2018年3月27日，安徽貴池前江工業(yè)園長江沿線碼頭，海易物流園內(nèi)堆積的不明固廢。新華社發(fā)

吉林省長春市，黑臭水體專項督查人員在水溝采樣。新華社發(fā)

2018年6月24日，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù) 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》發(fā)布，對當(dāng)前我國的環(huán)境形勢進(jìn)行了客觀總結(jié)，其中提到，“區(qū)域性、布局性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境風(fēng)險凸顯”。

風(fēng)險因其未發(fā)生、突發(fā)性強、待證實等不確定性，是全面建成小康社會中最為考驗管理能力的重要一環(huán)。而環(huán)境風(fēng)險作為牽涉民生、防控難度較高的一個領(lǐng)域，近年來備受關(guān)注?；仡欉^去的一系列環(huán)保案例可以看出，常見的霧霾、黑臭水體、污染土壤、濕地破壞等現(xiàn)象都有可能逐漸形成環(huán)境風(fēng)險，影響國家安全和社會穩(wěn)定，成為制約經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸問題。因此，積極探討我國當(dāng)前各類規(guī)劃、項目應(yīng)當(dāng)如何針對環(huán)境風(fēng)險提前研判和科學(xué)管控，意義重大。

環(huán)境風(fēng)險認(rèn)知不足重視不夠

從今年以來的中央環(huán)保督察“回頭看”公開曝光的一些案件來看，一些地方的政府和企業(yè)對于“環(huán)境風(fēng)險”的認(rèn)知或準(zhǔn)備不足，重視程度不夠，缺乏“千里之堤毀于蟻穴”的防范意識。

2018年4月17日，央視報道山西三維集團違規(guī)傾倒、排放工業(yè)廢渣、廢水，嚴(yán)重污染周圍環(huán)境，使得周邊居民多年投訴，苦不堪言；4月20日，作為全國農(nóng)藥行業(yè)的大型企業(yè)，江蘇輝豐生物農(nóng)業(yè)股份有限公司因非法處置危險廢物、偷排高濃度有害廢水而被生態(tài)環(huán)境部通報批評，而該企業(yè)毗鄰的大豐港正是麋鹿的自然保護(hù)區(qū)；5月，“清廢行動2018”發(fā)現(xiàn)，長江經(jīng)濟帶城市沿岸的1410個固體廢物堆存點，混有大量危廢品或廢棄的化學(xué)品，且離大江大河較近，污染物隨雨水形成地表徑流污染，造成流經(jīng)土地和地下水污染；6月20日，內(nèi)蒙古自治區(qū)有關(guān)部門和巴彥淖爾市對烏梁素海生態(tài)規(guī)劃的編制審批中，忽視9萬畝養(yǎng)殖項目造成的農(nóng)業(yè)面源污染，未制定實質(zhì)性長期性措施，使得養(yǎng)殖區(qū)水質(zhì)長期處于V類，影響當(dāng)?shù)孛癖娚钣盟?/p>

上述案例無疑為環(huán)境風(fēng)險管理敲響了警鐘，暴露了個別地方政府在環(huán)境風(fēng)險管理上存在重視程度不夠，在地方規(guī)劃方案的審批中對于“環(huán)境風(fēng)險”把握模糊等問題。按照我國《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》和《建設(shè)項目環(huán)境影響評價》中的有關(guān)規(guī)定，對于涉有毒有害和易燃易爆物質(zhì)的企業(yè)項目，必須進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險預(yù)評價，對易形成環(huán)境風(fēng)險的累積性問題需要分析和預(yù)警。然而，從當(dāng)前暴露出來的環(huán)境風(fēng)險管理問題來看，多呈現(xiàn)出“被動型”“事件驅(qū)動型”等特征，一些企業(yè)根據(jù)立項審批、安監(jiān)需要出臺了一系列環(huán)境風(fēng)險防控措施，但卻存在風(fēng)險源識別不清、累積性長期性風(fēng)險預(yù)測不準(zhǔn)、風(fēng)險應(yīng)急方案無可操作性等問題，對環(huán)境風(fēng)險評價并未落到實處。

風(fēng)險管理逐步發(fā)展仍須完善

環(huán)境風(fēng)險管理是隨著對污染的關(guān)注以及相關(guān)毒理學(xué)、流行病學(xué)等基礎(chǔ)研究的發(fā)展而建立起來的，最初主要集中于突發(fā)環(huán)境事故造成的環(huán)境風(fēng)險，特別是對人體健康造成的風(fēng)險。近年來，隨著生態(tài)文明理念的深入人心，當(dāng)前的環(huán)境風(fēng)險拓展為生態(tài)風(fēng)險評價，包括環(huán)境污染造成的生態(tài)系統(tǒng)功能損害等。

