中國(guó)政府網(wǎng)
微博、微信
|
圍繞實(shí)行政企事分開(kāi)、做好職工就業(yè)和社會(huì)保障、加強(qiáng)林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、停止商業(yè)性采伐和加強(qiáng)森林資源管護(hù)等問(wèn)題，國(guó)家林業(yè)局國(guó)有林場(chǎng)和林木種苗工作總站總站長(zhǎng)楊超、國(guó)家林業(yè)局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心副主任王月華等有關(guān)專家進(jìn)行深入解讀。 理順管理體制剝離辦社會(huì)職能 從20世紀(jì)50、60年代開(kāi)始，國(guó)家在無(wú)林少林、荒山集中連片地區(qū)興辦以造林和資源培育為主要任務(wù)的國(guó)有林場(chǎng)。這期間，國(guó)有林場(chǎng)是按全額撥款事業(yè)單位管理的，基本上以國(guó)家和?。▍^(qū)、市）直管為主。當(dāng)時(shí)每年由中央財(cái)政下?lián)艿氖聵I(yè)費(fèi)1億多元，基本建設(shè)資金1億多元。從80年代初開(kāi)始，國(guó)家開(kāi)始將國(guó)有林場(chǎng)逐步下放，事業(yè)費(fèi)不斷核減，逐步成為了差額撥款事業(yè)單位。90年代開(kāi)始，國(guó)有林場(chǎng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)為自收自支的事業(yè)單位，既得不到事業(yè)單位正常發(fā)展應(yīng)享受的扶持政策，也得不到企業(yè)應(yīng)享有的自主權(quán)和經(jīng)濟(jì)政策。進(jìn)入90年代后期，隨著實(shí)施以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，以及國(guó)家對(duì)生態(tài)重要和生態(tài)脆弱地區(qū)森林資源實(shí)行禁伐限伐政策，國(guó)有林場(chǎng)主要任務(wù)轉(zhuǎn)為以森林資源保護(hù)為主，營(yíng)造林和木材采伐等生產(chǎn)任務(wù)減少，林場(chǎng)富余職工大量增加。由于缺乏正常穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，且富余職工的人數(shù)不斷增加，林場(chǎng)發(fā)展陷入困境，政策邊緣化、職工貧困化問(wèn)題十分突出。 楊超說(shuō)，國(guó)有林場(chǎng)雖然為事業(yè)單位，卻長(zhǎng)期實(shí)行企業(yè)化管理，經(jīng)費(fèi)自收自支，得不到公共財(cái)政的支持?！安怀遣秽l(xiāng)、不工不農(nóng)、不事不企”，大多數(shù)國(guó)有林場(chǎng)苦于“找飯吃”，無(wú)法將主要精力集中到森林資源保護(hù)和培育上來(lái)。 此次改革，將國(guó)有林場(chǎng)主要功能明確定位于保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，并合理界定國(guó)有林場(chǎng)屬性。將國(guó)有林場(chǎng)分為三類：第一類，原為事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，主要承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源等生態(tài)公益服務(wù)職責(zé)的，繼續(xù)按公益服務(wù)事業(yè)單位管理，從嚴(yán)控制事業(yè)編制；第二類，原為事業(yè)單位的國(guó)有林場(chǎng)，基本不承擔(dān)保護(hù)和培育森林資源、主要從事市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的，要推進(jìn)轉(zhuǎn)企改制，暫不具備轉(zhuǎn)企改制條件的，要?jiǎng)冸x企業(yè)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)；第三類，目前已經(jīng)轉(zhuǎn)制為企業(yè)性質(zhì)的國(guó)有林場(chǎng)，原則上保持企業(yè)性質(zhì)不變，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)現(xiàn)公益林管護(hù)，或者結(jié)合國(guó)有企業(yè)改革探索轉(zhuǎn)型為公益性企業(yè)，確有特殊情況的，可以由地方政府根據(jù)本地實(shí)際合理確定其屬性。 