黨的十九大報(bào)告提出，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡(jiǎn)政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。對(duì)“服務(wù)型政府”建設(shè)提出了新的更高要求，要把人民群眾是否滿意作為衡量服務(wù)型政府建設(shè)成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。要做到這一點(diǎn)，既需要政府工作人員牢固樹立“全心全意為人民服務(wù)”的理念，同時(shí)也需要有強(qiáng)大的政務(wù)信息系統(tǒng)的支撐，否則工作中也會(huì)心有余而力不足。然而，傳統(tǒng)的信息系統(tǒng)主要是圍繞部門業(yè)務(wù)、從提高工作效率的角度考慮得比較多，與新時(shí)代服務(wù)型政府建設(shè)的要求存在相當(dāng)大的差距。去年7月份以來，國家發(fā)展改革委會(huì)同相關(guān)部門和地方，全力以赴推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作，取得了顯著成效，數(shù)據(jù)共享“大動(dòng)脈”已經(jīng)打通，跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制初步形成。

為進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，充分運(yùn)用信息化手段解決企業(yè)和群眾反映強(qiáng)烈的辦事難、辦事慢、辦事繁的問題，根據(jù)黨中央、國務(wù)院就推進(jìn)審批服務(wù)便民化、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”、政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享等作出系列重要部署，國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《進(jìn)一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”推進(jìn)政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）。作為整合共享專家組成員及發(fā)展改革委牽頭成立的《實(shí)施方案》起草組專家，我從新時(shí)代政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)、思路、重點(diǎn)等方面，談幾點(diǎn)個(gè)人看法，與廣大從事政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的同行專家商榷。

一、將“以人民為中心”的理念融入政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的全過程中

（一）將“民之所望、人民滿意”作為政府轉(zhuǎn)型改革的目標(biāo)

政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)是為政府轉(zhuǎn)型服務(wù)的，了解服務(wù)型政府的改革目標(biāo)和走向，對(duì)于政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)至關(guān)重要。服務(wù)型政府的提法已經(jīng)有段時(shí)間了，這些年經(jīng)過上上下下的努力，政府為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)、廣大群眾服務(wù)的能力和水平明顯增強(qiáng)。但是在中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，即人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這就為服務(wù)型政府的建設(shè)提出了更高的要求?！叭嗣駶M意”和“服務(wù)型”是兩個(gè)最重要的關(guān)鍵詞，這清晰勾勒出新時(shí)代政府建設(shè)追求的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。

（二）將“以人民為中心”作為政務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的原則

傳統(tǒng)的政務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)是以業(yè)務(wù)為中心的，其目的是提高政府部門完成自身業(yè)務(wù)的效率，沒有或者很少是從方便老百姓的角度去設(shè)計(jì)的，這與服務(wù)型政府的建設(shè)目標(biāo)不適應(yīng)。電商等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的成功經(jīng)驗(yàn)中有一條，就是以客戶為中心，以滿足客戶的需求為目標(biāo)，或者說客戶就是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信息系統(tǒng)中最重要的成分。為此，可謂想盡了辦法，用戶畫像、精準(zhǔn)營(yíng)銷、24小時(shí)在線等等，各種新技術(shù)不斷提出，既給企業(yè)帶來了豐厚的利潤(rùn)，老百姓也從中收獲了實(shí)惠?？梢哉f以客戶為中心是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)的基本原則之一。支撐新時(shí)代服務(wù)型政府運(yùn)行的政務(wù)信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)也理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，《實(shí)施方案》提出，要讓人民群眾去政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便。以客戶為中心，也就是以人民為中心。

（三）將“人民群眾的獲得感”作為考核政務(wù)信息系統(tǒng)成效的標(biāo)準(zhǔn)

自2017年下半年開始的政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享工作，以及近日出臺(tái)的《實(shí)施方案》，并沒有對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)的架構(gòu)、功能等提出具體要求，而是從解決人民群眾反映較多的問題出發(fā)，提出了明確了要求，“一網(wǎng)通辦”、“只進(jìn)一扇門”、“最多跑一次”，淺顯易懂，容易考核。反過來，這些要求會(huì)倒逼政務(wù)信息系統(tǒng)進(jìn)行互聯(lián)互通、改造升級(jí)，目的是構(gòu)建全流程一體化的在線服務(wù)平臺(tái)，只有這么做，才能夠不斷提高人民群眾的獲得感。

