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國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進“三證合一”登記制度改革的意見》，明確提出要加快推進“三證合一”登記制度改革，是我國商事制度領(lǐng)域繼公司資本認繳制改革、企業(yè)信息公示平臺建設(shè)以及“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”之后，又一簡政放權(quán)的重大舉措。我們必須充分認識到推行“三證合一”登記制度改革對保障營業(yè)自由，促使中國走向“商事國家”，建設(shè)高效法治政府所具有的舉足輕重的意義。這一繼續(xù)改革的決定，釋放了法治信號、民意信號——它表明，“基層民意”在很大程度上是我們引導、深化、推進改革的堅實基礎(chǔ)，本屆政府以商事領(lǐng)域的改革行動，體現(xiàn)了美國教授德博拉.斯通所言“政治決策的藝術(shù)”，彰顯了“為人民服務(wù)”、“實事求是”的追求和決心。 一、“三證合一”本質(zhì)上是商事制度改革的深化 “三證合一”是商事登記制度改革的深化，是指將企業(yè)登記時依次申請，分別由工商部門核發(fā)營業(yè)執(zhí)照、質(zhì)監(jiān)部門核發(fā)組織機構(gòu)代碼證、稅務(wù)部門核發(fā)稅務(wù)登記證的三種行為，改為一次申請、核發(fā)一個營業(yè)執(zhí)照及代碼的登記制度。 哈耶克（F.A.Hayek）認為市場和普通法都屬于他稱之為“自生秩序”的東西。但任何一個工業(yè)化的社會都不可能僅僅依賴于私法的原則和體系，因此，管制總是或多或少地存在著。傳統(tǒng)的“三證分離登記”制度，是在企業(yè)進行設(shè)立登記時，重復(fù)管理、多頭管制，不僅增加了企業(yè)負擔、影響了商事登記效率，而且，還可能導致行政設(shè)卡、故意尋租，損壞、影響政府形象等弊端產(chǎn)生。“三證合一”的目標乃是建立統(tǒng)一的“企業(yè)身份證”——通過企業(yè)設(shè)立登記時的“一窗受理、互聯(lián)互通、信息共享”機制，將由工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)三部門各自為政、分別核發(fā)的不同證照，改由工商部門核發(fā)加載法人和其他組織統(tǒng)一信用代碼（社會信用代碼）的營業(yè)執(zhí)照，即“一照一碼”的登記模式。 可見，“三證合一”旨在解決商事登記中低效率的重復(fù)管制問題，是由工商部門牽頭，在企業(yè)設(shè)立登記時，進行統(tǒng)一的身份登記和賦號。因此，各有關(guān)機構(gòu)和部門必須充分認識到工商部門在“三證合一”過程中的核心及牽頭作用，協(xié)同配合、快速推進，盡快將國務(wù)院的改革舉措落到實處。工商部門也應(yīng)主動擔負起加快推進“三證合一”登記制度改革的任務(wù)和責任，統(tǒng)籌考慮、密切與商事登記融合，簡化申報材料，便捷企業(yè)準入，充分保障營業(yè)自由。 二、“三證合一”是簡政放權(quán)的“升級版” 對自由經(jīng)濟來說，在市場準入領(lǐng)域，“最小的政府可能是最好的政府”。因此，“簡政放權(quán)”、“簡政調(diào)權(quán)”具有十分深刻的意義。但“簡政放權(quán)”具有多重可能：一則，可能涉及某一政府部門系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力下放和調(diào)整，例如，資本認繳制的改革；二則，可能涉及若干部門之間的權(quán)力協(xié)調(diào)與松綁，例如，企業(yè)信息公示平臺建設(shè)、小微企業(yè)促進及“三證合一”。任何管制都可能與利益相關(guān)，因此，涉及諸多部門的跨界“簡政調(diào)權(quán)／放權(quán)”更是改革的深水區(qū)，可能遍布爭議、沖突和“利益雷區(qū)”。從國發(fā)［2014］20號文首倡探索“三證合一”登記制度改革以來，各地雖積極配合、設(shè)計出各種試點方案——例如，“一窗受理、并聯(lián)審批、三證統(tǒng)發(fā)”，以及“一窗受理、并聯(lián)審批、一照三號”，但“一照一碼”的“三證合一”推進較為緩慢。截至2015年4月底，在全國29個進行改革試點的省、自治區(qū)、直轄市中，實行“一照三號”的有27個省（區(qū)、市），僅有江蘇宿遷、福建自貿(mào)區(qū)等個別地方推行了“一照一碼”，但仍反映其他部門阻礙較大。一些試點區(qū)域的賦碼僅在登記機關(guān)有效，無法在其他部門全面生效，更無法在全國聯(lián)動生效?？梢姡愃朴凇叭C合一”這樣涉及多個政府部門的并聯(lián)式改革，工作難度極其之大。