新中國(guó)成立初期，為滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)對(duì)木材等森林資源的需求，國(guó)家陸續(xù)對(duì)國(guó)有林區(qū)進(jìn)行了大規(guī)模的開(kāi)發(fā)，在東北、西南、西北9省區(qū)（黑、吉、蒙、滇、川、青、陜、甘、疆）建立了138個(gè)國(guó)有林業(yè)局（其中企業(yè)局135個(gè)，營(yíng)林局3個(gè)），是專門從事木材采伐加工的森工企業(yè)，以這些森工企業(yè)為主體形成了國(guó)有林區(qū)。其中，分布在黑、吉、蒙3省區(qū)的87個(gè)國(guó)有林業(yè)局組成了重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)，也是本次國(guó)有林區(qū)改革的主體部分。這87個(gè)林業(yè)局分別隸屬于內(nèi)蒙古森工集團(tuán)（內(nèi)蒙古大興安嶺林管局）、吉林森工集團(tuán)、龍江森工集團(tuán)（黑龍江森工總局）、大興安嶺林業(yè)集團(tuán)（大興安嶺林管局）、長(zhǎng)白山森工集團(tuán)等5家森工集團(tuán)管理（以下簡(jiǎn)稱“五大家”）。由于“先有林區(qū)、后有社會(huì)”，國(guó)有林區(qū)逐漸形成了相對(duì)獨(dú)立封閉，對(duì)內(nèi)全包全管、對(duì)外自成體系的特殊社會(huì)區(qū)域，政企、政事、事企、管辦不分，森林資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬很多，民生問(wèn)題比較突出，嚴(yán)重制約了生態(tài)安全保障能力。 此次國(guó)有林區(qū)改革，關(guān)鍵在于厘清中央與地方、政府與企業(yè)各方面關(guān)系，推進(jìn)政企、政事、事企、管辦分開(kāi)，健全森林資源監(jiān)管體制，逐步建立精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)。在地方人民政府職能健全、財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)，可一步到位，剝離企業(yè)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，人員和經(jīng)費(fèi)交給地方人民政府承擔(dān)；在條件不具備的地區(qū)，先行在內(nèi)部實(shí)行政企分開(kāi)，逐步創(chuàng)造條件將行政職能移交當(dāng)?shù)厝嗣裾?。按照“機(jī)構(gòu)只減不增、人員只出不進(jìn)、社會(huì)和諧穩(wěn)定”的原則，對(duì)森工企業(yè)分類制定改制改革方案，逐年減少管理人員，逐步形成精簡(jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)，依法負(fù)責(zé)森林、濕地、野生動(dòng)植物資源和自然保護(hù)區(qū)管理、森林防火、有害生物防治等工作。 長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)承擔(dān)了許多社會(huì)管理和辦社會(huì)的職能。目前，有400多個(gè)國(guó)有林場(chǎng)開(kāi)辦場(chǎng)辦中小學(xué)454所、教職工人數(shù)5356人。有場(chǎng)醫(yī)院（醫(yī)務(wù)所、衛(wèi)生站）772處，醫(yī)護(hù)人員3218人。林場(chǎng)代管村1100個(gè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)78個(gè)，人口15萬(wàn)人。 解決職工安置就業(yè)有效保障民生 目前，全國(guó)共有國(guó)有林場(chǎng)4855個(gè)，職工75萬(wàn)人，其中在職工48萬(wàn)人。由于目前70%以上的國(guó)有林場(chǎng)為縣級(jí)管理，各級(jí)政府對(duì)國(guó)有林場(chǎng)沒(méi)有明確的政策支持和投資渠道。91%的林場(chǎng)自收入自支或差額撥款，森林管護(hù)撫育投入不足，林場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職工就業(yè)困難，職工收入低下、生活貧困化。2013年林場(chǎng)在職職工人均年收入1.8萬(wàn)元，僅為全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位就業(yè)人員年平均工資的35.3%，為城鎮(zhèn)居民年人均可支配收入的67%,農(nóng)民人均純收的2.02倍。在職職工中還有10.8萬(wàn)人沒(méi)有參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，14.7萬(wàn)人沒(méi)有參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。