投融資創(chuàng)新的力度和深度，決定了城市軌道交通建設(shè)能走多遠(yuǎn)——
多元開發(fā)解軌道交通建設(shè)之困

圖為北京城鐵S2線。記者 高興貴 攝

近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通快速發(fā)展，不僅帶來(lái)巨大的投資需求，同時(shí)，也需要持續(xù)的資金來(lái)保障運(yùn)營(yíng)維護(hù)。

可以說(shuō)，如何解決好建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金的籌措問(wèn)題，已成為制約當(dāng)前我國(guó)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在——

“可以毫不夸張地說(shuō)，我們?cè)谕度谫Y方面創(chuàng)新的力度和深度，決定軌道交通行業(yè)發(fā)展未來(lái)能夠走多遠(yuǎn)！”在日前舉辦的城市軌道交通投融資機(jī)制創(chuàng)新研討會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委黨組成員、副主任胡祖才強(qiáng)調(diào)指出，加快推進(jìn)城市軌道交通投融資機(jī)制創(chuàng)新，要突出改革思維、服務(wù)思維、引領(lǐng)思維和底線思維。

近年來(lái)，我國(guó)城市軌道交通快速發(fā)展，國(guó)家已批準(zhǔn)了43個(gè)城市建設(shè)軌道交通，規(guī)劃總里程達(dá)8600公里。據(jù)悉，目前已通車?yán)锍?400公里，在建里程約3000公里，年度投資總規(guī)模達(dá)到3000億元左右。未來(lái)兩年，我國(guó)城市軌道交通將迎來(lái)密集通車運(yùn)營(yíng)，軌道交通將出現(xiàn)迅猛增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

專家表示，一方面，軌道交通建設(shè)成本高，對(duì)投資的需求自然也大；另一方面，城市軌道交通也具有公益屬性，確保其運(yùn)營(yíng)維護(hù)同樣也需要持續(xù)的資金保障。如何解決好建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金的籌措問(wèn)題，已成為制約當(dāng)前我國(guó)軌道交通可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。

投融資模式各具特色

城市軌道交通是重要的公共交通方式，也是便民惠民的重大民生工程。據(jù)中國(guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)發(fā)布的《城市軌道交通2015年度統(tǒng)計(jì)和分析報(bào)告》顯示，2015年全國(guó)軌道交通共完成客運(yùn)量約138億人次，日均客流約3800萬(wàn)人次，均比2014年增長(zhǎng)3%，建設(shè)規(guī)模、運(yùn)輸效率及服務(wù)水平逐步提高。

城市軌道交通快速發(fā)展，對(duì)于提升公共交通服務(wù)水平、支撐引領(lǐng)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展所發(fā)揮的作用不言而喻。而作為資金、技術(shù)密集行業(yè)，城市軌道交通的快速發(fā)展必須要以良好的投融資模式作為支撐。

近年來(lái)，國(guó)內(nèi)有關(guān)城市圍繞創(chuàng)新城市軌道融資機(jī)制進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，不斷創(chuàng)新方式方法，形成了各具特色的軌道交通建設(shè)模式——

在土地開發(fā)上，深圳市將土地作價(jià)入股軌道交通企業(yè)，由軌道交通企業(yè)自行開發(fā)，開創(chuàng)了土地綜合開發(fā)新模式；上海市軌道交通企業(yè)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)標(biāo)方式獲取土地，競(jìng)標(biāo)轉(zhuǎn)讓部分股權(quán)，與社會(huì)投資開發(fā)商合作開發(fā)獲得了股權(quán)投資收益。

在運(yùn)營(yíng)模式上，北京市實(shí)行“主體經(jīng)營(yíng)+經(jīng)營(yíng)性配套資源+特許經(jīng)營(yíng)權(quán)”的機(jī)制，地鐵4號(hào)線采用該建設(shè)投融資模式已成功運(yùn)營(yíng)；廣州市政府出臺(tái)了推進(jìn)軌道交通沿線物業(yè)開發(fā)實(shí)施意見、地下空間利用管理辦法，逐步形成“軌道+物業(yè)”的政策體系。

