發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢 督促地方政府落實管理責任
——財政部有關負責人就印發(fā)專員辦實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法答記者問

近期，財政部印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》（財預〔2016〕175號，以下簡稱《暫行辦法》）。就此，財政部有關負責人回答了記者提出的問題。

一、問：出臺《暫行辦法》的背景是什么？

答：2014年修訂的《中華人民共和國預算法》規(guī)定，“國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督”?！秶鴦赵宏P于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）要求，“加大對地方政府性債務管理的監(jiān)督檢查力度”。出臺《暫行辦法》，是財政部落實新預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件要求的重要舉措。

新預算法和國發(fā)〔2014〕43號文件實施以來，財政部會同有關部門加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，建立健全地方政府債務限額管理、預算管理、風險預警和應急處置機制，取得明顯成效。但與此同時，部分地區(qū)還存在落實地方政府債務管理責任不力、違法違規(guī)融資擔?，F(xiàn)象時有發(fā)生、一些政府和社會資本合作項目不規(guī)范等問題。

地方各級政府是地方政府債務管理的責任主體。依托財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處（簡稱專員辦）實施地方政府債務監(jiān)督，有利于發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，加快推進建立全方位、常態(tài)化監(jiān)督體系，督促地方政府落實管理責任，及時制止和查處違法違規(guī)融資和擔保行為，嚴肅財經(jīng)紀律，防范和化解財政金融風險，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。

為此，根據(jù)新預算法、擔保法及其司法解釋、國發(fā)〔2014〕43號文件、《國務院辦公廳關于印發(fā)地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）等規(guī)定，財政部印發(fā)了《暫行辦法》。

二、問：《暫行辦法》主要內(nèi)容是什么？

答：《暫行辦法》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和地方政府債務管理規(guī)定，堅持問題導向，有針對性地對專員辦實施地方政府債務監(jiān)督做出系統(tǒng)規(guī)范?！稌盒修k法》共分五章，包括總則、地方政府債務預算管理和風險應急處置監(jiān)督、地方政府和融資平臺公司融資行為監(jiān)督、監(jiān)督處理、附則。主要內(nèi)容：

一是監(jiān)督重點?！稌盒修k法》針對地方政府債務管理可能存在的薄弱環(huán)節(jié)和風險點，圍繞政府債務管理、違法違規(guī)融資擔保行為兩方面，明確專員辦監(jiān)督重點，全面覆蓋地方政府債務限額管理、預算管理、風險預警、應急處置，以及地方政府和融資平臺公司融資行為。

二是監(jiān)督方式和對象?！稌盒修k法》明確專員辦可以綜合運用調(diào)研、核查、檢查等手段，建立常態(tài)化的監(jiān)督機制；必要時可延伸至相關政府部門、事業(yè)單位、融資平臺公司、金融機構等單位，防范地方政府通過企事業(yè)單位違法違規(guī)融資。同時，要求專員辦重點加強對政府債務高風險地區(qū)的監(jiān)督，定期評估風險。

三是監(jiān)督處理?！稌盒修k法》明確專員辦查實地方政府債務違法違規(guī)問題，應當依據(jù)新預算法、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)和財政管理有關規(guī)定作出處理；其中屬于依法應當追究有關政府及部門、單位人員責任的，專員辦應當依法提出處理意見報財政部。

四是監(jiān)督考核?！稌盒修k法》明確對專員辦監(jiān)督地方政府債務工作實施考核，考核結果納入專員辦財政預算監(jiān)管業(yè)務工作考核范圍，體現(xiàn)正向激勵。

三、問：新預算法實施后，專員辦在地方政府債務監(jiān)督方面重點開展了哪些工作？

答：新預算法實施以來，按照財政部統(tǒng)一部署，專員辦發(fā)揮就地監(jiān)督優(yōu)勢，堅持問題導向，圍繞地方政府債務的“借、用、還”，開展一系列專題調(diào)研和專項核查工作，積極配合做好地方政府債務監(jiān)督工作。

一是參與核實地方政府存量債務。2015年，專員辦積極參與清理核實甄別截至2014年末地方政府存量債務，為科學界定地方政府存量債務范圍、鎖定存量債務規(guī)模發(fā)揮了重要作用。

二是核查置換債券資金使用情況。2016年，財政部組織專員辦核查2015年置換債券資金使用情況，及時發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)債券資金使用中存在的問題，督促相關地區(qū)和部門嚴格按照財政管理規(guī)定，限期切實予以整改，確保置換債券資金規(guī)范使用。