下崗待業(yè)職工有6萬(wàn)多人，就業(yè)十分困難。 重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)在冊(cè)職工68.8萬(wàn)人，在崗職工49萬(wàn)人。2012年，東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)職工年平均工資2.2萬(wàn)元，僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)人均工資的58%。特別是天保工程一期一次性安置職工52萬(wàn)人，約50%的一次性安置人員目前生活困難，因無(wú)力繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)而“斷?！?。 此次改革，將國(guó)有林場(chǎng)事業(yè)編制從目前的40萬(wàn)個(gè)精簡(jiǎn)到22萬(wàn)個(gè)左右名，事業(yè)編制主要用于聘用管理人員、專業(yè)技術(shù)人員和骨干林業(yè)技能人員，經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算?，F(xiàn)有48萬(wàn)名在職職工中，除22萬(wàn)名管理、專業(yè)技術(shù)和骨干林業(yè)技能人員納入事業(yè)編制外，其余26萬(wàn)人通過(guò)多種途徑妥善安置：14萬(wàn)人采取購(gòu)買服務(wù)方式從事森林管護(hù)撫育，7萬(wàn)人從事林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，并逐步過(guò)渡到退休，另有5萬(wàn)人通過(guò)職業(yè)技能培訓(xùn)引導(dǎo)轉(zhuǎn)崗就業(yè)。在國(guó)有林場(chǎng)內(nèi)部管理上，實(shí)行以崗位績(jī)效為主要內(nèi)容的收入分配制度，充分調(diào)動(dòng)職工積極性。對(duì)林場(chǎng)從事的商品林采伐、林業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和森林旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”管理。 此次改革提出，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)的財(cái)政和金融支持。針對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革，由中央財(cái)政安排資金，對(duì)地方實(shí)行一次性補(bǔ)助，主要用于解決林場(chǎng)職工參加社會(huì)保險(xiǎn)和分離林場(chǎng)辦社會(huì)職能問(wèn)題。省級(jí)財(cái)政要安排資金，統(tǒng)籌解決國(guó)有林場(chǎng)改革成本問(wèn)題。具備條件的支農(nóng)惠農(nóng)政策可適用于國(guó)有林場(chǎng)。將國(guó)有貧困林場(chǎng)扶貧工作納入各級(jí)人民政府扶貧工作計(jì)劃，加大扶持力度。 據(jù)測(cè)算，國(guó)有林區(qū)停伐大約會(huì)產(chǎn)生14.3萬(wàn)名富裕職工。此次改革，堅(jiān)持“以時(shí)間換空間”妥善安置：其中7-8萬(wàn)人可以通過(guò)開(kāi)發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植等安置。對(duì)國(guó)有林區(qū)中從事特殊工種的林業(yè)行業(yè)職工，符合國(guó)家規(guī)定條件的，在職工本人愿意的基礎(chǔ)上，可以辦理提前退休。 為加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)人才隊(duì)伍建設(shè)，此次改革提出，參照支持西部和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展相關(guān)政策，引進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)發(fā)展急需的管理和技術(shù)人才。適當(dāng)放寬艱苦地區(qū)國(guó)有林場(chǎng)專業(yè)技術(shù)職務(wù)評(píng)聘條件，適當(dāng)提高國(guó)有林場(chǎng)林業(yè)技能崗位結(jié)構(gòu)比例，改善人員結(jié)構(gòu)等。 化解金融債務(wù)，減輕經(jīng)營(yíng)壓力 國(guó)有林場(chǎng)和森工企業(yè)經(jīng)濟(jì)困難，債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。