此外，武漢市全面推進(jìn)軌道交通建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、土地儲(chǔ)備、物業(yè)開發(fā)“四位一體”協(xié)同發(fā)展，發(fā)行可續(xù)期公司債券，開展軌道交通資產(chǎn)售后回租等；南京市通過(guò)對(duì)地鐵車站及上蓋物業(yè)確權(quán)，有效提升了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益。

“據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)城市軌道交通廣告、通信、商業(yè)等收入達(dá)到67億元，土地出讓及物業(yè)開發(fā)銷售達(dá)到185億元，資源經(jīng)營(yíng)和綜合開發(fā)對(duì)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的反哺作用日益顯現(xiàn)?！敝袊?guó)城市軌道交通協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)陳建國(guó)說(shuō)。

四大制約因素

“十二五”期間，我國(guó)城市軌道交通保持了高速發(fā)展的態(tài)勢(shì)，累計(jì)投入運(yùn)營(yíng)線路超過(guò)2000公里，完成投資超過(guò)1.2萬(wàn)億元，運(yùn)輸乘客500億人次以上。目前，北京、上海運(yùn)營(yíng)里程超過(guò)500公里，位居世界前列，廣州、深圳、武漢等城市網(wǎng)絡(luò)化格局初步形成，20個(gè)城市擁有了兩條以上運(yùn)營(yíng)線路。

“這樣的發(fā)展速度和建設(shè)規(guī)模是歷史上絕無(wú)僅有的?！焙娌胖赋?，軌道交通的快速發(fā)展離不開良好的投融資機(jī)制作為支撐，但當(dāng)前軌道交通領(lǐng)域不論是投融資模式還是體制機(jī)制，均與快速發(fā)展的形勢(shì)不相適應(yīng)，投融資領(lǐng)域改革亟待進(jìn)一步深化。

模式單一，是當(dāng)前軌道交通投融資領(lǐng)域普遍存在的情況之一。目前，城市軌道交通建設(shè)資金主要來(lái)源仍然是政府財(cái)政資金和間接融資，軌道交通建設(shè)項(xiàng)目資本金普遍靠各級(jí)政府籌集，建設(shè)資金大量來(lái)自銀行貸款，龐大的資金需求為各級(jí)政府帶來(lái)巨大財(cái)政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。

民間資本參與軌道交通的活力不夠，制約了投融資的順暢流動(dòng)。當(dāng)前，除北京、深圳小部分運(yùn)營(yíng)線路外，大多數(shù)城市軌道交通項(xiàng)目難見民間資本的身影。一位業(yè)內(nèi)人士坦言，盡管軌道交通領(lǐng)域亟需大量民間資金的進(jìn)入，但龐大的民間資本面對(duì)的“不是玻璃門、彈簧門，而是根本就沒(méi)有門”。

綜合開發(fā)政策有待完善。國(guó)家鼓勵(lì)城市軌道交通加大綜合開發(fā)力度提高企業(yè)效益，各地雖有積極性，但普遍反映按照市場(chǎng)化原則實(shí)施土地綜合開發(fā)方面政策不配套、不協(xié)調(diào)，城市軌道交通綜合開發(fā)拿地慢、開發(fā)難，對(duì)于當(dāng)期的建設(shè)不能形成有效支持。許多企業(yè)綜合開發(fā)的方式比較單一，多元開發(fā)的格局尚未形成。

企業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)能力也有待提高。相關(guān)企業(yè)普遍存在重工程建設(shè)、輕投融資改革的現(xiàn)象，抓建設(shè)是行家里手，但搞投融資創(chuàng)新還是缺乏實(shí)招、新招，許多地方城市軌道交通企業(yè)在政府資金支持和政策扶持下，在市場(chǎng)化發(fā)展思路、市場(chǎng)化運(yùn)行體制、培育市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)人才等方面存在明顯短板。與此同時(shí)，各地在城市軌道交通人才的培養(yǎng)上尚未形成完整體系。