二、新時(shí)代政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的思路

（一）政務(wù)信息系統(tǒng)的發(fā)展歷程

我國的政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)已經(jīng)經(jīng)歷了很長(zhǎng)的時(shí)間，大致可以劃分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段可以稱作“辦公自動(dòng)化”階段，主要是應(yīng)用計(jì)算機(jī)技術(shù)，解決業(yè)務(wù)辦理中的一些“堵點(diǎn)”、“難點(diǎn)”問題，從而可以極大地提高業(yè)務(wù)辦理的水平。信息系統(tǒng)建設(shè)是以業(yè)務(wù)為中心的，雖然伴隨有流程優(yōu)化和再造，但是與老百姓基本沒有什么關(guān)系。政務(wù)信息系統(tǒng)聚焦于政府的內(nèi)部管理業(yè)務(wù)上，以部門級(jí)應(yīng)用為主。這個(gè)時(shí)期的信息系統(tǒng)有明確的系統(tǒng)邊界和系統(tǒng)目標(biāo)，數(shù)據(jù)一般都放在數(shù)據(jù)庫中。不同的業(yè)務(wù)通常會(huì)建設(shè)不同的業(yè)務(wù)系統(tǒng)。

第二階段可以稱作“數(shù)據(jù)大集中”或者“網(wǎng)絡(luò)化”階段。隨著上世紀(jì)90年代互聯(lián)網(wǎng)的興起，政府部門開始意識(shí)到使用互聯(lián)網(wǎng)來提升部門的信息化。方向之一是建立門戶，用于統(tǒng)一發(fā)布公告、公開政務(wù)信息等。于是，各部門的政府網(wǎng)站紛紛興起。為了支撐蓬勃發(fā)展的網(wǎng)上業(yè)務(wù)，必須提升政務(wù)信息系統(tǒng)對(duì)整個(gè)行業(yè)業(yè)務(wù)流程的支撐能力，信息化的范疇逐漸擴(kuò)大到整個(gè)行業(yè)部門，如公安部門、稅務(wù)部門等，實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部縱向的信息共享。由于利用了互聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)大集中，以及信息公開等措施，客觀上也方便了百姓辦事。

伴隨政府的轉(zhuǎn)型，從“政府管理”步入“政府治理”，信息化的理念和技術(shù)也必須進(jìn)行相應(yīng)的提升，才能更好地支撐政府轉(zhuǎn)型。2015年以來國務(wù)院先后發(fā)布積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)和“大數(shù)據(jù)”行動(dòng)綱要，以及政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案等，是對(duì)新時(shí)代政務(wù)信息系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)文件，對(duì)未來政務(wù)信息系統(tǒng)的建設(shè)指出了方向，標(biāo)志著我國政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)入到第三階段。

（二）政務(wù)信息系統(tǒng)的現(xiàn)狀與問題

按照上述對(duì)新時(shí)代政務(wù)信息系統(tǒng)定位，反觀傳統(tǒng)的政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)，除了前面提及的信息系統(tǒng)建設(shè)的目標(biāo)不適應(yīng)新形勢(shì)下的要求之外，還存在以下突出的問題：

1.信息系統(tǒng)數(shù)量繁多。據(jù)審計(jì)署在2017年對(duì)全國政務(wù)信息系統(tǒng)審計(jì)的數(shù)據(jù)表明，目前在運(yùn)行的政務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)量繁多，一方面消耗了大量財(cái)政資金，另一方面又帶來信息多頭輸入，數(shù)據(jù)相互矛盾，總體運(yùn)行效率不高等問題。

2.信息孤島現(xiàn)象嚴(yán)重。部門之間信息系統(tǒng)不連通，信息不共享，形成“煙囪林立”現(xiàn)象。各部委擁有的各類垂直系統(tǒng)普遍存在不愿意或者難以開放共享的現(xiàn)象。

3.資源交換困難。不知道各部門的信息系統(tǒng)都有什么數(shù)據(jù)？不知道在哪里可以找到自己想要的信息？好不容易獲得了數(shù)據(jù)，不知道其中字段的含義，沒法使用等等，這些問題普遍存在。

4.安全形勢(shì)嚴(yán)峻。一般認(rèn)為，封閉環(huán)境下的信息系統(tǒng)會(huì)更加安全。但是，由于信息分散管理，涉及人員眾多，帶來的信息安全隱患其實(shí)更為嚴(yán)重，應(yīng)得到足夠重視。

