第29個(gè)全國(guó)土地日之際，專家學(xué)者表示——
土地節(jié)約集約利用勢(shì)在必行

一方面，可供開(kāi)發(fā)的土地越來(lái)越少，人們生活交通成本越來(lái)越高；另一方面，隨著近年來(lái)房?jī)r(jià)一路高歌猛進(jìn)，地價(jià)水漲船高，人們居住、生產(chǎn)需要的土地成本越來(lái)越高。專家表示，需要從宏觀層面、區(qū)域?qū)用?、專?xiàng)層面，構(gòu)建用地節(jié)約集約利用狀況的評(píng)價(jià)體系，同時(shí)還要因地制宜，盤活存量土地——

6月25日是第29個(gè)全國(guó)土地日，主題為“嚴(yán)格保護(hù)耕地 節(jié)約集約用地”。專家學(xué)者在近日召開(kāi)的節(jié)地中國(guó)學(xué)術(shù)研討會(huì)上表示，當(dāng)前土地利用已步入存量時(shí)代，存量土地開(kāi)發(fā)潛力巨大，節(jié)約集約利用將是大勢(shì)所趨。

農(nóng)村建設(shè)用地浪費(fèi)現(xiàn)狀堪憂

說(shuō)起我國(guó)基本國(guó)情，“人多地少”肯定是其中一條。其中“地少”大致有3方面含義：即人均占有量少、優(yōu)質(zhì)耕地少、耕地后備資源少。我國(guó)陸地國(guó)土面積為960多萬(wàn)平方公里，居世界第三位，但細(xì)算下來(lái)，優(yōu)質(zhì)耕地、人均耕地、后備耕地都不多。

而且，在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，建設(shè)用地規(guī)模擴(kuò)張過(guò)快。2000年至2012年，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長(zhǎng)了70%，城鎮(zhèn)建成區(qū)人口密度大幅下降。目前，城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地中處于低效利用狀態(tài)的有5000平方公里，占全國(guó)城市建成區(qū)的11%。

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院教授朱道林曾參與一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果顯示全國(guó)超六成省份商業(yè)服務(wù)用地地均第三產(chǎn)業(yè)增加值低于全國(guó)平均水平，整體產(chǎn)業(yè)效益偏低，半數(shù)以上省份工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地產(chǎn)業(yè)效益低于全國(guó)平均水平，整體產(chǎn)業(yè)效益不高。

朱道林說(shuō)，從全國(guó)空間格局來(lái)看，2009年以來(lái)，商業(yè)服務(wù)用地地均第三產(chǎn)業(yè)增加值呈現(xiàn)從沿海到內(nèi)陸遞減的規(guī)律。工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地產(chǎn)出呈現(xiàn)“東南高、西北低”的格局，以東南沿海各省份為主形成明顯的帶狀高值區(qū)。

從住宅用地來(lái)看，我國(guó)住宅用地比例及人均住宅用地面積高于全國(guó)平均水平的省份在一半左右。2017年測(cè)算顯示，全國(guó)城鎮(zhèn)住宅用地占比平均為33%，人均住宅用地面積為39平方米。

浙江大學(xué)土地與國(guó)家發(fā)展研究院教授葉艷妹對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的浪費(fèi)情況頗為關(guān)注。她展示出一組數(shù)據(jù)，2006年至2015年，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移了1.9億人，但農(nóng)村建設(shè)用地不僅沒(méi)有相應(yīng)減少，反而增加了255萬(wàn)公頃，人均農(nóng)村建設(shè)用地高達(dá)325平方米。

土地利用向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變

朱道林表示，長(zhǎng)期以來(lái)的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式造成了我國(guó)城市土地利用效率普遍較低的現(xiàn)象，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)建設(shè)用地依賴性較強(qiáng)，城鎮(zhèn)土地低效、粗放擴(kuò)張比例較高。

同時(shí)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡也直接導(dǎo)致東西部土地利用效率差距較大。2009年以來(lái)，全國(guó)84個(gè)重點(diǎn)城市中低效擴(kuò)張與粗放擴(kuò)張型城市數(shù)量占比始終較高，集約擴(kuò)張型城市僅占20%左右。而這些相對(duì)集約擴(kuò)張的城市，主要集中在長(zhǎng)三角地區(qū)、京津冀地區(qū)等城市群，這些城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中服務(wù)業(yè)占比的提升和土地資源的相對(duì)有限促使其用地集約度提升。