三是核查個別地區(qū)違法違規(guī)舉債擔保問題。2016年，依據(jù)審計移交線索和舉報線索，財政部先后組織相關地區(qū)專員辦查處地方政府違法違規(guī)融資或擔保承諾行為，持續(xù)強化地方政府債務監(jiān)督。包括：核查部分市縣政府為融資平臺公司發(fā)行金融產(chǎn)品提供擔保承諾情況；核查個別金融機構要求地方政府為融資平臺公司貸款提供擔保承諾情況；核查個別市縣融資平臺公司發(fā)行債券時存在的違規(guī)問題等。

四、問：專員辦對地方政府債務預算管理和風險應急處置監(jiān)督主要有哪些內(nèi)容？

答：按照新預算法、國發(fā)〔2014〕43號文件、國辦函〔2016〕88號文件等法律和政策規(guī)定，《暫行辦法》明確了專員辦對地方政府債務預算管理和風險應急處置的監(jiān)督重點。

一是限額管理監(jiān)督，主要包括新增地方政府債務限額、地方政府債務年末余額、地方政府債務余額增減變化情況等，督促地方政府確保政府債務余額不得超過限額，不得突破依法設定的舉債“天花板”。

二是預算編制監(jiān)督，主要包括地方政府一般債券、地方政府負有償還責任的外債轉貸、地方政府專項債券、存量政府債務、地方政府債務還本付息支出、置換債券發(fā)行費用支出的預算編制等，督促地方政府將政府債務收支全部納入預算管理，主動接受監(jiān)督。

三是預算調(diào)整監(jiān)督，主要包括新增政府債務應當列入預算調(diào)整方案、有明確對應的公益性資本支出項目、有償還計劃和穩(wěn)定的償債資金來源，利息和發(fā)行費用安排應當符合規(guī)定等，督促地方政府規(guī)范舉債程序，切實防范償債風險，保護投資者合法權益。

四是預算執(zhí)行監(jiān)督，主要包括新增政府債務資金用途、專項債務預算科目列報、調(diào)入專項收入要求、置換存量債務程序和資金用途、債務利息支出資金來源、地方政府債券發(fā)行、地方政府債務信息公開等，督促地方政府全面強化債務資金管理，提高資金使用效益。

五是風險化解和應急處置監(jiān)督，主要包括地方各級政府應當建立地方政府債務風險管理與應急處置制度、高風險地區(qū)應當制定并落實各項風險化解措施、發(fā)生地方政府債務風險事件的地區(qū)應當按照國辦函〔2016〕88號文件規(guī)定采取相應級別的應急響應和處置措施等，督促地方政府妥善做好政策儲備，防范和化解地方政府債務風險。

五、問：專員辦對地方政府融資行為的監(jiān)督主要有哪些內(nèi)容？

答：按照新預算法、擔保法及其司法解釋、國發(fā)〔2010〕19號文件、國發(fā)〔2014〕43號文件、國辦函〔2016〕88號文件等法律和政策規(guī)定，《暫行辦法》明確了專員辦對地方政府融資行為的監(jiān)督重點。

一是政府舉債方式監(jiān)督，主要包括地方政府債務只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉借，除此之外政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務等，督促地方政府嚴格依法舉借政府債務。

二是政府擔保行為監(jiān)督，主要包括除外債轉貸擔保外，地方政府不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，督促地方政府不得違法違規(guī)提供擔保。特別是，地方政府及其所屬部門、事業(yè)單位等不得以機關事業(yè)單位及社會團體的國有資產(chǎn)為其他單位或企業(yè)融資進行抵押或質押；學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體，不得以教育設施、醫(yī)療衛(wèi)生設施和其他社會公益設施進行抵押融資。

三是政府股權投資行為監(jiān)督，主要包括地方政府及其所屬部門參與社會資本合作項目，以及參與設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金、產(chǎn)業(yè)投資引導基金等各類基金時，不得承諾回購其他出資人的投資本金、承擔其他出資人投資本金的損失，或者向其他出資人承諾最低收益等，督促地方政府嚴格遵從市場化原則與社會資本平等合作，實現(xiàn)風險共擔、收益共享，避免地方政府股權投資中出現(xiàn)“明股暗債”、利益輸送問題，防范地方財政運行風險和廉政風險。

另外，《暫行辦法》還規(guī)定，專員辦監(jiān)督地方政府及其所屬部門是否以政府債務對應的資產(chǎn)重復融資，督促地方政府加強政府資產(chǎn)管理。

