上海市著力以制度創(chuàng)新為依托化解社會矛盾，在全國率先推出的“鎮(zhèn)?！敝贫葘嵤┮荒甓鄟?，使積淀多年的農村土地征用信訪總量明顯下降，走出“無地、無業(yè)、無保障”困境的離土農民怒容漸消。
來自上海市信訪部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，一年多來，全市農村土地征用的信訪總量明顯下降。自2003年10月施行“鎮(zhèn)?！焙螅ツ耆罕姺从侈r村征用問題的信訪總量同比增幅下降了9％。今年，反映此類問題的信訪總量再呈明顯下降態(tài)勢，其中集體上訪的批次和人次，同比分別減少54．5％和83％，聯(lián)名信的數(shù)量同比減少19．8％。
同樣的問題，在上海實施“鎮(zhèn)?！敝贫戎埃瑓s是另一種狀況。2003年，上海市群眾反映農村土地征用問題的信訪總量，比往年增加了35．2％。這些信訪反映的主要問題，一是征地后的勞動力安置和集體資產分配問題；二是征地養(yǎng)老人員的基本生活保障問題；三是經濟補償和基本生活保障問題。對此，上海市信訪部門歸納認為，由于缺乏與離土農民身份相適應的社會保障制度，上海市郊相當一部分離土農民陷入了“無地、無業(yè)、無保障”的困境之中。
嚴峻的事實促使上海市政府部門認識到，對于因土地被征用而離土的農民來說，僅僅靠以往的“征地安置”或“一次性安置補償費”，是難解其后顧之憂的。必須通過制度創(chuàng)新探求新路，用較為完善的社會保障制度予以替代。為此，有關部門經過94次專題會議的醞釀和8個月的工作試點，在2003年10月，旨在解決離土農民基本社會保障的“鎮(zhèn)保”制度正式頒布施行。
簡稱為“鎮(zhèn)保”的上海市小城鎮(zhèn)社會保險，是一個“低平臺、有彈性、廣覆蓋”的社會保障體系。上海市勞動和社會保障局有關專家用“一條主線，五項保險”概括了“鎮(zhèn)?！钡闹饕獌热?。一條主線，是為市郊離土農民提供基本社會保障；五項保險，涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷保險。由此，對離土農民的生存權、發(fā)展權和保障權進行“托底”。截至目前，上海市郊參加“鎮(zhèn)?！钡娜藛T已達到106萬人，其中70多萬是離土農民。
有關專家與記者“算賬”表明，按照“鎮(zhèn)?！币?guī)定，將離土農民的養(yǎng)老金與上海市職工月平均工資聯(lián)系起來，這有別于“農保”與“城?！备髯元毩⒌臓顩r，從而為離土農民增加了可觀的收入。按照以前的“農?！?，離土農民每人每月只能拿到養(yǎng)老金75元左右，而參加“鎮(zhèn)?！焙?，2005年每人每月最低可拿到417元，并可逐年“水漲船高”。同時，按照以前的“農保”，離土農民只能享受養(yǎng)老保險一項內容，而“鎮(zhèn)?！眲t涵蓋了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷保險。此外，與“農保”的“個人交納，集體補貼”政策不同，“鎮(zhèn)保”基本社會保險不需要個人交納，這也減輕了他們的負擔。
幾年前因土地被征用身陷“三無”困境而多次上訪的金山區(qū)一群農民，自從參加“鎮(zhèn)?！敝?，怒容漸漸消退。他們說，我們也是講道理的，政府辦了這件實事，我們不再是“三無”人員了，心里“吊”著的石頭落下來，也就安心了。 （記者 高路）
