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學(xué)者論壇 如何將事中事后監(jiān)管做到位？落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任、落實(shí)部門市場監(jiān)管責(zé)任和屬地政府責(zé)任、創(chuàng)新監(jiān)管方式是三條最主要的路徑選擇。借助風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)管、運(yùn)用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)守住監(jiān)管底線、運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管、信用監(jiān)管、改進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法，是創(chuàng)新政府事中事后監(jiān)管方式的五大基本選擇。 從習(xí)慣于事前行政審批到習(xí)慣于事中事后監(jiān)管，對中國政府來說是一場新的革命。事前審批屬于事前監(jiān)管，以行政許可為主，嚴(yán)把準(zhǔn)入關(guān)口。事中監(jiān)管，以風(fēng)險(xiǎn)管理為主，主要確保市場主體持續(xù)符合準(zhǔn)入條件，依法合規(guī)經(jīng)營，重點(diǎn)在于狀態(tài)維持與過程監(jiān)控。事后監(jiān)管，以稽查執(zhí)法、依法懲戒為主，輕則糾正市場主體行為，重則清除不合格的市場主體，維護(hù)正常市場秩序，促進(jìn)公平市場競爭。 近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推廣隨機(jī)抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（以下簡稱《通知》）。推廣隨機(jī)抽查監(jiān)管，在中國對監(jiān)管機(jī)制改革探索中，是一顆“啟明星”。推廣隨機(jī)抽查這一國際通行的微觀監(jiān)管機(jī)制，對規(guī)范政府監(jiān)管方式是一個(gè)明確信號，具有“四兩撥千斤”的作用和示范引導(dǎo)的普遍價(jià)值。 推廣隨機(jī)抽查、規(guī)范事中事后監(jiān)管的背景 （一）放管結(jié)合已經(jīng)進(jìn)入承前啟后的關(guān)鍵環(huán)節(jié) 2013年以來的簡政放權(quán)實(shí)踐，對完善事中事后監(jiān)管提出了內(nèi)在需求。當(dāng)前，政府事中事后監(jiān)管能力已經(jīng)成為制約簡政放權(quán)改革能否繼續(xù)深化的制約條件。簡而言之，簡政放權(quán)與事中事后監(jiān)管是10:0的關(guān)系，簡政放權(quán)做了10件事，若事中事后監(jiān)管出了問題，那么前面10件事的社會效果等于0。簡政放權(quán)實(shí)踐到目前已經(jīng)解題，正處在繼續(xù)破解難題之中，事中事后監(jiān)管基本上處于只是開題的階段。完善事中事后監(jiān)管，提升監(jiān)管能力，時(shí)不我待。 （二）創(chuàng)新監(jiān)管方式是提高監(jiān)管能力的“牛鼻子” 如何將事中事后監(jiān)管做到位？落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營者主體責(zé)任、落實(shí)部門市場監(jiān)管責(zé)任和屬地政府責(zé)任、創(chuàng)新監(jiān)管方式是三條最主要的路徑選擇。這其中，創(chuàng)新監(jiān)管方式，解決政府事中事后監(jiān)管的“抓手”，以科學(xué)、規(guī)范的常態(tài)監(jiān)管，代替對運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管的過度依賴，是提高各級政府市場監(jiān)管能力的“牛鼻子”。借助風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)管、運(yùn)用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)守住監(jiān)管底線、運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管、信用監(jiān)管、改進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法，是創(chuàng)新政府事中事后監(jiān)管方式的五大基本選擇。 市場監(jiān)管執(zhí)法，是市場監(jiān)管體系的基礎(chǔ)，是監(jiān)管者作用于市場主體的顯性行為，是終止市場主體違法行為的最后手段，也是社會感知執(zhí)法形象好壞、政府公信力高低的重要方面。改進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法，提高事后懲戒的威懾力，是當(dāng)前各級政府最普遍、最基本、最常用的選擇。改進(jìn)檢查機(jī)制，是改進(jìn)市場監(jiān)管執(zhí)法的重要方面。如果依然沿用傳統(tǒng)的普查方法，已經(jīng)解決不了有限的監(jiān)管資源與相對無限的監(jiān)管對象之間的矛盾，充分運(yùn)用抽查已經(jīng)是大勢所趨。隨機(jī)抽查，既是國際市場監(jiān)管通行做法，也是我國海關(guān)系統(tǒng)從事海關(guān)監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)。