這樣的劃分對于我們的國情、市場特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)行為以及整個經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)而言，是一個最優(yōu)化的分類，而不是簡單地按照企業(yè)是競爭還是非競爭來劃分。

商業(yè)類國有企業(yè)主要是凸顯其在市場中的商業(yè)運(yùn)作，其核心目的是增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的活力，放大國有資本的功能，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值。這類國企在整個產(chǎn)業(yè)、行業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中要起到排頭兵和骨干作用，它要為整個中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成重要的支撐力量。

公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力，這是分類的大原則。這兩大類區(qū)分讓企業(yè)知道了該干什么不該干什么，重心在哪里。這樣就有利于對國有企業(yè)進(jìn)行分類的改革，從而實(shí)現(xiàn)分類發(fā)展。此外，也會因?yàn)轭悇e不同而實(shí)施不同的監(jiān)管和考核方式，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性，增強(qiáng)考核的針對性。

中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：根據(jù)《意見》，有了清晰的分類之后，如何完善現(xiàn)代企業(yè)制度？

張春曉：這次完善現(xiàn)代企業(yè)制度就是向中國特色的現(xiàn)代國有企業(yè)制度邁進(jìn)。我們學(xué)習(xí)了西方公司制、股份制以及公司法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢，同時將黨組織的政法核心作用吸收進(jìn)來，這樣“老三會”，即黨委會、工會和職工代表大會主要督促企業(yè)完成全民交付的經(jīng)濟(jì)、社會、政治責(zé)任，而“新三會”，即股東大會、董事會、監(jiān)事會就要完成這三大責(zé)任所要求的具體內(nèi)容。也就是要履行四大職能：第一，市場競爭的主體，第二，行業(yè)發(fā)展的引領(lǐng)，第三，宏觀調(diào)控的有力工具，第四，公共品提供的主力軍。新老“三會”并行不悖，而且各自凸顯自己應(yīng)該做的職責(zé)。這樣一來現(xiàn)代企業(yè)制度就相當(dāng)完善了。在此基礎(chǔ)上，就可以實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式，并對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員進(jìn)行分類分層管理。在國有資產(chǎn)保值增值中，委派者要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值，保證國有資產(chǎn)屬于人民，不損失；而職業(yè)經(jīng)理層，就是要實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值、發(fā)展。根據(jù)人員分類的不同，就能夠確定相應(yīng)的薪酬分配，人員的業(yè)績明確了，其評價體系也能夠建立起來，績效考核也得以推進(jìn)。這樣能夠有效調(diào)動人員的積極性，責(zé)任就容易落實(shí)，國有資產(chǎn)的保值增值率也就能夠到位。

監(jiān)管轉(zhuǎn)型增強(qiáng)國有資本效率

中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：圍繞以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，《意見》提出了多項(xiàng)措施，例如以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制等。那么，監(jiān)管轉(zhuǎn)型的意義何在？

張春曉：國有企業(yè)分類分好了，企業(yè)制度也完善了，現(xiàn)在應(yīng)該賦予企業(yè)權(quán)利。經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)是企業(yè)的管理者和經(jīng)營者非常重要的兩大權(quán)利，《意見》中多次提出要劃清經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)的界限，同時要使經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，國資委以“管資本”為主。

經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離使監(jiān)管和營運(yùn)實(shí)現(xiàn)了各自的屬性，國有企業(yè)經(jīng)營的獨(dú)立性更強(qiáng)，市場化程度更高，市場化的平臺就非常容易搭建，市場化的運(yùn)營效率就能夠逐步提高。更有利于實(shí)現(xiàn)進(jìn)一步提高國有資產(chǎn)的活力、控制力、影響力和抗風(fēng)險能力的目標(biāo)。