現(xiàn)行的各種改革模式，雖然節(jié)省了企業(yè)運行成本，但卻無形中增加了行政成本，或者只是將企業(yè)運行成本轉(zhuǎn)移到了行政機關(guān)，仍然不合行政效率的要求。 此次國務(wù)院辦公廳以超乎往常的決心專門行文，再次推動“三證合一”的登記制度改革，客觀上挑戰(zhàn)了商事登記領(lǐng)域的部門分割、條塊分割，釋放了深化商事制度改革的信號，是“簡政放權(quán)”的“升級版”，也是基層民意得到中央高度重視的典型個例——實踐中，因為“三證分離”、重復(fù)管制，給企業(yè)投資者制造了諸多不便，不僅浪費了時間資源、增加了運營成本，而且，三證的刻意分離，并未增加管制收益，明顯得不償失。試點的各種改革方案，更多成為應(yīng)付上面需要的權(quán)宜之策——由于缺乏國務(wù)院強有力的實際支持，改革不徹底、變通成本高。此次國務(wù)院在詳細調(diào)研的基礎(chǔ)上，大力推進該項專門改革，可謂是“民意的勝利”，也是國家的進步——它表明國家行政治理更趨科學化、扁平化，也表明我們的政府具備“自我手術(shù)／自我療傷”的能力。若能以同樣邏輯繼續(xù)檢討評估商事及其他領(lǐng)域的各項管制措施，也許現(xiàn)有官僚體系的效率確會得以改善和提高，亦能彰顯政府之“人民本質(zhì)”。 所以，在我看來，牽一發(fā)而動全身的“三證合一”的意義，其實早已超越純粹的商事登記制度改革范疇，具有推動政府體制改革的功能效果。若有關(guān)部門在聯(lián)合推動“三證合一”的過程中，能切實樹立大局觀，有意識地推動機構(gòu)改革、打破商事登記的條塊分割，拋卻部門利益、提升行政效能，我相信，“三證合一”將隆重地載入中國“政府機構(gòu)優(yōu)化”的改革史。為此，在“三證合一”的具體推行過程中，要有總理所謂“壯士斷腕”的意識和魄力，工商、質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)三部門以及其他協(xié)力政府部門要摒棄部門利益考慮，通力合作、真正協(xié)力，建立科學有效、符合國際規(guī)則的“三證合一”規(guī)范及工作機制。例如，在“三證合一”的流程設(shè)計上，要按照企業(yè)出生的科學規(guī)律，堅定地支持“入口賦號”、“統(tǒng)一賦號”、“電子賦號”、“終身不變”的規(guī)則。即，堅持由“企業(yè)入口處”負責企業(yè)設(shè)立登記的工商行政管理部門采取電子系統(tǒng)“統(tǒng)一賦號”，其他部門根據(jù)該號各自設(shè)計、補充、采集相關(guān)公共信息，并通過統(tǒng)一的企業(yè)信息公示平臺，聯(lián)網(wǎng)上傳、公開使用、協(xié)同監(jiān)管，形成統(tǒng)一的企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，滿足政府部門及社會各界對企業(yè)信用信息管理的綜合需求。 實踐表明，由于利益驅(qū)動，改革總會以某種變相的方式“繼續(xù)守舊”。因此，我有些擔心三證分離也會以某種變通方式在工商、質(zhì)監(jiān)以及稅務(wù)部門內(nèi)繼續(xù)存在，從而導致“三證合一”機制不科學、改革不徹底。所以，一定要避免在“三證合一”過程中出現(xiàn)“表面合一、實質(zhì)分離”或者“表面合一、變相分離”等抵消行政效率、增加社會成本的現(xiàn)象發(fā)生，不要使“三證合一”在降低企業(yè)設(shè)立成本的同時，成為增加行政運行成本的措施，使“三證分離”情形下的企業(yè)負擔，通過各種隱性方式轉(zhuǎn)移到政府部門。為此，鄭重建議國務(wù)院建立“三證合一后評估機制”——自行或委托工商部門對“三證合一”的改革方式及績效，進行持續(xù)監(jiān)管，啟動事后評估及追責，從根本上消除變相“三證分離”之可能，使一項好的改革措施，能以最效率、最科學的方式得到推行，降低全社會的交易成本。 三、“三證合一”是踐行法治政府的的范本 “三證合一”還是維護法治權(quán)威、踐行法治政府的范本。按照《公司登記管理條例》第25條之規(guī)定：“依法設(shè)立的公司，由公司登記機關(guān)發(fā)給《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》。公司營業(yè)執(zhí)照簽發(fā)日期為公司成立日期。公司憑公司登記機關(guān)核發(fā)的《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》刻制印章，開立銀行賬戶，申請納稅登記?！笨梢?，公司設(shè)立登記后，只需憑借營業(yè)執(zhí)照就可以刻制印章、開立銀行賬戶、申請納稅登記。開立銀行賬戶，并不需提交有關(guān)組織機構(gòu)及其代碼證，也不需預(yù)先取得稅務(wù)登記證。