目前全國(guó)林場(chǎng)拖欠債務(wù)276.2億元，其中金融機(jī)構(gòu)債務(wù)58億元，很大一部分無(wú)力償還。累計(jì)拖欠職工工資70億元，拖欠退休金13億元。累計(jì)拖欠養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)50.2億元，拖欠醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)14.2億元。各重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)累計(jì)拖欠金融債務(wù)209.9億元，其中無(wú)力償還的金融機(jī)構(gòu)債務(wù)133.1億元，每年需要承擔(dān)利息等大量的財(cái)務(wù)費(fèi)用。 對(duì)于國(guó)有林場(chǎng)的不良類金融債務(wù)，需要中央支持化解的，由銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、林業(yè)局等有關(guān)部門研究制定政策，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)施。其他不良金融債務(wù)，確因客觀原因無(wú)法償還的，經(jīng)審核后可根據(jù)實(shí)際情況采取貸款展期等方式進(jìn)行債務(wù)重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關(guān)規(guī)定予以核銷。開(kāi)發(fā)適合國(guó)有林場(chǎng)特點(diǎn)的信貸產(chǎn)品，充分利用林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息政策，拓寬國(guó)有林場(chǎng)融資渠道。 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生產(chǎn)生活條件 近幾年通過(guò)實(shí)施國(guó)有林場(chǎng)危舊房改造，林場(chǎng)職工住房條件已經(jīng)得到較大改善，但是管護(hù)用房大部分還是上世紀(jì)五六十年代修建的土坯房，很多已經(jīng)成為危房。道路、供電、供電等基礎(chǔ)設(shè)施也十分落后，據(jù)統(tǒng)計(jì)，還有486個(gè)林場(chǎng)場(chǎng)部不通公路，170個(gè)不通電，575個(gè)不通電話，1575個(gè)存在飲水安全和吃水困難，林區(qū)民生問(wèn)題十分突出。 此次改革提出，加強(qiáng)對(duì)國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。國(guó)家結(jié)合現(xiàn)有渠道，加大對(duì)國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度。各級(jí)人民政府將國(guó)有林場(chǎng)和林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入同級(jí)規(guī)劃統(tǒng)籌安排。將國(guó)有林場(chǎng)道路按屬性納入相關(guān)省區(qū)公路網(wǎng)規(guī)劃。加快國(guó)有林場(chǎng)電網(wǎng)改造升級(jí)。積極推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)生態(tài)移民。經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)，允許國(guó)有林場(chǎng)利用自有土地建設(shè)保障性安居工程。 有序停止天然林商業(yè)性采伐，加強(qiáng)森林資源管護(hù) 天然林是結(jié)構(gòu)最復(fù)雜、群落最穩(wěn)定、生物量最大、生物多樣性最豐富、生態(tài)功能最強(qiáng)的森林生態(tài)系統(tǒng)。保護(hù)好生態(tài)，首先要保護(hù)好天然林。保護(hù)天然林，眼前會(huì)花點(diǎn)錢，但長(zhǎng)遠(yuǎn)是件功德無(wú)量的事。 東北、內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)目前森林資源以中幼林為主，可采資源逐漸枯竭，森林蓄積只有2.68億立方米。與開(kāi)發(fā)初期相比，大小興安嶺林區(qū)林緣向北退縮了100多公里，濕地面積減少一半以上。 加快制定全國(guó)天然林保護(hù)實(shí)施方案和天然林保護(hù)條例。把所有天然林都納入保護(hù)范圍，劃定保護(hù)紅線。