回顧我國環(huán)境風(fēng)險管理的政策演進(jìn)，呈現(xiàn)出如下軌跡路線：2011年，“十二五”規(guī)劃首次提出“防范環(huán)境風(fēng)險”，同年《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》提出了“建設(shè)更加高效的環(huán)境風(fēng)險管理和應(yīng)急救援體系”要求；2015年，《中華人民共和國國家安全法》將“環(huán)境安全”提升至國家安全層面，新環(huán)保法強調(diào)“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評價制度”；2016年，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出“系統(tǒng)構(gòu)建事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后處置的全過程、多層級風(fēng)險防范體系”，許多專家在同年的G20峰會上將環(huán)境風(fēng)險納入影響金融風(fēng)險的指標(biāo)體系中，環(huán)境風(fēng)險測評成為信貸風(fēng)險的重要組成部分，并構(gòu)建了相應(yīng)的評估指標(biāo)體系……可以說，環(huán)境風(fēng)險管理在近年來的地位和作用逐步提升，得到前所未有的重視和關(guān)注。

作為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，我國2004年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價技術(shù)導(dǎo)則》是國內(nèi)首個用于建設(shè)項目環(huán)境風(fēng)險評價的技術(shù)導(dǎo)則。該導(dǎo)則中的“環(huán)境風(fēng)險評價”主要是針對建設(shè)項目在建設(shè)和運行期間發(fā)生的可預(yù)測突發(fā)性事件或事故引起的有毒有害、易燃易爆等物質(zhì)的泄露，或突發(fā)事件產(chǎn)生的新有毒有害物質(zhì)所造成的對人身安全與環(huán)境影響和損害進(jìn)行評價，并提出防范、應(yīng)急與減緩措施。然而，這一導(dǎo)則主要還是針對突發(fā)性事件進(jìn)行防范，傾向于事故“概率性”預(yù)測，而缺乏對環(huán)境風(fēng)險的預(yù)測防范，容易使得應(yīng)急預(yù)案做得“大而全”卻缺乏針對性、管理規(guī)則偏于粗糙，可能影響項目在防范環(huán)境風(fēng)險中的效果，因此仍須進(jìn)一步修改和完善。

精細(xì)化防范未來環(huán)境風(fēng)險

近年來的一樁樁環(huán)境風(fēng)險事件，既暴露出對環(huán)境風(fēng)險評價的忽視，也反映出環(huán)境風(fēng)險管理的任重道遠(yuǎn)。筆者建議：未來的環(huán)境風(fēng)險管理需要在“精細(xì)”上下足功夫，可以從以下四方面防范：

一是設(shè)定環(huán)境風(fēng)險管理中的優(yōu)先級。不少環(huán)境風(fēng)險事件的爆發(fā)是由于沒有準(zhǔn)確識別出環(huán)境風(fēng)險因子，在風(fēng)險評估報告中將一切可能產(chǎn)生風(fēng)險的因子不分輕重緩急地統(tǒng)一羅列，造成“胡子眉毛一把抓”。因此，企業(yè)在進(jìn)行風(fēng)險評價時，應(yīng)區(qū)分風(fēng)險因子的“優(yōu)先級”，對最大隱患進(jìn)行精準(zhǔn)識別，重點細(xì)化應(yīng)對措施。

二是增強法律法規(guī)體系的協(xié)調(diào)性，補充法律法規(guī)相關(guān)空白?，F(xiàn)有的環(huán)境法律法規(guī)有環(huán)境風(fēng)險防控內(nèi)容，但在《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律條款中，并沒有明確對“風(fēng)險”進(jìn)行約束，對污染事故的應(yīng)急條款、處置善后，涉及長期、慢性的生態(tài)風(fēng)險和健康風(fēng)險防控也都沒有明確說明。

三是基于健康風(fēng)險和生態(tài)風(fēng)險，設(shè)計環(huán)境基準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)體系。公眾是最終環(huán)境風(fēng)險的感知者，環(huán)境風(fēng)險管理的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立在公眾可接受的風(fēng)險水平之上?；谝延协h(huán)境風(fēng)險復(fù)原突發(fā)事件場景并建立事故案例庫，讓受眾在案例模擬中感知風(fēng)險程度，政府通過獲取公眾反饋調(diào)整風(fēng)險基準(zhǔn)線或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

四是建立透明的風(fēng)險防范機制。將利益相關(guān)方納入風(fēng)險管理，形成多主體共同參與的環(huán)境風(fēng)險交流體系，用專業(yè)知識告知風(fēng)險源和暴露途徑，測試公眾對突發(fā)風(fēng)險的感知和判斷，以此調(diào)節(jié)政策文件及標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定的可接受水平；建立利益相關(guān)方的溝通協(xié)調(diào)機制，做好全面的風(fēng)險應(yīng)對和應(yīng)急準(zhǔn)備，將可能受到風(fēng)險影響的主體納入應(yīng)急方案的決策部署中。（作者：劉瀚斌，系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟研究中心博士）