因為，企業(yè)在納稅前，可能有收入（例如股東出資），需開立賬戶存儲，但此時未必需提交稅務(wù)登記證。其他有關(guān)企業(yè)立法的規(guī)定（包括法律及行政法規(guī)），基本都堅持了“憑照開戶”的做法。只有《稅收征管法》及《個體工商戶條例》似乎要求在開設(shè)銀行賬戶時，同時提交稅務(wù)登記證。但在銀行實務(wù)中，企業(yè)開設(shè)銀行賬戶，往往被要求預(yù)先提交稅務(wù)登記證，甚至組織機構(gòu)代碼證。這與多數(shù)法律及行政法規(guī)僅僅要求提交營業(yè)執(zhí)照即可以開立銀行賬戶的規(guī)定發(fā)生了明顯沖突——企業(yè)被附加了更多義務(wù)，開立銀行賬戶的成本及要求都提高了。例如，按照2003年人民銀行《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》的規(guī)定，在開立基本存款賬戶時，存款人為從事生產(chǎn)、經(jīng)營活動納稅人的，還應(yīng)出具稅務(wù)部門頒發(fā)的稅務(wù)登記證。而按照2005年人民銀行發(fā)布的《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法實施細則》之規(guī)定：存款人申請開立單位銀行結(jié)算賬戶時，應(yīng)填寫“開立單位銀行結(jié)算賬戶申請書”，并加蓋單位公章。存款人有組織機構(gòu)代碼、上級法人或主管單位的，應(yīng)在“開立單位銀行結(jié)算賬戶申請書”上如實填寫相關(guān)信息。存款人有關(guān)聯(lián)企業(yè)的，應(yīng)填寫“關(guān)聯(lián)企業(yè)登記表”。由此，組織機構(gòu)代碼之取得，又在實踐中逐漸異變?yōu)椤伴_戶前提”。人民銀行的有關(guān)規(guī)定，在規(guī)范層級上，屬于行政規(guī)章，其效力低于法律及行政法規(guī)，稅務(wù)登記證及組織機構(gòu)代碼證成為企業(yè)開戶前提，雖有《稅收征管法》的原因，但明顯主要是因為人民銀行的不當管制而造成的，至于該種不當管制為何會成為事實，則不得其詳。 “三證合一”通過建立統(tǒng)一的社會信用代碼，廢除企業(yè)原發(fā)的各類證照，實質(zhì)上堅持了公司登記法規(guī)的權(quán)威——客觀上發(fā)揮了“維護法治”的功能，是踐行法治政府的范本。鑒于目前相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件存在諸多不一致、不合理的現(xiàn)象，以及“三證合一”在具體推行中，還存在“改革局部化”、“方式地方化”、“效力差異化”等問題，未來仍需堅持“法治思維”——立章定制、統(tǒng)一推行。尤其是，需要養(yǎng)護法律的“頂層設(shè)計”，及時修訂相關(guān)規(guī)則，建立市場主體統(tǒng)一編號的具體制度，及時展現(xiàn)法治政府的理性邏輯。 四、走在“商事國家”的道路上 最后，我相信，如果我們持續(xù)堅持營業(yè)自由、法治政府的邏輯，歷史終將會證明“三證合一”的時代意義。盡管在20世紀70年代曾出現(xiàn)對“規(guī)制失敗”的尖銳批評，但一般觀點認為，產(chǎn)業(yè)確實受到了一套過于復(fù)雜和缺乏彈性的詳細規(guī)則體系的約束，而其中一些規(guī)則很難符合公共利益需求。因此，“放松規(guī)制”在很多領(lǐng)域成為“商事國家”（commercial country）的首選。今天，中國正走在現(xiàn)代“商事國家”的道路上，“商事昌達”，將為我們贏來民眾福利、和平秩序乃至全球尊重。在現(xiàn)代社會，所有商事的，都是國際的；所有商事的，也都是全球競爭的。而全球競爭要求我們——形成最有效的交易規(guī)則，建立高效透明的服務(wù)型政府，選擇妥當?shù)摹耙?guī)制性領(lǐng)域”，充分發(fā)揮私人規(guī)制（private regulation）與公共規(guī)制（public regulation）“協(xié)同共治”效果。我們所謂要建立的“商事國家”，就是“言商”、“尊商”、“重商”的國家，更是尊重交易規(guī)則、提升交易效率，是推行“法治化管理”，走向?qū)捜?、公平、正義和秩序的國家。 在我看來，“商事國家”與營業(yè)自由、與法治相輔相生，走向“商事國家”旨在實現(xiàn)營業(yè)自由，而實現(xiàn)了營業(yè)自由、堅持了法治邏輯，也就接近了“商事國家”。所以，中國走向“商事國家”的“第一需要”是建立“法治政府”，第二需要則是要確保“法院有效”——這已經(jīng)被許多西方國家的商業(yè)發(fā)展史所證明。而“三證合一”的改革，至少已經(jīng)在“法治政府”或“政府有效”等方面，使我們的未來越來越燦爛、越來越美好。（蔣大興） |