分三步全面停止天然林商業(yè)性采伐：擴(kuò)大東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐試點(diǎn)；在此基礎(chǔ)上，停止國(guó)有林場(chǎng)和其他國(guó)有林區(qū)天然林商業(yè)性采伐；全面停止天然林商業(yè)性采伐。 實(shí)施停伐政策，標(biāo)志著國(guó)有林場(chǎng)和林區(qū)從開(kāi)發(fā)利用轉(zhuǎn)入全面保護(hù)的歷史發(fā)展新階段。停伐打破了國(guó)有林場(chǎng)和林區(qū)原有利益鏈條，形成倒逼改革機(jī)制。也是本次改革的亮點(diǎn)之一。 此次改革突出了森林資源管護(hù)機(jī)制創(chuàng)新。國(guó)有林場(chǎng)公益林日常管護(hù)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式面向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)。國(guó)有林區(qū)采取行之有效的管護(hù)模式，凡能通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的要面向社會(huì)購(gòu)買。 國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)改革，將給我們老百姓帶來(lái)好處，提升生活品質(zhì) 近年來(lái)，我國(guó)林業(yè)和生態(tài)建設(shè)取得了巨大成就，但從總體上看，我國(guó)仍然是一個(gè)缺林少綠的國(guó)家,生態(tài)問(wèn)題依然是制約我國(guó)可持續(xù)發(fā)展的突出問(wèn)題,生態(tài)差距依然是我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的主要差距,生態(tài)建設(shè)依然是全面建設(shè)小康社會(huì)的艱巨任務(wù)?，F(xiàn)在，全國(guó)二氧化硫年排放量高達(dá)1857萬(wàn)噸，煙塵1159萬(wàn)噸，工業(yè)粉塵1175萬(wàn)噸，大氣污染仍然十分嚴(yán)重，我國(guó)82%的河流受到不同程度的污染，我國(guó)每年流失的土壤總量在50億噸左右，大量肥沃的表土流失，造成土地生產(chǎn)力的持續(xù)下降，特別是PM2.5污染物致使霧霾天氣頻發(fā)已嚴(yán)重影響到老百姓的日常生活。 解決好氣候變暖、空氣污染、水土流失等環(huán)境問(wèn)題，最根本的是保護(hù)好森林和生態(tài)系統(tǒng)。森林能夠在很大程度上阻止污染物和阻止沙塵、粉塵，森林越好，綠地越多，空氣越清新。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，每平方米森林每天可以吸收二氧化碳1.6千克，釋放氧氣1.2千克。我國(guó)森林生態(tài)系統(tǒng)年涵養(yǎng)水源量4947.66億立方米，年固土量70.35億噸，每年森林可減少土地?fù)p失351.75萬(wàn)公頃，森林年涵養(yǎng)水源量相當(dāng)于建設(shè)13個(gè)三峽水庫(kù)。森林對(duì)PM2.5等微顆粒的調(diào)控功能也較為明顯，經(jīng)在北京地區(qū)實(shí)驗(yàn)，單位綠化面積的滯塵量在1.12-20.59克/平方米，森林覆蓋率越高的地區(qū)滯塵量越大。 國(guó)有林場(chǎng)是我國(guó)林業(yè)建設(shè)的先鋒隊(duì)和主力軍，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全最重要的基礎(chǔ)設(shè)施，管護(hù)著我國(guó)最優(yōu)質(zhì)、最穩(wěn)定、最完備的森林資源和生態(tài)系統(tǒng)，是我國(guó)森林資源最精華的部分，大多位于大江大河源頭、主要水庫(kù)周圍、黃土風(fēng)沙前線等重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)，在應(yīng)對(duì)氣候變化、涵養(yǎng)水源、保育土壤等方面發(fā)揮著不可替代的重要作用。但是，多年來(lái)承擔(dān)森林資源培育保護(hù)這一公益事業(yè)，卻長(zhǎng)期實(shí)行事業(yè)單位企業(yè)化管理這種不倫不類的管理體制，管理體制不順、政策保障不到位，為解決生存問(wèn)題，絕大部分國(guó)有林場(chǎng)把主要的精力放在提高經(jīng)濟(jì)效益以上，無(wú)法將主要精力集中到森林資源保護(hù)和培育上來(lái)，森林結(jié)構(gòu)和質(zhì)量得不到有效提高。