六、問：專員辦對融資平臺公司融資行為的監(jiān)督主要有哪些內(nèi)容？

答：按照新預算法、擔保法及其司法解釋、國發(fā)〔2010〕19號文件、國發(fā)〔2014〕43號文件、國辦函〔2016〕88號文件、《財政部 發(fā)展改革委 人民銀行 銀監(jiān)會關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預〔2012〕463號）等法律法規(guī)和政策規(guī)定，《暫行辦法》明確了專員辦對融資平臺公司融資行為的監(jiān)督重點。

一是地方政府對融資平臺公司注資行為監(jiān)督，主要包括地方政府及其所屬部門將土地注入融資平臺公司應當履行法定的出讓或劃撥程序，不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司，不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源等，督促地方政府向企業(yè)的注資合法、合規(guī)。

二是融資平臺公司融資決策監(jiān)督，主要包括融資平臺公司舉借債務應當由企業(yè)決策機構決定，地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債等，督促落實加快政府職能轉變、全面深化國企改革的精神和要求。

三是融資平臺公司抵質押融資監(jiān)督，主要包括只承擔公益性項目建設或運營任務、主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，不得以財政性資金、政府國有資產(chǎn)抵（質）押或作為償債來源進行融資（包括銀行貸款、企業(yè)債券、公司債券、信托產(chǎn)品、中期票據(jù)、短期融資券等形式）等，督促融資平臺公司根據(jù)企業(yè)真實財務狀況融資，保障投資者權益。

四是地方政府向融資平臺公司提供擔保行為監(jiān)督，主要包括地方政府及其所屬部門、公益目的事業(yè)單位和人民團體不得違反法律法規(guī)等規(guī)定，以出具擔保函、承諾函、安慰函等任何形式為融資平臺公司融資提供擔保等，堅決制止違法違規(guī)行為。

七、問：專員辦如何處理地方政府債務違法違規(guī)線索？

答：《暫行辦法》對專員辦收到地方政府違法違規(guī)舉債擔保線索后的監(jiān)督程序做出規(guī)定，強調(diào)專員辦應當“發(fā)現(xiàn)一起、查處一起”，及時制止違法違規(guī)行為，消除不利影響，防止地方政府債務風險滋生或擴散。

一是核查或檢查啟動。專員辦開展地方政府債務日常監(jiān)督發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，以及收到財政部、審計署等部門移交或反映的線索，應當于5個工作日內(nèi)啟動核查或檢查工作。

二是查實問題處理。專員辦查實地方政府債務違法違規(guī)問題后，應當依據(jù)《中華人民共和國預算法》、《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)和國家財政管理有關規(guī)定作出處理；其中屬于依法應當追究有關政府及部門、單位人員責任的，專員辦應當依法提出處理意見報財政部。

八、問：貫穿《暫行辦法》的中心目的是什么？

答：一是督促地方政府落實管理責任。國發(fā)〔2014〕43號文件明確，各省、自治區(qū)、直轄市政府對本地區(qū)地方政府債務負責任。出臺《暫行辦法》授權專員辦實施監(jiān)督，目的是督促地方政府嚴格落實管理責任，強化“四個意識”，真正把黨中央、國務院決策部署落實到位。

二是依法加強監(jiān)督。主要體現(xiàn)在：監(jiān)督權力法定，新預算法明確“國務院財政部門對地方政府債務實施監(jiān)督”；監(jiān)督事項法定，嚴格依據(jù)新預算法、擔保法及其司法解釋、國發(fā)〔2010〕19號文件、國發(fā)〔2014〕43號文件、國辦函〔2016〕88號文件等法律和政策規(guī)定辦事，不缺位、不越位。

三是規(guī)范監(jiān)督方式。將加強地方政府債務監(jiān)督與深化“放管服”改革有機結合。堅持問題導向，綜合運用調(diào)研、核查、檢查等手段，必要時可延伸至相關企事業(yè)單位，有針對性地加強對政府債務高風險地區(qū)的監(jiān)督。同時，切實貫徹國務院關于簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務的決策部署，落實“雙隨機、一公開”有關要求。

四是強化結果問責。動員千遍，不如問責一次。將強化執(zhí)法問責作為加強地方政府債務管理的重要抓手，發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，對核查或檢查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)問題，及時、依法依規(guī)做出處理，或提出處理意見轉請相關執(zhí)法單位或部門依法問責，實現(xiàn)“發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責一起”，防范地方政府債務風險。