這些問題的存在與新時(shí)代政務(wù)信息系統(tǒng)的要求是極不相符的，需要進(jìn)行改變。

（三）政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的原則

為了支持服務(wù)型政府高效運(yùn)轉(zhuǎn)，讓人民群眾到政府辦事像“網(wǎng)購”一樣方便和滿意，必須對(duì)現(xiàn)有的政務(wù)信息系統(tǒng)進(jìn)行改造升級(jí)。不可能全部推倒重建，但是可以根據(jù)新的需要，先從前端的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)開始，倒逼后臺(tái)業(yè)務(wù)信息的整合共享，循序漸進(jìn)地完成。下面是開展這項(xiàng)工作應(yīng)遵循的一些基本原則。

1.開放性架構(gòu)。這是互聯(lián)網(wǎng)信息系統(tǒng)的基本要義，互聯(lián)網(wǎng)由于其天然的開放性，使得信息系統(tǒng)架構(gòu)必須是開放的。比如，業(yè)務(wù)邊界需要不斷地?cái)U(kuò)展，用戶無需事先注冊(cè)，應(yīng)用負(fù)載可能存在類似“雙十一”現(xiàn)象，這就要求新的政務(wù)信息系統(tǒng)也要具有開放的架構(gòu)。

2.互聯(lián)網(wǎng)思維?；ヂ?lián)網(wǎng)思維的核心就是以客戶為中心，政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)也要以客戶為中心，信息系統(tǒng)要盡可能匯聚轄區(qū)群眾的信息，只有這樣才能主動(dòng)了解群眾的需求，提供主動(dòng)服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)思維的另一個(gè)要點(diǎn)就是系統(tǒng)永遠(yuǎn)在線，不能一天只開放8小時(shí)，網(wǎng)上信息系統(tǒng)要提供24小時(shí)的服務(wù)，提供多種終端多種形式的接入服務(wù)。

3.大數(shù)據(jù)方法。大數(shù)據(jù)方法的核心是讓數(shù)據(jù)說話。通過數(shù)據(jù)匯聚、數(shù)據(jù)分析、了解群眾所需所想，進(jìn)行科學(xué)決策。數(shù)據(jù)不集成共享，僅僅是提供交換服務(wù)，難以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的為人民群眾服務(wù)的初衷。

4.高等級(jí)安全。政務(wù)信息系統(tǒng)本身以及信息安全問題至關(guān)重要，如果這方面出現(xiàn)問題，將會(huì)嚴(yán)重影響這項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。因此，一方面要加強(qiáng)信息系統(tǒng)的可靠性穩(wěn)定性的設(shè)計(jì)，另一方面需要對(duì)政務(wù)信息做好數(shù)據(jù)項(xiàng)的密級(jí)定級(jí)工作，確保信息安全。

三、政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)的重點(diǎn)

盡管政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)涉及面廣，工作量大，根據(jù)《實(shí)施方案》，以下工作是當(dāng)前的重點(diǎn)，應(yīng)特別給予關(guān)注。

（一）一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

這是最直接與老百姓辦事相關(guān)的部分，需要首先設(shè)計(jì)和建設(shè)好。國務(wù)院文件要求，以黨的十九大精神為指導(dǎo)思想，加快構(gòu)建國家、省、市三級(jí)互聯(lián)的全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，推動(dòng)跨層級(jí)、跨區(qū)域的政務(wù)信息系統(tǒng)的共享進(jìn)程，不斷深化“一網(wǎng)、一門、一次”政務(wù)服務(wù)改革。具體而言，要做到政務(wù)服務(wù)線上“一網(wǎng)通辦”，大幅提高政務(wù)服務(wù)的便捷性，實(shí)在不能完全線上辦理的，要做到老百姓線下“只進(jìn)一扇門”，積極推動(dòng)線上線下融合。而且還要精簡(jiǎn)政務(wù)服務(wù)的環(huán)節(jié)和辦事材料，讓老百姓辦事“最多跑一次”。這三項(xiàng)要求，“一網(wǎng)通辦”是目標(biāo)，“只進(jìn)一扇門、最多跑一次”是底線。