通過(guò)國(guó)有林場(chǎng)改革，要徹底明確國(guó)有林場(chǎng)保護(hù)培育森林資源、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的功能定位，按照公益事業(yè)單位要求納入財(cái)政預(yù)算管理，使政府切實(shí)承擔(dān)起生態(tài)建設(shè)保護(hù)的主體責(zé)任，該政府辦的就要政府辦，保護(hù)和培育好我國(guó)珍貴的國(guó)有森林資源，有效增強(qiáng)國(guó)有森林資源生態(tài)功能，為留住藍(lán)天綠水青山發(fā)揮骨干作用。 現(xiàn)在，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民群眾的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，走進(jìn)森林、享受自然、健康養(yǎng)生正在成為人們新的生活方式。通過(guò)國(guó)有林場(chǎng)改革，在提升人民群眾生活品質(zhì)方面將會(huì)產(chǎn)生重要影響。 良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放30多年的發(fā)展，我國(guó)人民群眾的需求結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，30年前人們盼“溫飽”、“求生存”，現(xiàn)在人們對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的需求越來(lái)越迫切，期盼更多的藍(lán)天白云、綠水青山，渴望更清新的空氣、更清潔的水源。 國(guó)有林場(chǎng)和國(guó)有林區(qū)森林資源質(zhì)量高、景色優(yōu)美，是社會(huì)公眾休閑游憩和度假養(yǎng)生的理想場(chǎng)所。有2570個(gè)國(guó)有林場(chǎng)建立了森林公園，占全國(guó)森林公園總數(shù)的90%，有242個(gè)國(guó)有林場(chǎng)建立了濕地公園，占全國(guó)濕地公園總數(shù)的50%，全國(guó)許多著名的國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū)和世界自然歷史文化遺產(chǎn)，如黃山、泰山、九寨溝、張家界等也都坐落在國(guó)有林場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)區(qū)內(nèi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前每年到國(guó)有林場(chǎng)旅游休閑的游客高達(dá)5億人次，且呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，僅2014年“十一”黃金周到國(guó)有林場(chǎng)旅游休閑的人數(shù)達(dá)5000萬(wàn)人次。應(yīng)該說(shuō)，國(guó)有林場(chǎng)以其山青水碧、氣爽天藍(lán)、優(yōu)美宜居的優(yōu)越生態(tài)環(huán)境正成為人民游憩度假、健康養(yǎng)生的最佳去處。通過(guò)國(guó)有林場(chǎng)改革，將在林順國(guó)有林場(chǎng)管理體制、確保財(cái)政保障的基礎(chǔ)上，使國(guó)有林場(chǎng)一心一意地培育好這部分優(yōu)質(zhì)森林資源，建設(shè)美麗景區(qū)免費(fèi)向社會(huì)開(kāi)放，并不斷加強(qiáng)國(guó)有林場(chǎng)道路、供電、供水、通訊、管護(hù)用房等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化林區(qū)環(huán)境，為公眾健身養(yǎng)生、觀光游覽、科普考察等提供便利條件。 國(guó)有林區(qū)地位和作用以及其發(fā)展困境決定必須改革 國(guó)家林業(yè)局經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心副主任王月華表示，從我國(guó)林業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)看——國(guó)有林區(qū)具有舉足輕重的地位。國(guó)有林區(qū)即使在開(kāi)采了近60多年后的今天，依然是全國(guó)森林資源最集中最豐富的地區(qū)。第八次森林資源清查結(jié)果顯示，我國(guó)國(guó)有林區(qū)森林面積3266.67萬(wàn)公頃，森林蓄積35.39億立方米。面積、蓄積分別占全國(guó)森林面積、蓄積的15.73%和23.38%。國(guó)有林區(qū)也是我國(guó)林業(yè)職工最多的區(qū)域，職工人數(shù)占全部林業(yè)在冊(cè)職工人數(shù)的40%。