各地加速規(guī)范優(yōu)化管理——
政府投資基金有望更有力有效

2002年，中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金的成立標(biāo)志著我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的開端。近年來(lái)，各級(jí)政府投資基金逐步發(fā)展壯大，在引導(dǎo)、規(guī)范、增信等方面的效能不斷提升，但在快速發(fā)展過(guò)程中也出現(xiàn)一些問(wèn)題。如個(gè)別地方投資基金設(shè)立過(guò)多，在某些產(chǎn)業(yè)重復(fù)設(shè)立基金，財(cái)政注資沒有充分形成合力，基金運(yùn)作缺少協(xié)同配合等。對(duì)此，必須建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系來(lái)評(píng)估政府投資基金投資績(jī)效，既要有必要的容錯(cuò)機(jī)制確保政府投資基金可以放開手腳積極作為，也要不斷加強(qiáng)監(jiān)督確保資金的投資效能。

今年下半年以來(lái)，各地在政府投資基金領(lǐng)域動(dòng)作密集：陜西發(fā)布政府投資引導(dǎo)基金管理辦法實(shí)施細(xì)則，細(xì)化了基金退出與收益管理，制定了負(fù)面清單；深圳市首次集中公布了清理的政府投資引導(dǎo)基金子基金名單，以提醒其他子基金加快設(shè)立和出資進(jìn)度；四川出臺(tái)省級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資引導(dǎo)基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法，明確基金使用時(shí)符合“產(chǎn)業(yè)合規(guī)”和“程序合規(guī)”的條件即盡職免責(zé)……

規(guī)范的同時(shí)，政府投資基金的規(guī)模增速也在放緩。清科研究中心旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，截至今年上半年，國(guó)內(nèi)共設(shè)立1686只政府引導(dǎo)基金，基金目標(biāo)規(guī)模總額為10.12萬(wàn)億元，已到位資金規(guī)模為4.13萬(wàn)億元。與2015年、2016年的高增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)相比，政府投資基金數(shù)量和規(guī)模增速在放緩，這背后有著怎樣的政策作用和市場(chǎng)邏輯？

引導(dǎo)作用不斷顯現(xiàn)

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副主任、研究員張立承接受經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)記者采訪時(shí)，梳理了我國(guó)政府投資基金的3個(gè)發(fā)展階段。

2002年，中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金的成立標(biāo)志著我國(guó)政府引導(dǎo)基金發(fā)展的開端。從2002年到2008年，各地開始進(jìn)行相關(guān)探索，但受制于基金業(yè)整體發(fā)展水平，政府投資基金尚處于起步階段。

2008年，國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，對(duì)創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金進(jìn)行行業(yè)規(guī)范化管理，就此我國(guó)政府投資基金開始步入規(guī)范發(fā)展階段。

2015年，財(cái)政部頒布《政府投資基金暫行管理辦法》以及《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步對(duì)政府投資基金運(yùn)作和管理進(jìn)行了規(guī)范。我國(guó)政府投資基金開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，基金設(shè)立數(shù)量和規(guī)模快速增長(zhǎng)。

張立承介紹：“政府投資基金根據(jù)投資方向大致可分為4類，即支持中小企業(yè)發(fā)展的，支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的，支持產(chǎn)業(yè)培育和轉(zhuǎn)型升級(jí)的，以及支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)的?！?/p>

“政府投資基金將政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作有機(jī)結(jié)合，有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用引導(dǎo)社會(huì)投資，具有更加靈活高效的市場(chǎng)化特點(diǎn)?！睆埩⒊姓f(shuō)，政府投資基金采取股權(quán)投資形式，通過(guò)擇機(jī)退出實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金保值增值，進(jìn)而形成滾動(dòng)利用。這些優(yōu)點(diǎn)都是傳統(tǒng)的財(cái)政支持方式所不具備的。

近年來(lái)，各級(jí)政府投資基金逐步發(fā)展壯大，在引導(dǎo)、規(guī)范、增信等方面的效能不斷提升。記者從中國(guó)政企合作投資基金股份有限公司了解到，中國(guó)PPP基金是2016年由財(cái)政部聯(lián)合10家國(guó)內(nèi)大型金融和投資機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立的引導(dǎo)性基金，總規(guī)模達(dá)1800億元。截至今年10月31日，中國(guó)PPP基金累計(jì)已決策項(xiàng)目148個(gè)，涉及項(xiàng)目總投資超12000億元，覆蓋了28個(gè)省區(qū)市的100多個(gè)地市。截至今年10月31日，中國(guó)PPP基金累計(jì)撥款項(xiàng)目84個(gè)，涉及項(xiàng)目總投資額超7200億元。

據(jù)重慶市金融監(jiān)管局統(tǒng)計(jì)，重慶產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金自2014年成立以來(lái)，發(fā)起設(shè)立的27只專項(xiàng)基金規(guī)模達(dá)305億元，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金認(rèn)繳66.6億元。在基金投資項(xiàng)目中，90%為民營(yíng)企業(yè)，78%為中小微企業(yè)。通過(guò)資本注入及增值服務(wù)，累計(jì)推動(dòng)2家企業(yè)上市，6家企業(yè)上新三板，約20家企業(yè)進(jìn)入上市輔導(dǎo)期，有效拓展了企業(yè)融資渠道。