自然資源部開(kāi)發(fā)利用司副司長(zhǎng)杜官印表示，我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)階段形成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，建設(shè)用地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，其配置必須相應(yīng)調(diào)整。

杜官印認(rèn)為，從建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上看，多年來(lái)工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地供應(yīng)在建設(shè)用地供應(yīng)總量中占比始終在20%以上。現(xiàn)在，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)日趨活躍，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)持續(xù)興起，盤活城鎮(zhèn)低效用地，優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，可以為新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放空間。

同時(shí)，節(jié)約集約用地也是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的根本要求，因?yàn)楣?jié)約資源是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本之策。節(jié)約集約用地就是要以有限的土地承載經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期增長(zhǎng)，緩解對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力。

此外，一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是外部環(huán)境的倒逼。一方面，城市里可供開(kāi)發(fā)的土地越來(lái)越少，攤大餅式的無(wú)序擴(kuò)張導(dǎo)致城市半徑越來(lái)越大，人們生活交通成本越來(lái)越高。另一方面，隨著近年來(lái)房?jī)r(jià)一路高歌猛進(jìn)，地價(jià)也水漲船高，人們居住、生產(chǎn)需要的土地成本越來(lái)越高?，F(xiàn)在已經(jīng)到了一個(gè)轉(zhuǎn)折期，必須盤活存量土地，科學(xué)劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，使土地利用由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。

讓低效用地產(chǎn)生更大收益

當(dāng)前，必須面對(duì)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)是，存量土地所涉及的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、利益關(guān)系更為復(fù)雜，對(duì)于土地管理提出了新的挑戰(zhàn)，需要更多管理和協(xié)調(diào)的智慧。

杜官印表示，首先需要更加完善的節(jié)地評(píng)價(jià)體系。從宏觀層面、區(qū)域?qū)用?、專?xiàng)層面構(gòu)建建設(shè)用地節(jié)約集約利用狀況的評(píng)價(jià)體系，特別是加強(qiáng)對(duì)城市中心城區(qū)低效用地的評(píng)價(jià)，及時(shí)掌握和科學(xué)評(píng)估存量建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用的空間、潛力。

同時(shí)，注重統(tǒng)籌規(guī)劃也不可忽視。政府部門在組織編制城鎮(zhèn)低效用地開(kāi)發(fā)利用專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，需要做好片區(qū)整體改造開(kāi)發(fā)單元規(guī)劃編制，合理平衡片區(qū)產(chǎn)業(yè)用地、居住用地、公共服務(wù)設(shè)施用地、開(kāi)放空間等需求。

有關(guān)專家表示，存量土地盤活涉及不同的利益主體，需因時(shí)因地制宜，采取靈活多樣的改造模式，讓各類主體以最適應(yīng)的方式參與到改造中來(lái)。既可以由政府主體實(shí)施改造，也要允許產(chǎn)權(quán)主體或第三方為主實(shí)施改造，最終目的是盤活低效用地，使其產(chǎn)生更大收益。

其中，政府主導(dǎo)和市場(chǎng)主體各有優(yōu)劣。葉艷妹表示，政府主導(dǎo)模式有利于保障公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有利于增進(jìn)公共福利和改善生態(tài)環(huán)境等。市場(chǎng)主導(dǎo)則有利于土地產(chǎn)權(quán)人和市場(chǎng)主體共享土地發(fā)展權(quán)和增值收益，充分利于市場(chǎng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)盤活低效用地。

有關(guān)地方實(shí)踐顯示，市場(chǎng)機(jī)制下，產(chǎn)權(quán)主體和市場(chǎng)主體收益得到滿足的項(xiàng)目推進(jìn)較快，一些公共事業(yè)、商品住宅類項(xiàng)目推進(jìn)則相對(duì)緩慢。由此可見(jiàn)，要取得突破，實(shí)現(xiàn)多方共贏非常關(guān)鍵。（記者 黃曉芳）