《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出了數(shù)字政府建設(shè)的五大體系，它是我國創(chuàng)新政府治理理念和方式，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，引領(lǐng)全球數(shù)字化發(fā)展新格局的頂層設(shè)計。

一、政府?dāng)?shù)字化改革是政府職能轉(zhuǎn)變工作的關(guān)鍵

構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的數(shù)字政府建設(shè)制度規(guī)則體系是《指導(dǎo)意見》提出的五大體系之一，以數(shù)字化改革助力政府職能轉(zhuǎn)變是其中的重要組成部分。改革開放以來，政府職能轉(zhuǎn)變成為我國行政體制改革的關(guān)鍵內(nèi)容。黨的十八大以來，圍繞推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，政府職能轉(zhuǎn)變工作的深度和廣度進一步拓展，在處理好政府和市場關(guān)系、實現(xiàn)政府和社會良性互動、優(yōu)化政府內(nèi)部橫向部門間協(xié)調(diào)、理順縱向政府間關(guān)系等方面取得了顯著成效。數(shù)字政府建設(shè)為這些目標(biāo)的實現(xiàn)提供了不可或缺的重要支撐。

《指導(dǎo)意見》明確提到了“最多跑一次”“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”“接訴即辦”等創(chuàng)新實踐，這些政府?dāng)?shù)字化改革的創(chuàng)新是過去十年貫穿政府職能轉(zhuǎn)變工作的關(guān)鍵詞。面向未來，《指導(dǎo)意見》進一步指出要“以數(shù)字化改革促進制度創(chuàng)新，保障數(shù)字政府建設(shè)和運行整體協(xié)同、智能高效、平穩(wěn)有序，實現(xiàn)政府治理方式變革和治理能力提升”。

二、政府?dāng)?shù)字化改革是政府職能轉(zhuǎn)變、制度規(guī)則創(chuàng)新的原因和動力

蓬勃興起的數(shù)字革命、新興數(shù)字技術(shù)在公共管理中的引入，為制度規(guī)則提出了許多新要求。傳統(tǒng)以部門為基礎(chǔ)的政府履職體系使得數(shù)字技術(shù)在公共管理中的應(yīng)用大多服務(wù)于一個部門的某些目標(biāo)，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的設(shè)定缺乏跨部門協(xié)同，技術(shù)僅圍繞部門需要、以部門邏輯運行，而非以整體性政府的邏輯運行。這就導(dǎo)致技術(shù)在政府中的碎片化應(yīng)用，在建設(shè)層面，普遍存在數(shù)據(jù)孤島、重復(fù)開發(fā)等情況；在運行層面，經(jīng)常面臨多頭管理、數(shù)據(jù)重復(fù)填報等問題。許多表面上的技術(shù)困境，其背后是當(dāng)外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化時，政府職能轉(zhuǎn)變不到位、制度規(guī)則體系不健全的問題。

顛覆性創(chuàng)新之所以重要，不僅在于它能夠在工具意義上提升效率，更因為它所觸發(fā)的人類社會系統(tǒng)變革，比如蒸汽機的發(fā)明催生了近代工業(yè)文明。正因為數(shù)字技術(shù)在賦能政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境保護的同時，可能帶來政府管理的流程優(yōu)化、模式創(chuàng)新，包括制度規(guī)則，也包括組織形態(tài)，這些新機遇讓理論界和實務(wù)界對其充滿期待。

在這樣的預(yù)期之下，數(shù)字技術(shù)應(yīng)用、數(shù)字政府建設(shè)、數(shù)字化改革，便不再只是政府職能履行、制度規(guī)則約束的對象，不再只是政府職能轉(zhuǎn)變、制度規(guī)則創(chuàng)新的結(jié)果，它們更是政府職能轉(zhuǎn)變、制度規(guī)則創(chuàng)新的原因和動力，這是一種雙向影響與賦能?！吨笇?dǎo)意見》提出“以數(shù)字政府建設(shè)支撐加快轉(zhuǎn)變政府職能，推進體制機制改革與數(shù)字技術(shù)應(yīng)用深度融合，推動政府運行更加協(xié)同高效”，很好地呼應(yīng)了這一重要的邏輯轉(zhuǎn)變。

遵循數(shù)字政府建設(shè)的這一新邏輯，《指導(dǎo)意見》提出“明確運用新技術(shù)進行行政管理的制度規(guī)則，推進政府部門規(guī)范有序運用新技術(shù)手段賦能管理服務(wù)”。這兩句話看似是因果關(guān)系，實則為遞進關(guān)系，而且前者之所以放在前，正是強調(diào)了制度規(guī)則適應(yīng)于新技術(shù)進行行政管理的重要性，制度規(guī)則需要支撐新技術(shù)帶來的新可能，在此基礎(chǔ)上再討論新技術(shù)的工具屬性及其對它的規(guī)范。這也是《指導(dǎo)意見》出臺的根本用意：“構(gòu)建數(shù)字化、智能化的政府運行新形態(tài)?！眹@這一目標(biāo)，《指導(dǎo)意見》進一步從數(shù)字政府建設(shè)管理機制、法律法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、制度規(guī)則創(chuàng)新的機制等角度，論述了數(shù)字化改革促進制度規(guī)則創(chuàng)新的思路和路徑，內(nèi)容覆蓋了支持?jǐn)?shù)字政府建設(shè)與管理的體制機制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、數(shù)字政府建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)、數(shù)字政府創(chuàng)新的機制規(guī)則，為構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的數(shù)字政府建設(shè)制度規(guī)則體系指明了方向和重點。