換言之，只擁有國(guó)土面積的二十分之一的國(guó)有林區(qū)，擁有著全國(guó)森林面積的六分之一、全國(guó)森林蓄積的四分之一、全部林業(yè)在冊(cè)職工的五分之二。 從我國(guó)林業(yè)建設(shè)的全局看——國(guó)有林區(qū)是我國(guó)林業(yè)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)。天然林保護(hù)、退耕還林、三北防護(hù)林、速生豐產(chǎn)林及野生動(dòng)植物保護(hù)等林業(yè)重點(diǎn)工程，基本覆蓋了國(guó)有林區(qū)。從建設(shè)資金的投向來(lái)看，2013年138個(gè)林業(yè)局總建設(shè)資金占林業(yè)全部投資的5.21%，其中國(guó)家投資占林業(yè)全部國(guó)家投資的11.59%，即國(guó)家投資的近八分之一給了國(guó)有林區(qū)。因此，國(guó)有林區(qū)是全國(guó)林業(yè)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，地位十分重要。 發(fā)展困境是，國(guó)有林區(qū)是我國(guó)林業(yè)發(fā)展的最薄弱環(huán)節(jié)。在全國(guó)林業(yè)一盤棋中，國(guó)有林區(qū)是這盤棋局中的最薄弱棋子，林區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，林區(qū)社會(huì)發(fā)展緩慢，林業(yè)職工收入過(guò)低，林業(yè)發(fā)展陷入困境。存在著“三林”問(wèn)題：林業(yè)、林區(qū)、林業(yè)職工，即“林業(yè)”作為事關(guān)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，現(xiàn)狀不容樂(lè)觀；“林區(qū)”已成為全面建設(shè)小康社會(huì)的薄弱環(huán)節(jié)；“林業(yè)職工”更是處于社會(huì)困難群體之列。換言之，國(guó)有林區(qū)的資源質(zhì)量與數(shù)量不相匹配，國(guó)有林區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與和諧社會(huì)構(gòu)建不相協(xié)調(diào)，國(guó)有林區(qū)的民生改善與民生林業(yè)的要求不相適應(yīng)。 國(guó)有林區(qū)改革圍繞“兩個(gè)確保、兩個(gè)逐步、兩個(gè)創(chuàng)新”進(jìn)行 兩個(gè)確保：一是確保森林資源穩(wěn)步增長(zhǎng)，通過(guò)停止天然林商業(yè)性采伐，確保森林資源的穩(wěn)步恢復(fù)和增長(zhǎng)。在黑龍江省停伐試點(diǎn)基礎(chǔ)上，有序停止內(nèi)蒙古、吉林重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)商業(yè)性采伐。二是確保職工基本生活有保障。據(jù)測(cè)算，停伐會(huì)產(chǎn)生14.3萬(wàn)名富余職工，堅(jiān)持“以時(shí)間換空間”妥善安置，其中：7萬(wàn)至8萬(wàn)人可以通過(guò)開(kāi)發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植等安置。對(duì)國(guó)有林區(qū)中從事特殊工種的林業(yè)職工，符合國(guó)家規(guī)定條件的，在職工本人意愿的基礎(chǔ)上，可以辦理提前退休。 兩個(gè)逐步：一是逐步推進(jìn)林區(qū)政企分開(kāi)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理相對(duì)獨(dú)立的國(guó)有林區(qū)而言，在打破政企合一、企資合一、企社合一的格局后，必須有一個(gè)能夠承接政府職能的機(jī)構(gòu)來(lái)行使行政管理職能，否則會(huì)出現(xiàn)無(wú)政府狀態(tài)。主要分兩種情況，一種情況是地方人民政府職能健全、財(cái)力較強(qiáng)的地區(qū)，政企分開(kāi)一步到位，剝離企業(yè)的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，也就是按照屬地化原則，將企業(yè)的政府職能移交給所在地政府，將學(xué)校、醫(yī)院以及社會(huì)服務(wù)性機(jī)構(gòu)移交給所在地政府，包括人員和經(jīng)費(fèi)一起移交。另一種情況是，無(wú)地方政府，企業(yè)行使政府職能的地區(qū)，先行在企業(yè)內(nèi)部實(shí)行政企分開(kāi)，逐步創(chuàng)造條件將行政職能移交當(dāng)?shù)厝嗣裾?。二是逐步建立精?jiǎn)高效的國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)。