仍面臨多方面難題

張立承認(rèn)為：“近年來(lái)，政府投資基金在快速發(fā)展過(guò)程中也暴露出一些問(wèn)題。比如，個(gè)別地方投資基金設(shè)立過(guò)多，在某些產(chǎn)業(yè)重復(fù)設(shè)立基金，財(cái)政注資沒有充分形成合力，基金運(yùn)作缺少協(xié)同配合等?！?/p>

根據(jù)《政府投資基金暫行管理辦法》，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)控制政府投資基金的設(shè)立數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金。財(cái)政部也明確要求各級(jí)財(cái)政部門綜合考慮政策目標(biāo)、總體資金需求、財(cái)政承受能力等因素從嚴(yán)控制基金數(shù)量，對(duì)已設(shè)立的基金進(jìn)行清理，防止交叉重復(fù)。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人此前表示：“適當(dāng)將設(shè)立政府投資基金的權(quán)限上收，嚴(yán)控基金的設(shè)立，完善基金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，推進(jìn)基金布局適度集中化?！?/p>

記者從多位參與政府投資基金管理和研究的專業(yè)人士處了解到，一些采取間接管理方式的政府引導(dǎo)基金，在設(shè)立時(shí)通常會(huì)引入社會(huì)資本，與之合作的商業(yè)化基金專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)拿到的錢一般三分之一是政府引導(dǎo)基金，三分之二是社會(huì)其他投資者基金。

對(duì)普通投資人來(lái)說(shuō)，最看重的是盡可能在較短時(shí)間收回投資并獲得最大投資回報(bào)，這與政府引導(dǎo)基金強(qiáng)調(diào)的社會(huì)效益、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向等訴求不同，導(dǎo)致政策性和市場(chǎng)化目標(biāo)難以平衡，進(jìn)而出現(xiàn)一些基金“募不進(jìn)來(lái)，投不出去”的問(wèn)題。

“此外，股權(quán)投資的退出也是一個(gè)難題。由于政府投資基金多投向需要重點(diǎn)支持的前沿創(chuàng)新或者初創(chuàng)企業(yè)，先天具有風(fēng)險(xiǎn)大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢的特點(diǎn)?！睆埩⒊姓f(shuō)，再加上市場(chǎng)發(fā)育程度、基金管理能力等方面的欠缺，加大了政府投資基金的退出難度。

與此同時(shí)，專業(yè)化人士的缺乏也構(gòu)成一大挑戰(zhàn)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，政府投資基金相對(duì)于一般基金而言，更強(qiáng)調(diào)政策導(dǎo)向，更注重資金安全性，這對(duì)管理人員的能力和專業(yè)化水平要求更高。目前，我國(guó)相關(guān)方面人才不僅數(shù)量有限，而且地區(qū)間分布不均，限制了政府投資基金整體的運(yùn)作管理水平。

牽緊“績(jī)效”這個(gè)牛鼻子

要應(yīng)對(duì)以上難題和挑戰(zhàn)，構(gòu)建科學(xué)有力的績(jī)效評(píng)價(jià)和管理體系至關(guān)重要。近年來(lái)，各級(jí)政府投資基金加大了構(gòu)建績(jī)效考核體系的工作力度。比如，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門就國(guó)家集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金、國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、先進(jìn)制造產(chǎn)業(yè)投資基金、中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)投資基金分別制定績(jī)效管理暫行辦法和績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施方案。

中國(guó)PPP基金、中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)投資基金、中國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、中國(guó)—比利時(shí)直接股權(quán)投資基金和國(guó)家融資擔(dān)保基金績(jī)效評(píng)價(jià)辦法也在起草中。地方政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)工作也在同步推進(jìn)。北京、湖南、江蘇、山東、深圳等地財(cái)政部門都對(duì)政府投資基金開展了績(jī)效評(píng)價(jià)工作。

今年4月份，《北京市市級(jí)政府投資基金績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》發(fā)布，明確了評(píng)價(jià)對(duì)象、內(nèi)容、績(jī)效目標(biāo)、組織管理、工作程序、結(jié)果應(yīng)用等多方面內(nèi)容。根據(jù)此《辦法》，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為良好及以上的政府投資基金，財(cái)政部門和行業(yè)主管部門可予以表?yè)P(yáng)、優(yōu)先支持或繼續(xù)支持。對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為不及格的政府投資基金，按照相關(guān)程序及約定更換基金管理人或直接進(jìn)行清算退出。

張立承表示：“投資必然面臨風(fēng)險(xiǎn)。因此必須建立科學(xué)合理的指標(biāo)體系來(lái)評(píng)估政府投資基金投資績(jī)效，既要有必要的容錯(cuò)機(jī)制確保政府投資基金可以放開手腳積極作為，也要不斷加強(qiáng)監(jiān)督確保資金的投資效能。這對(duì)政府部門和相關(guān)機(jī)構(gòu)而言是一項(xiàng)很有挑戰(zhàn)的考驗(yàn)，需要加大改革探索力度?！?/p>

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“下一步，我們將認(rèn)真貫徹落實(shí)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》文件精神，結(jié)合研究成果對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行健全完善，建立符合政府投資基金特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，兼顧政策目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)施基金全過(guò)程績(jī)效管理，加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用?！保ㄓ浾?董碧娟）