“隨著建設(shè)和運(yùn)營(yíng)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，軌道交通的投資和運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧額度也出現(xiàn)了大幅攀升?！睂＜冶硎?，必須加快投融資機(jī)制創(chuàng)新步伐，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展質(zhì)量效益，加快改善國(guó)內(nèi)許多城市軌道交通建設(shè)資金短缺狀況，唯此才能保持當(dāng)前城市軌道交通行業(yè)良好的發(fā)展勢(shì)頭，為加快形成現(xiàn)代城市綜合交通體系做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

樹立多贏的協(xié)同效應(yīng)

當(dāng)前，我國(guó)城市軌道交通產(chǎn)業(yè)處于快速發(fā)展的通道中，越來(lái)越多的地鐵等線路引領(lǐng)并支撐了城市化的發(fā)展，形成了“人隨線走”的良好態(tài)勢(shì)。換言之，城市軌道交通巨大的發(fā)展前景，也為創(chuàng)新其投融資體制機(jī)制創(chuàng)造了足夠的想象空間。

在中國(guó)城建院交通院院長(zhǎng)秦國(guó)棟看來(lái)，盡管很多城市的運(yùn)行里程和客流量都超過(guò)了香港，但在場(chǎng)站的開發(fā)利用從數(shù)量到質(zhì)量上都有比較大的差距，“這其實(shí)是個(gè)發(fā)展理念的問(wèn)題，要用全生命周期來(lái)考慮軌道交通的發(fā)展，要用新理念來(lái)引領(lǐng)投融資的創(chuàng)新，否則就會(huì)缺乏創(chuàng)新動(dòng)力”。

“還要強(qiáng)調(diào)樹立多贏的協(xié)同效應(yīng)，要用軌道交通建設(shè)帶來(lái)沿線土地增值的外溢效應(yīng)，來(lái)有效反哺軌道交通的發(fā)展?！焙娌排e例道，一些綜合性樞紐的換乘站沒(méi)有充分利用起來(lái)，而沿線的增值也沒(méi)有給城市軌道交通企業(yè)帶來(lái)應(yīng)有的收益。軌道交通作為公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，雖然由政府承擔(dān)主要責(zé)任，但通過(guò)開發(fā)帶來(lái)的收益反哺地鐵，既減輕了政府負(fù)擔(dān)又兼顧了社會(huì)效益，是一個(gè)共贏的方案，也是香港地鐵作為全世界唯一盈利的地鐵帶來(lái)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

專家建議，軌道交通在規(guī)劃時(shí)要和城鎮(zhèn)化規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃統(tǒng)籌考慮、有機(jī)銜接。如果在規(guī)劃中沒(méi)有考慮投融資創(chuàng)新、綜合開發(fā)，實(shí)施時(shí)就會(huì)遇到這樣那樣的問(wèn)題，所以規(guī)劃先行，一定要同步做好規(guī)劃的銜接和協(xié)同。

胡祖才表示，在投融資體制機(jī)制的創(chuàng)新上，既要加大力度，也要因地制宜。建設(shè)軌道交通高度重視投融資創(chuàng)新，切忌在缺乏充分評(píng)估的情況下一哄而上，要平衡好政府和市場(chǎng)、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)系?！爸砸虻刂埔?，主要是各地情況有很大差異，北京、上海、廣州一線城市是一個(gè)情況，其他城市又不一樣了，所以在制定具體方案時(shí)，一定要考慮到與地鐵規(guī)劃建設(shè)同步的問(wèn)題。”胡祖才說(shuō)。

據(jù)悉，以PPP模式鼓勵(lì)社會(huì)資本參與軌道交通建設(shè)，受到了主管部門的肯定，推進(jìn)沿線綜合開發(fā)，借助債券發(fā)行、資產(chǎn)證券化等模式多渠道籌措資金等，也受到了高層的支持。當(dāng)天的研討會(huì)上，國(guó)家開發(fā)銀行行務(wù)委員馬健表示，國(guó)開行愿意為各個(gè)地區(qū)城市軌道交通發(fā)展做好投、貸、債、租、證等全方位的金融服務(wù)。（記者 顧陽(yáng)）