新一輪的改革對于國有企業(yè)的經(jīng)營和國有資產(chǎn)的監(jiān)管，都發(fā)生了重大的變化。2003年，國資委成立，管資產(chǎn)、管人、管事相結(jié)合，“三管”運(yùn)行。這種方式經(jīng)過十年的改革試點(diǎn)取得了很大的成績，也使國有企業(yè)在市場中穩(wěn)步發(fā)展，成為市場競爭的主體。監(jiān)管部門也找到了一些監(jiān)管的手段和方法。在前一輪的國企改革中，給國有企業(yè)的權(quán)利只有經(jīng)營權(quán)。對于監(jiān)管部門，它有了國有資產(chǎn)的管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，以及國有資本的管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)，所以國有企業(yè)由于自身權(quán)利的縮小，在市場運(yùn)行中縮手縮腳。

黨的十八屆三中全會提出，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用。在這一輪改革的《意見》中，監(jiān)管和運(yùn)行方式發(fā)生了改變，以管資本為主，強(qiáng)化國有資產(chǎn)監(jiān)管。把國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)全部下放給了國有企業(yè)，國有資本和國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了分割，隨著國有企業(yè)國有資本經(jīng)營公司搭建成形，國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理部門將會把國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)放到國有資本經(jīng)營公司。在這種情況下，企業(yè)在市場中成為真正的市場主體，其運(yùn)營效率就高了，受的束縛就少了，自主經(jīng)營性就強(qiáng)了，國有資產(chǎn)的保值增值率自然就提高了，為國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)就變大了。在新一輪的改革中，監(jiān)督和企業(yè)經(jīng)營兩條線都得以強(qiáng)化，兩邊都能夠獲得更好的發(fā)展，國有資本的效率方能真正得以發(fā)揮。

混合所有制改革：實(shí)現(xiàn)“1＋1＞2”的效果

中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)：本輪改革中，“混合所有制改革”一直是外界關(guān)注的熱點(diǎn)詞匯。而此次文件也意味著過去出現(xiàn)過多次變化的“國企混改”之爭有了定論，您認(rèn)為，今后應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)？

張春曉：在中央深改組一次會議、二次會議上，習(xí)近平總書記都強(qiáng)調(diào)，對于任何改革，都要做到“蹄疾步穩(wěn)”。十八屆三中全會提出要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，到今年政府工作報(bào)告提出要有序?qū)嵤┗旌纤兄平?jīng)濟(jì)，再到這次《意見》明確提出穩(wěn)妥推動國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，就是“蹄疾步穩(wěn)”的具體落地。

推動混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，必須有利于國有資本放大功能，保值增值，增強(qiáng)活力，必須有利于引進(jìn)的非公資本優(yōu)勢互補(bǔ)，取長補(bǔ)短，激發(fā)活力，要實(shí)現(xiàn)“1＋1＞2”的效果，絕不能因混合而混合。發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)并不是簡單的國進(jìn)民退，也不是簡單的國退民進(jìn)，而是要共進(jìn)，共同做大民族企業(yè)，為中國整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出重要支撐。

在穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)的過程中，必須強(qiáng)化對國有資產(chǎn)的監(jiān)管，搭建良性的、公平公正公開的運(yùn)行平臺，絕不能搞暗箱操作，不能出現(xiàn)“燈下黑”。

穩(wěn)妥推動混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不是要把原有的國有資產(chǎn)其中的一塊蛋糕切去，而是引進(jìn)優(yōu)秀的戰(zhàn)略投資者，把存量資產(chǎn)做大，把蛋糕做大。另外，還要讓國有經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)共同再做一個蛋糕，把老蛋糕做大，把新蛋糕再做強(qiáng)再做大。同時，也鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)，共同做強(qiáng)做優(yōu)做大民族企業(yè)。

此外，本輪改革中的另一個特點(diǎn)就是強(qiáng)化了對整個國有資產(chǎn)的監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)流失。對此，《意見》指出要強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督、建立外部監(jiān)督、實(shí)施社會監(jiān)督。即，要將國有企業(yè)的改革置于陽光下操作，任何涉及商業(yè)機(jī)密，或牽涉到國家機(jī)密以外的，能公開的全部公開，要讓老百姓監(jiān)督。因?yàn)閲衅髽I(yè)的全民性，老百姓的監(jiān)督就是股東的監(jiān)督，這次監(jiān)督是完全可以做到閉環(huán)監(jiān)督。（記者 陳婧）