由于老百姓辦事主要在基層，因此市一級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，具有基礎(chǔ)性的地位。在數(shù)據(jù)共享問題還沒有完全解決，信息系統(tǒng)整合也還需要時(shí)日的情況下，要完全做到“一網(wǎng)通辦”難度很大。首先需要解決一次登錄，全網(wǎng)通辦的身份認(rèn)證問題，不同的信息系統(tǒng)登錄采用認(rèn)證中心的模式。其次要解決信息多次錄入的問題，需要改造信息系統(tǒng)，將部分?jǐn)?shù)據(jù)的直接輸入改為提供參數(shù)傳遞的方式，同樣數(shù)據(jù)輸出也以參數(shù)傳遞或者數(shù)據(jù)文件傳遞或者數(shù)據(jù)庫寫入等方式完成。國務(wù)院的文件明確了責(zé)任：按照誰建設(shè)系統(tǒng)誰負(fù)責(zé)對(duì)接的原則，各級(jí)政務(wù)部門要加快改造自有的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，與各級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)對(duì)接好。面向未來，應(yīng)考慮在數(shù)據(jù)大集中基礎(chǔ)上的政務(wù)信息系統(tǒng)，可以通過服務(wù)匯聚數(shù)據(jù)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集中的目的。有條件的市，也可以積極探索以數(shù)據(jù)大集中為基礎(chǔ)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)方案。

（二）數(shù)據(jù)交換共享平臺(tái)的建設(shè)

在數(shù)據(jù)大集中方案沒有出臺(tái)之前，通過信息系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換和共享是現(xiàn)實(shí)可行的技術(shù)路線。為此，國家依托國家信息中心已經(jīng)建立了數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，這類似數(shù)據(jù)資源調(diào)度中心，一方面需要掌握數(shù)據(jù)資源目錄，也就是要知道各個(gè)信息系統(tǒng)都有什么信息，這些信息的共享的條件，以及信息分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)等。根據(jù)這些信息，平臺(tái)可以建立共享授權(quán)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)可控的信息共享。

（三）數(shù)據(jù)資源體系的建設(shè)

數(shù)據(jù)是政務(wù)信息系統(tǒng)的血液，數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，不完整、更新不及時(shí)等都會(huì)影響到政務(wù)服務(wù)的開展。因此，數(shù)據(jù)資源體系的建設(shè)尤為重要，是一項(xiàng)基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性的工作。具體內(nèi)容包括數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化，數(shù)據(jù)責(zé)任體系，數(shù)據(jù)治理體系等內(nèi)容。政務(wù)信息系統(tǒng)要為每一個(gè)自然人和法人建立一個(gè)唯一的標(biāo)識(shí)，“多證合一”解決了機(jī)構(gòu)法人的身份標(biāo)識(shí)，今后還要從數(shù)據(jù)中自動(dòng)發(fā)現(xiàn)擁有多個(gè)標(biāo)識(shí)的自然人或法人的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)。要逐步對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)中的數(shù)據(jù)項(xiàng)定義標(biāo)準(zhǔn)，包括語義，格式，密級(jí)、維護(hù)責(zé)任主體等。國務(wù)院的文件規(guī)定，要遵循“一數(shù)一源、多源校核、動(dòng)態(tài)更新”的原則，持續(xù)完善數(shù)據(jù)資源目錄、提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、提高服務(wù)可用性。

（四）數(shù)據(jù)安全體系的建設(shè)

數(shù)據(jù)安全和系統(tǒng)安全是政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)運(yùn)行的前提，如果沒有數(shù)據(jù)安全和信息安全，這項(xiàng)工作就不可能持續(xù)。因此，這項(xiàng)工作要在推動(dòng)政務(wù)服務(wù)信息系統(tǒng)過程中始終得到重視。系統(tǒng)的安全防護(hù)能力，有眾多的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。這里重點(diǎn)談?wù)勑畔踩珕栴}。首先要做好信息資源的分類分級(jí)制度，定義數(shù)據(jù)項(xiàng)的密級(jí)標(biāo)簽。明確數(shù)據(jù)采集、傳輸、存儲(chǔ)、使用、共享、開放等環(huán)節(jié)的安全保障措施、責(zé)任主體和具體要求，制定數(shù)據(jù)安全管理辦法。其次，要采用安全產(chǎn)品管理數(shù)據(jù)，全面實(shí)施強(qiáng)制訪問控制，讓每個(gè)人只能看到自己有權(quán)看到的數(shù)據(jù)。

政務(wù)信息系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政務(wù)、互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)的必要手段，很大程度上決定了我們的服務(wù)能走多遠(yuǎn)、能走多好。在缺乏政務(wù)信息系統(tǒng)頂層設(shè)計(jì)的情況下，用一體化的網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)建設(shè)為切入點(diǎn)，用“一網(wǎng)通辦”、“只進(jìn)一扇門”、“最多跑一次”作為建設(shè)成效的要求和標(biāo)準(zhǔn)，確實(shí)是一種有效的辦法，對(duì)結(jié)果值得期待。（吳曼青 中國電子科技集團(tuán)副總經(jīng)理、中國工程院院士）