推廣隨機(jī)抽查，已經(jīng)適得其時(shí)。 （三）以優(yōu)化服務(wù)之心行監(jiān)管執(zhí)法之權(quán) 作為事前監(jiān)管的行政審批，可以窒息市場活力；作為事中事后監(jiān)管的市場監(jiān)管執(zhí)法，同樣可以把企業(yè)管死。部分部門與公務(wù)員對審批迷戀、對監(jiān)管迷茫，很大一個(gè)原因是對行政審批過于熟悉，對事中事后監(jiān)管還比較陌生。行政審批是行政權(quán)力，事中事后監(jiān)管依然是行政權(quán)力，行政權(quán)力的性質(zhì)與能量并沒有變，若不以服務(wù)之心行監(jiān)管之權(quán)，市場主體面臨“剛脫狼穴，又入虎口”的潛在危險(xiǎn)。只有徹底解決檢查任性、執(zhí)法擾民、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等監(jiān)管執(zhí)法問題，才能切實(shí)營造公平競爭的市場環(huán)境，推動(dòng)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。 推廣隨機(jī)抽查監(jiān)管的制度設(shè)計(jì)，充分體現(xiàn)了現(xiàn)代政府治理之道 現(xiàn)代政府治理之道，就是從三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)從政府管理到政府治理的揚(yáng)棄與超越。 （一）從行政權(quán)力的有效配置到公共服務(wù)的有效供給 行政權(quán)力是傳統(tǒng)公共行政邏輯的起點(diǎn)，而有效提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)是現(xiàn)代政府治理的邏輯起點(diǎn)。就行政體制改革而言，行政配置是起點(diǎn)，但不是終點(diǎn)。具體到事中事后監(jiān)管來說，所有的市場監(jiān)管行為都要將優(yōu)化公共服務(wù)作為首要價(jià)值與最終目的。從過度依賴事前監(jiān)管，到更多地依靠事中事后監(jiān)管，本質(zhì)上屬于行政權(quán)力在不同環(huán)節(jié)的優(yōu)化配置?！昂谪埌棕?，抓住老鼠就是好貓”。事中事后監(jiān)管能否維護(hù)市場正常秩序、促進(jìn)市場公平競爭，這才是全社會最關(guān)心的問題，也是最需要的公共產(chǎn)品。 （二）從單中心的管理控制到網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同共治 實(shí)踐證明，壟斷對社會公共事務(wù)的管理，由政府“唱獨(dú)角戲”、“跳獨(dú)桿舞”的單中心管控模式，已經(jīng)難以滿足監(jiān)管需求。在政府主導(dǎo)下協(xié)同共治，充分發(fā)揮各利益相關(guān)者在公共事務(wù)管理中的作用，已是現(xiàn)代政府治理的大勢所趨。 第一，協(xié)同共治的基本方式是協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)作、協(xié)同。具體到事中事后監(jiān)管行為而言，行政指導(dǎo)屬于協(xié)商；組織相關(guān)部門開展聯(lián)合抽查，屬于協(xié)調(diào)；多個(gè)部門依據(jù)彼此達(dá)成的備忘錄進(jìn)行聯(lián)合懲戒，屬于協(xié)作；所有監(jiān)管部門互聯(lián)、互通、互助形成監(jiān)管合力，屬于協(xié)同。第二，協(xié)同共治對政府提出了全新要求。一是要協(xié)調(diào)各種資源創(chuàng)造公共價(jià)值。二是要善于運(yùn)用“參與”、“透明”、“協(xié)作”等現(xiàn)代治理方略。三是要加快建設(shè)統(tǒng)一平臺，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)治理。最大限度統(tǒng)籌政府系統(tǒng)公共資源以及全社會一切積極因素解決公共問題。隨機(jī)抽查的四個(gè)總體要求，貫穿了協(xié)同共治的精神實(shí)質(zhì)。堅(jiān)持依法監(jiān)管，堅(jiān)持公正高效，建立“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，就是確保公正監(jiān)管、公平監(jiān)管，堵住尋租之門、切斷腐敗之路，最大限度地創(chuàng)造公共價(jià)值。堅(jiān)持公開透明，實(shí)施隨機(jī)抽查的事項(xiàng)公開、程序公開、結(jié)果公開，保障市場主體的權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，實(shí)行“陽光執(zhí)法”，本身就是對透明治理戰(zhàn)略的具體運(yùn)用。堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)，事中事后監(jiān)管領(lǐng)域建立健全隨機(jī)抽查機(jī)制，形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，探索推進(jìn)跨部門、跨行業(yè)的聯(lián)合抽查機(jī)制，本身就是協(xié)作戰(zhàn)略的具體運(yùn)用。 （三）從依法行政、科學(xué)行政的統(tǒng)一走向依法行政、科學(xué)行政、效能行政的統(tǒng)一 現(xiàn)代政府治理要求實(shí)現(xiàn)依法行政、科學(xué)行政、效能行政的統(tǒng)一。