將森林資源管理權(quán)和森林資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離：國(guó)有森林資源管理機(jī)構(gòu)，履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，實(shí)行事業(yè)化管理。國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)受國(guó)家（出資人）委托，依法負(fù)責(zé)森林、濕地、野生動(dòng)植物資源和自然保護(hù)區(qū)管理、森林防火、有害生物防治等工作的同時(shí)，作為森林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織發(fā)包方，授權(quán)經(jīng)營(yíng)。剝離后的企業(yè)，不再占有、管理和無(wú)償使用森林資源。與國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)建立市場(chǎng)化的契約關(guān)系。借鑒波蘭等東歐國(guó)家國(guó)有林管理模式，國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)與企業(yè)之間形成雇傭關(guān)系；或各自作為市場(chǎng)的主體，形成單純的賣家與買家的關(guān)系。 剝離政府、社會(huì)、資源管理職能后的企業(yè)，成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的市場(chǎng)主體。一是建立多元投資主體的林業(yè)企業(yè)，無(wú)論是營(yíng)林、采伐、加工、服務(wù)等企業(yè)國(guó)有資本與社會(huì)資本同等待遇，可以有進(jìn)有退；二是企業(yè)經(jīng)營(yíng)方式由出資人自主決定，采取獨(dú)資、控股、參股或全部轉(zhuǎn)讓股權(quán)或其他方式經(jīng)營(yíng)；三是在國(guó)有資本獨(dú)大的企業(yè)，管理模式采取股東會(huì)—董事會(huì)—監(jiān)事會(huì)—經(jīng)理人“三權(quán)分立”的法人治理結(jié)構(gòu)的管理模式。 兩個(gè)創(chuàng)新：一是創(chuàng)新森林資源管護(hù)機(jī)制，根據(jù)森林分布特點(diǎn)，采取行之有效的管護(hù)模式，凡能通過(guò)購(gòu)買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的要面向社會(huì)購(gòu)買。國(guó)有林管理機(jī)構(gòu)通過(guò)招標(biāo)等方式，雇傭經(jīng)營(yíng)公司完成造林、管護(hù)、撫育、木材生產(chǎn)等生產(chǎn)任務(wù)。二是創(chuàng)新森林資源監(jiān)管體制。重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有即全民所有，國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)管理重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)的國(guó)有森林資源和森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的審批。研究制定重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)森林資源監(jiān)督管理制度措施。強(qiáng)化地方人民政府保護(hù)森林和改善民生的責(zé)任，地方各級(jí)人民政府對(duì)行政區(qū)域內(nèi)的林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和森林資源保護(hù)負(fù)總責(zé)，實(shí)行目標(biāo)、任務(wù)、資金、責(zé)任“四到省”。建立健全林區(qū)績(jī)效管理和考核機(jī)制，實(shí)行森林資源離任審計(jì)。 王月華表示，通過(guò)這次改革，國(guó)有林區(qū)可以增加森林面積550萬(wàn)畝，增加森林蓄積量4億立方米，重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)有序?qū)崿F(xiàn)全面停伐。到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政企、政事、事企、管辦分開(kāi)，林區(qū)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能得到進(jìn)一步強(qiáng)化，森林資源管護(hù)和資源監(jiān)管體系更加完善。 |