三、以優(yōu)化政府職責(zé)體系引領(lǐng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型

如何創(chuàng)新體制機制以更好地支撐數(shù)字政府建設(shè)與管理，是當(dāng)前世界各國推進數(shù)字政府建設(shè)中面臨的關(guān)鍵問題。

一是在數(shù)字政府建設(shè)與管理的體制機制和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范方面，《指導(dǎo)意見》明確要求鼓勵和規(guī)范政產(chǎn)學(xué)研用等多方力量參與數(shù)字政府建設(shè)、健全完善政務(wù)信息化建設(shè)管理會商機制。數(shù)字政府建設(shè)涉及政府管理與運行的方方面面，需要實務(wù)界、理論界、產(chǎn)業(yè)界等多元主體參與，以更好地讓各方知識得到匯聚交叉形成更加完善的建設(shè)和管理方案，也能讓潛在問題和風(fēng)險得到更加充分的討論。在公共管理領(lǐng)域，這種跨部門、跨主體的合作生產(chǎn)模式，更被認(rèn)為是當(dāng)下及未來應(yīng)對復(fù)雜治理環(huán)境的重要機制。在實踐中，落實這種多主體互動機制，需要著力推進平臺政府建設(shè)，將政府的定位更加聚焦到元治理者角色，實現(xiàn)平臺之上元治理者觸發(fā)的多元主體互動共治。在項目管理模式和財政支持模式上，這種“多元”思路同樣得到了體現(xiàn)，包括探索建立綜合論證、聯(lián)合審批、綠色通道等項目建設(shè)管理新模式，建立多渠道投入的資金保障機制，為數(shù)字政府建設(shè)提供了更加豐富的體制機制和資源支持。與此同時，《指導(dǎo)意見》注意到要加強對農(nóng)村地區(qū)的支持，優(yōu)化數(shù)字公共產(chǎn)品供給，加快消除區(qū)域間“數(shù)字鴻溝”。數(shù)字公共產(chǎn)品的提出，為當(dāng)下及未來的數(shù)字政府建設(shè)和政府職能轉(zhuǎn)變提供了重要思路。數(shù)字政府建設(shè)應(yīng)該建立公共產(chǎn)品供給的思維，注重供給的公平性和集約性，如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)，應(yīng)該在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃之下，開展跨區(qū)域、跨業(yè)務(wù)聯(lián)動，避免分散建設(shè)、重復(fù)建設(shè)，防止“數(shù)字形式主義”對公共資源的侵蝕。為此，《指導(dǎo)意見》單獨設(shè)置了健全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的部分，明確要求“推進數(shù)據(jù)開發(fā)利用、系統(tǒng)整合共享、共性辦公應(yīng)用等標(biāo)準(zhǔn)制定”。在數(shù)字政府建設(shè)與管理方面的體制機制創(chuàng)新，或?qū)⒊蔀橹袊毮苻D(zhuǎn)變的新特征，成為中國數(shù)字政府建設(shè)引領(lǐng)全球?qū)嵺`的重要方面。

二是在法律法規(guī)制度方面，《指導(dǎo)意見》堅持技術(shù)變革是因、規(guī)則創(chuàng)新是果的創(chuàng)新思路，明確指出要推動及時修訂和清理與數(shù)字政府建設(shè)不相適應(yīng)的內(nèi)容，將行之有效的做法及時上升為制度規(guī)范，加快完善與數(shù)字政府建設(shè)相適應(yīng)的法律法規(guī)框架體系。同時，《指導(dǎo)意見》強調(diào)了技術(shù)歧視、個人隱私、市場主體和人民群眾利益的重要性，充分貫徹了“以人民為中心”的發(fā)展思想。后續(xù)實踐需要進一步與立法機關(guān)、司法機關(guān)聯(lián)動，尤其是在數(shù)據(jù)驅(qū)動的公共治理方面，需要重新定義行政行為主體，推進政府職能更深層次的轉(zhuǎn)變，探索數(shù)字時代依法行政的新范式，圍繞公共價值最大化的根本性目標(biāo)，推進數(shù)字時代立法、司法、行政的互促演進。