政府行政“合理”不“合法”，行而不遠(yuǎn)；“合法”不“合理”，難以推行?？茖W(xué)行政與依法行政說到底都是手段，不是目的。社會真正需要的是效能行政，即行政的社會結(jié)果符合公共利益。 第一，依法制定隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單，做到依法行政。以抽查檢查防止任性檢查，以隨機(jī)抽查克服隨意檢查。法無授權(quán)不能為，法有規(guī)定必須為，并依法動(dòng)態(tài)調(diào)整。法律法規(guī)規(guī)章沒有規(guī)定的，一律不得開展隨機(jī)抽查。對法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的檢查事項(xiàng)，要大力推廣隨機(jī)抽查，不斷提高隨機(jī)抽查在檢查工作中的比重。隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單必須明確抽查依據(jù)、抽查主體、抽查內(nèi)容、抽查方式等。第二，建立“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，促進(jìn)科學(xué)行政。這是隨機(jī)抽查監(jiān)管設(shè)計(jì)中最大的亮點(diǎn)。如果沒有科學(xué)設(shè)計(jì)，隨機(jī)抽查監(jiān)管同樣會出現(xiàn)任性。建立隨機(jī)抽取檢查對象、隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員的“雙隨機(jī)”抽查機(jī)制，點(diǎn)中了隨機(jī)抽查監(jiān)管的“七寸”，極大壓縮了監(jiān)管部門與市場主體雙向?qū)ぷ獾目臻g。建立健全市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機(jī)抽取檢查對象，保證公平；從執(zhí)法檢查人員名錄庫中隨機(jī)選派執(zhí)法檢查人員，保證公正。且推廣運(yùn)用電子手段，對“雙隨機(jī)”抽查做到全程留痕，實(shí)現(xiàn)責(zé)任可追溯。第三，合理確定隨機(jī)抽查的比例和頻次，力求科學(xué)行政與依法行政的統(tǒng)一。根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，合理確定隨機(jī)抽查的比例和頻次，既要保證必要的抽查覆蓋面和工作力度，又要防止檢查過多和執(zhí)法擾民?！锻ㄖ诽岢?，對投訴舉報(bào)多、列入經(jīng)營異常名錄或有嚴(yán)重違法違規(guī)記錄等情況的市場主體，要加大隨機(jī)抽查的力度。正是科學(xué)行政的內(nèi)在需要，導(dǎo)致了這種區(qū)別對待。第四，加強(qiáng)抽查結(jié)果運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)效能行政。隨機(jī)抽查，不能前緊后松、虎頭蛇尾。對抽查發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，要依法依規(guī)加大懲處力度，形成有效震懾，增強(qiáng)市場主體守法的自覺性。這應(yīng)是市場經(jīng)濟(jì)國家從事市場監(jiān)管的基本經(jīng)驗(yàn)。抽查情況及抽查結(jié)果要及時(shí)向社會公布，接受社會監(jiān)督。將抽查結(jié)果納入市場主體的社會信用記錄，讓失信者一處違規(guī)、處處受限。 推廣隨機(jī)抽查監(jiān)管，兩項(xiàng)配套措施特別重要 推廣隨機(jī)檢查監(jiān)管，已引發(fā)社會廣泛關(guān)注，可謂一石激起千層浪。但真正要做到“叫好又叫座”，還必須做好相應(yīng)配套工作，以推動(dòng)“雙隨機(jī)”盡快落地生根。 一是抓緊建立統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺。統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，是現(xiàn)代市場監(jiān)管最基本的基礎(chǔ)設(shè)施。《通知》明確依托全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，整合形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺。應(yīng)清醒地看到，市場監(jiān)管信息平臺只是“水渠”，需要水渠，更需要“水源”。水源，就是各部門掌握的市場主體信用信息，以及全部、及時(shí)的監(jiān)管信息。 二是探索在基層一線開展聯(lián)合抽查。目前，地方政府尚沒有完全改變多頭執(zhí)法、多層執(zhí)法的格局。比較現(xiàn)實(shí)的選擇是，縣級以上地方人民政府要結(jié)合本地實(shí)際，協(xié)調(diào)組織相關(guān)部門開展聯(lián)合抽查。按照 “雙隨機(jī)”要求，制定并實(shí)施聯(lián)合抽查計(jì)劃，對統(tǒng)一市場主體的多個(gè)檢查事項(xiàng)，原則上應(yīng)一次性完成，提高執(zhí)法效能，降低市場主體成本。應(yīng)清醒預(yù)見到，隨著簡政放權(quán)改革實(shí)踐的深入，省市事中事后監(jiān)管任務(wù)相對減少，縣區(qū)一級政府的事中事后監(jiān)管壓力日趨加大，僅僅探索聯(lián)合抽查是不夠的，包括編制調(diào)整組織優(yōu)化在內(nèi)的體制改革，已經(jīng)箭在弦上。 （宋世明） |