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簡政放權(quán)是新時期全面深化改革和依法治國的重要抓手，是我國全面轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。兩年來，中央高度重視，簡政放權(quán)工作力度速度空前，已取消和下放的行政審批事項累計超過700項。同時，行政審批制度改革不斷深化，范圍已擴展到行政審批相關(guān)的中介服務(wù)領(lǐng)域?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》（以下簡稱《通知》）已于近日發(fā)布，標(biāo)志著行政審批制度改革進入了更深、更廣的新階段。做好清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)工作，解決好“最后一公里”問題，可進一步釋放簡政放權(quán)紅利，有利于政府依法行政、厘清政府和市場的邊界。 不規(guī)范的行政審批中介服務(wù)備受詬病 行政審批中介服務(wù)曾為我國政府職能轉(zhuǎn)變、降低市場交易成本作出積極的貢獻，但仍存在一些突出問題，以至于很多行政審批中介服務(wù)機構(gòu)被民間描述為“戴市場帽子，拿政府鞭子，收企業(yè)票子，供官員（兼職）位子”。這既直接影響了企業(yè)活力，又影響行政審批制度改革的有效推進，不利于理順政府、市場、企業(yè)、中介機構(gòu)之間的關(guān)系。 一是法律設(shè)置方面，行政審批中介服務(wù)事項存量較多、法律依據(jù)不充分。表現(xiàn)為：行政審批中介事項與行政審批事項相伴生，總量較多、分布不均；設(shè)立依據(jù)不完備，由法律法規(guī)明確規(guī)定或授權(quán)作為審批要件的較少等。 二是市場競爭方面，壟斷現(xiàn)象比較突出，存在不公平競爭。表現(xiàn)為：政府限定了一些特定領(lǐng)域或地區(qū)的中介機構(gòu)數(shù)量；絕對壟斷領(lǐng)域的中介服務(wù)機構(gòu)無一例外不是政府部門下屬的事業(yè)單位或與政府部門緊密關(guān)聯(lián)的機構(gòu)等；一些審批部門人員在與本部門審批事項相關(guān)的中介服務(wù)機構(gòu)兼職任職等。 三是服務(wù)收費方面，行政審批中介服務(wù)收費亂，服務(wù)質(zhì)量良莠不齊。表現(xiàn)為：壟斷程度較高的領(lǐng)域或地區(qū)，價格較高且彈性幅度有限；市場競爭激烈的領(lǐng)域或地區(qū)，出現(xiàn)了低價競爭的現(xiàn)象；總體上看，“事項多、強制性、收費亂”給企業(yè)造成較大的負擔(dān)等。 四是政府管理方面，行政審批中介服務(wù)市場監(jiān)管薄弱，懲處力度不足。表現(xiàn)為：監(jiān)管權(quán)分散，監(jiān)管依據(jù)不完備；綜合監(jiān)管和事中事后監(jiān)管能力薄弱，懲處力度有限；信用體系尚難以有效發(fā)揮作用等。 中央政府率先清理規(guī)范具有重大意義 《通知》要求國務(wù)院部門清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，對于在全國范圍內(nèi)處理好中介服務(wù)領(lǐng)域政府與市場關(guān)系具有重大意義。 一是厘清政府、市場與社會關(guān)系的試驗田和試金石。中介組織是社會組織中的一類，是政府與市場以外的社會第三方，理論上可有效連接政府與市場。我國的行政審批中介服務(wù)機構(gòu)形式上具有多樣性，與政府有著剪不斷理還亂的復(fù)雜關(guān)系，是政府與市場關(guān)系的中間過渡和處理難點，《通知》的發(fā)布與實施將為理順上述三者關(guān)系提供一個典型案例。 二是依法行政與現(xiàn)代治理的必要途徑。建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府是我國加快轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)，也是全面深化改革和全面依法治國的重點。清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)，建立負面清單，有利于約束政府權(quán)力,切實做到“法無授權(quán)不可為”?！锻ㄖ芬孕姓侄魏头墒侄蜗嘟Y(jié)合的方式推進改革，有利于深化行政體制改革并積累依法行政經(jīng)驗，也是國家治理現(xiàn)代化的重要實踐。 三是建設(shè)現(xiàn)代市場體系的重要環(huán)節(jié)。