三是在數(shù)字政府創(chuàng)新的機制規(guī)則方面，《指導(dǎo)意見》明確提出“堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和尊重人民首創(chuàng)精神相結(jié)合，堅持全面部署和試點帶動相促進”。試點示范是中國改革的金鑰匙，是大規(guī)模政策實施之前的重要過程，是降低改革創(chuàng)新成本，提高改革創(chuàng)新適用性的重要方式，也是當(dāng)代中國政府創(chuàng)新的重要形態(tài)和機制路徑。黨的十八大以來，政府職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)域的改革創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，尤其是在數(shù)字化改革領(lǐng)域，成為過去十年地方創(chuàng)新的核心內(nèi)容。一些地方在中央政府的目標(biāo)設(shè)定下積極先行先試，探索落實轉(zhuǎn)變政府之職能的新機制、新工具；后發(fā)采納其他地方創(chuàng)新經(jīng)驗的地方，在采納創(chuàng)新取得成效后，同樣得到中央政府認(rèn)可，較好地激發(fā)了許多資源稟賦較弱、政策能力和水平后進的地區(qū)，積極向政府職能轉(zhuǎn)變與數(shù)字政府建設(shè)的先進地區(qū)學(xué)習(xí)，避免地方為績效競爭開展廣泛創(chuàng)新進而造成政策碎片化等問題，形成了為追求更好績效而開展創(chuàng)新的良好局面。中央政府積極將行之有效的試點示范項目納入更高層級政府文件，并鼓勵其他地方學(xué)習(xí)采納，在全國層面推廣了一系列顯示度高、群眾口碑好的改革創(chuàng)新舉措。同時，探索完善了地方改革創(chuàng)新的“請示授權(quán)”新機制，即地方政府為了解決可能具有普遍性的屬地問題，將創(chuàng)新意愿形成實踐方案，并正式報告高層級政府，請求高層級政府批準(zhǔn)試點，并在獲得高層級政府正式確認(rèn)并授權(quán)成為試點后，開展實踐示范。這種地方申請改革創(chuàng)新-上級審核批準(zhǔn)授權(quán)成為試點的“請示授權(quán)”機制，將地方首創(chuàng)在正式實施之前即納入自上而下的改革議程之中，以試點形式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地方層面的創(chuàng)新需求，規(guī)范地方自發(fā)創(chuàng)新，提升地方自發(fā)創(chuàng)新的設(shè)計質(zhì)量，為地方自發(fā)創(chuàng)新提供制度保障和方向指引，也能夠進一步了解地方的問題需求進而開展相應(yīng)頂層設(shè)計和配套改革，從而在一定程度上避免“下改上不改”等問題，較好地保護地方的改革創(chuàng)新活力，平衡放權(quán)創(chuàng)新和收權(quán)統(tǒng)籌、頂層設(shè)計與地方探索之間的關(guān)系。這些做法已然呼應(yīng)了“國家統(tǒng)籌、一地創(chuàng)新、各地復(fù)用”的要求。

四是在試點示范方面，為了更好地在推進數(shù)字政府建設(shè)、助力政府職能轉(zhuǎn)變中發(fā)揮試點示范的作用，需要將試點示范機制這一中國特色政策制定與優(yōu)化的方法論制度化、規(guī)范化，在各級政府間形成較為一致的政策創(chuàng)新試點路徑和方法。在開展改革創(chuàng)新之初，依據(jù)政策科學(xué)的方法，科學(xué)選擇實施創(chuàng)新的區(qū)域；在部分區(qū)域開展改革創(chuàng)新之后，運用科學(xué)手段評估創(chuàng)新帶來的影響，包括直接政策目標(biāo)的實現(xiàn)、溢出效應(yīng)、與既有制度的榫合情況等，進而修改完善政策方案；在部分區(qū)域先行先試之后，進一步研判創(chuàng)新推廣和制度化的必要性和可行性。

構(gòu)建制度規(guī)則體系是政府職能轉(zhuǎn)變的根本，是加強數(shù)字政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工作。數(shù)字化改革是推動制度創(chuàng)新、重塑數(shù)字時代制度規(guī)則體系的重要動力。如果從更大范圍上理解數(shù)字時代的制度規(guī)則體系，它除了包括數(shù)字政府建設(shè)運行與數(shù)字時代政府職能履行中的制度規(guī)則，還應(yīng)包括數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字生態(tài)等新場域的新制度、新規(guī)則?！吨笇?dǎo)意見》體現(xiàn)了這一點。當(dāng)下中國的數(shù)字化發(fā)展，正在逐漸創(chuàng)新、發(fā)展與完善數(shù)字政府建設(shè)與政府職能履行的制度規(guī)則體系，也正在嘗試探索新場域、新疆域的制度規(guī)則重塑與建構(gòu)。

當(dāng)下及未來，以數(shù)字革命為依托的數(shù)字治理制度規(guī)則體系，或?qū)⒁I(lǐng)人類文明的躍遷。從數(shù)字時代政府履行基本職能到開拓新場域、新疆域，其制度規(guī)則體系的重構(gòu)，必將型構(gòu)一種數(shù)字時代的新經(jīng)濟社會形態(tài)，這是一種與基于工業(yè)文明、物理形態(tài)的現(xiàn)代社會形成鮮明對比，但又與之交織存在、以數(shù)字文明為目標(biāo)的超現(xiàn)代經(jīng)濟社會形態(tài)。中國理應(yīng)在這場顛覆性變革中扮演更具顯示度、更具引領(lǐng)性的“元治理”角色。

（浙江工商大學(xué)校長、浙江大學(xué)國家制度研究院首席專家 郁建興）