未來我國將建立統(tǒng)一開放、競爭有序、公平公正、透明高效的市場體系，中介服務(wù)市場也是其中重要的一環(huán)。《通知》有針對性地對目前行政審批中介服務(wù)市場政企不分、政府無據(jù)干預(yù)較多、壟斷嚴重與收費混亂等問題進行清理規(guī)范，有利于構(gòu)建中介服務(wù)現(xiàn)代市場體系。 四是營造預(yù)防尋租腐敗的重點工程。行政審批中介服務(wù)兩端連接政府與市場，是尋租腐敗易發(fā)生的灰色地帶，“紅頂中介”、政府人員兼職任職、政府審批部門無據(jù)設(shè)定限制條件干預(yù)市場等問題備受詬病。《通知》對上述易產(chǎn)生利益輸送的弊病提供了清晰的解決方案，可謂對癥下藥。 五是事業(yè)單位改革的難點與重點。目前行政審批中介服務(wù)機構(gòu)中相當(dāng)一部分是事業(yè)單位，承擔(dān)幾乎全部壟斷性中介事項并為政府提供技術(shù)性審查事項。厘清業(yè)務(wù)上與行政審批部門的關(guān)系一直是改革的重點難點，《通知》為這些事業(yè)單位提供了改革的方向和路線圖，有利于加快事業(yè)單位分類改革，建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)。 《通知》明確了清理規(guī)范的范圍、性質(zhì)與行為特點 《通知》并未針對整個中介服務(wù)領(lǐng)域，而定位于與行政審批直接相關(guān)的中介服務(wù)，包括審批過程中需由申請人委托開展的作為審批要件的各類中介服務(wù)活動，與行政審批沒有直接關(guān)聯(lián)、企業(yè)等市場主體自主決定委托開展的中介服務(wù)活動不是本次清理規(guī)范的范圍。 具體而言，國務(wù)院部門行政審批相關(guān)的中介服務(wù)活動，含中央政府垂管部門及設(shè)在地方的機構(gòu)開展行政審批的中介服務(wù)，不含地方政府審批涉及的中介服務(wù)。審批部門委托有關(guān)機構(gòu)開展的技術(shù)性服務(wù)活動不在此次清理規(guī)范的范圍，但必須加以規(guī)范?！锻ㄖ愤€涉及其他與行政審批相關(guān)的有償服務(wù)，如行業(yè)協(xié)會提供的證明意見或中介服務(wù)等。 《通知》提出了清理規(guī)范的主要內(nèi)容和路線圖 《通知》明確了行政審批中介服務(wù)事項取消、轉(zhuǎn)化、保留的處理方式，提出了規(guī)范管理的原則和限期要求。 一是清理事項。針對中介服務(wù)事項設(shè)立依據(jù)不完備的問題，提出除依法設(shè)立的以外，一律不再作為審批受理條件；能通過監(jiān)管解決的事項不再設(shè)立中介服務(wù)；行政審批事項不得轉(zhuǎn)為中介服務(wù)；審批部門委托開展的技術(shù)性服務(wù)不得轉(zhuǎn)嫁為申請人義務(wù)等。 二是破除壟斷。針對一些領(lǐng)域中介服務(wù)市場壟斷、競爭不充分的問題，提出了取消部門自行設(shè)定的中介服務(wù)執(zhí)業(yè)條件；嚴禁通過限額管理控制中介服務(wù)機構(gòu)數(shù)量等。 三是切斷關(guān)聯(lián)。針對紅頂中介等與審批部門利益輸送問題，提出了審批部門所屬事業(yè)單位不得開展與本部門審批事項相關(guān)的中介服務(wù)，確需開展的應(yīng)脫鉤轉(zhuǎn)企并獲得相應(yīng)的資質(zhì)；嚴禁指定中介機構(gòu)；行業(yè)自治組織類中介機構(gòu)與審批部門必須脫鉤；政府工作人員不得在中介機構(gòu)兼職任職等。 四是規(guī)范收費。針對中介服務(wù)收費混亂的問題，提出中介服務(wù)原則上實行市場調(diào)節(jié)定價；壟斷性強、短期內(nèi)無法充分競爭的實行政府定價，最大限度縮小政府定價范圍；審批部門委托開展的技術(shù)性服務(wù)事項所需費用納入政府部門預(yù)算等。 五是清單管理。針對部門自行設(shè)定中介服務(wù)事項的問題，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上制定行政審批中介服務(wù)事項清單，凡未納入清單的一律不再作為審批的受理條件；新設(shè)事項嚴格論證并履行法定程序；事項清單與中介服務(wù)信息向社會公開。 六是加強監(jiān)管。針對中介服務(wù)市場監(jiān)管不力的問題，提出了建立健全中介服務(wù)規(guī)范和標(biāo)準；完善指導(dǎo)與監(jiān)管制度，加強違規(guī)查處；強化信用體系與考評機制建設(shè)等。 《通知》體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、源頭治理等原則 一是對象、范圍重點明確,清理、規(guī)范各有側(cè)重。清理重點主要是申請人委托機構(gòu)開展的作為行政審批受理條件的有償中介服務(wù)，規(guī)范重點是中央政府審批部門自行委托有關(guān)機構(gòu)開展的技術(shù)性服務(wù)。 二是強調(diào)源頭治理，清理與規(guī)范并重。既對缺乏法定設(shè)立依據(jù)的中介服務(wù)事項全面清理，減少行政審批中介服務(wù)事項規(guī)模，減少申請人負擔(dān)和全社會成本，又對壟斷、價格等問題進行規(guī)范，促進市場健康發(fā)展和效率改善。 三是堅持問題導(dǎo)向，著力提效與防腐。著力解決群眾意見集中、社會反映突出的行政審批中介服務(wù)事項多、收費亂、壟斷與市場不公、利益輸送嚴重等方面問題，提升行政體制改革與中介服務(wù)市場效率，增強社會公眾的改革“獲得感”。 四是重在落實責(zé)任，自查門戶與協(xié)調(diào)督察相統(tǒng)籌。要求國務(wù)院各審批部門對本部門本系統(tǒng)中介服務(wù)事項進行逐條對標(biāo)清理，國務(wù)院審改辦會同有關(guān)部門加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查。 正確領(lǐng)會并貫徹《通知》精神，確保貫徹執(zhí)行效果 一方面，《通知》充分體現(xiàn)了簡政放權(quán)的一些具體創(chuàng)新點。 如：取消無法定依據(jù)的機構(gòu)資質(zhì)資格認定，體現(xiàn)“法無禁止即可為”；禁止設(shè)立限制條件，體現(xiàn)促進公平競爭和讓市場發(fā)揮決定性作用；禁止指定服務(wù)，體現(xiàn)斬斷利益關(guān)聯(lián)；明確相同事項中介回避原則，體現(xiàn)中介服務(wù)的公正性。 另一方面，清理規(guī)范重在貫徹執(zhí)行，應(yīng)正確認識未來形勢。 一是清理規(guī)范不會一蹴而就。清理規(guī)范發(fā)生在全面深化改革攻堅期與依法治國的初期，處于從行政主導(dǎo)過渡到法律主導(dǎo)的轉(zhuǎn)型期，清理規(guī)范的成果需以法律形式固化下來，這個任務(wù)需要一段時間來完成和鞏固。 二是妥善處理新問題，確保平穩(wěn)過渡。清理規(guī)范不能以犧牲效率為代價，應(yīng)謹慎對待、妥善處理清理規(guī)范中產(chǎn)生的新問題，避免放大負面效應(yīng)?？赏ㄟ^建立協(xié)商調(diào)處的聯(lián)席機制，來確保簡政放權(quán)穩(wěn)步推進。 三是避免一刀切。一些特殊領(lǐng)域，如涉及重大公共利益與國家安全的，應(yīng)研究制定具體方案。區(qū)別對待“收費高、時間長”等問題，分清中介機構(gòu)與委托企業(yè)責(zé)任、中介事項的實際情況等。 期待清理規(guī)范繼續(xù)完善，進一步釋放簡政放權(quán)紅利 清理規(guī)范需要配套和推進才能繼續(xù)完善，并進一步釋放簡政放權(quán)紅利。 一是重視行政審批部門財政保障。一部分由申請人承擔(dān)費用的中介服務(wù)轉(zhuǎn)為政府購買服務(wù)必將引起行政經(jīng)費的增加，需進一步研究財政經(jīng)費保障，后者是建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)制度必須考慮的內(nèi)容。從受益角度來看，申請人承擔(dān)部分或全部中介服務(wù)費用有其合理性，建議將這部分收入統(tǒng)一納入財政，實現(xiàn)收支兩條線。 二是地方政府清理規(guī)范任務(wù)更為艱巨。盡管有些地區(qū)清理規(guī)范已經(jīng)先行并初顯成效，但省地兩級政府行政審批中介服務(wù)仍存在較多問題。中央政府已率先垂范，期待清理規(guī)范自上而下引領(lǐng)地方政府全面鋪開，持續(xù)完我國善行政審批中介服務(wù)市場，讓簡政放權(quán)實效進一步惠及基層和小微企業(yè)。 三是加快法規(guī)立改廢，為簡政放權(quán)提供法治保障。法律法規(guī)體系是依法行政和國家治理體系現(xiàn)代化的依據(jù)與保障，可以起到鞏固改革成果、維護改革實績的功效。應(yīng)加快立法改革，固化行政舉措先行所積累的改革經(jīng)驗。 四是加強監(jiān)管執(zhí)法，維護中介服務(wù)市場秩序。監(jiān)管體系和監(jiān)管能力是維護中介服務(wù)市場的必要工具，尤其對與競爭不充分、不能馬上市場化或不適宜市場化的事項和領(lǐng)域，迫切需要加強監(jiān)管、審計和督查。（國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員 郭焦鋒、洪濤） |