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近日，全國人大常委會委員、全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員尹中卿發(fā)表《地方債問題如何標(biāo)本兼治》的專題文章，提出“改革開放以來特別是應(yīng)對國際金融危機沖擊以來，我國地方債急劇膨脹，已經(jīng)引起各方面廣泛關(guān)注。地方債既涉及財稅體制，也涉及金融體制，不僅是經(jīng)濟問題，而且也是社會和政治問題?！?#160;

　　文章充分體現(xiàn)了黨的十八屆三中、四中全會的改革思想和近期國發(fā)43號和國發(fā)45號文的意見，系統(tǒng)論述了我國治理地方債的思路對策。其中，大量涉及事權(quán)財稅改革、預(yù)算改革、融資平臺清理、加快推進PPP融資模式等改革內(nèi)容。這些改革的系統(tǒng)布局以及深入實施，將對我國近30年以來逐步形成的交通投融資政策產(chǎn)生重要影響。

　　今后，在交通發(fā)展中，無論是資金來源、投入，還是使用和監(jiān)管，都將發(fā)生巨大變化。表面看，交通行業(yè)面臨資金嚴重短缺的挑戰(zhàn)；深入看，交通行業(yè)也面臨建立長期穩(wěn)定資金來源新機遇。將挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)化為機遇，需要我們認真學(xué)習(xí)十八大改革精神，深刻理解改革實質(zhì)，系統(tǒng)研究積極響應(yīng)，努力全面建立符合新時期改革要求和行業(yè)發(fā)展特點的新的交通融資政策和相應(yīng)的運行機制，確保行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。為此，特將尹文觀點與交通行業(yè)特點相結(jié)合進行解讀。

　　近期化解地方債的治標(biāo)之策及建議

　　強化金融監(jiān)管約束：設(shè)置金融機構(gòu)地方債比重上限，強化政府信用評級，全覆蓋表外融資監(jiān)管，嚴格限制與地方政府有關(guān)聯(lián)關(guān)系的金融機構(gòu)投資。

　　影響和建議：對地方經(jīng)濟水平不高、財力承受力低、政府債務(wù)規(guī)模大地區(qū)的交通建設(shè)有較大影響。地方政府要權(quán)衡交通發(fā)展和負債能力的關(guān)系，做好交通發(fā)展規(guī)劃。

　　強化分類管理和限額控制：建立地方債風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警機制，統(tǒng)籌債務(wù)余額、增量債務(wù)控制指標(biāo)，加強對存量的監(jiān)管和預(yù)警，實現(xiàn)債務(wù)管理公開透明。

　　影響和建議：交通債務(wù)是地方債的重要組成。各級政府交通主管部門也應(yīng)根據(jù)發(fā)展需要和現(xiàn)實情況，對地方債中的交通債務(wù)的余額、增量進行摸底測算，做到合理負債、風(fēng)險可控。

　　建立債務(wù)追蹤審查機制：加快建立政府綜合財務(wù)報告制度，編報地方政府資產(chǎn)負債表，地方債收支分門別類納入全口徑預(yù)算管理，接受地方人大和社會監(jiān)督。

　　影響和建議：交通債務(wù)將要納入地方政府全口徑預(yù)算管理，意味著交通發(fā)展要與其它公益性支出“爭奪有限的財政資源”，要求各地切實做好交通發(fā)展謀劃和資金測算，積極爭取人大和公眾支持。

　　建立有效的償債機制：按照“誰舉債、誰收益、誰償還”的原則，明確舉債主體責(zé)任，建立償債準(zhǔn)備金制度，實行專戶管理，確保地方政府成為最終償債主體。

　　影響和建議：現(xiàn)金流不足的地方政府，會大大減少舉債規(guī)模，對于完全由公共財政支出的純公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通基本公共服務(wù)會有一定影響，特別是在“吃飯財政”地區(qū)。

　　加強地方政府償債能力：推動地方政府出售、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)（基礎(chǔ)設(shè)施），允許資不抵債的平臺、城市銀行、控股企業(yè)破產(chǎn)和重組，使償債責(zé)任落到實處。

　　影響和建議：一些地方已經(jīng)開始出售高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)以減緩政府債務(wù)壓力，如何加強對這些資產(chǎn)運營服務(wù)的監(jiān)管將是一項重要工作。

　　指導(dǎo)監(jiān)督地方制定債務(wù)風(fēng)險化解方案：增強風(fēng)險意識、采取有效措施、逐步降低債務(wù)風(fēng)險，避免地方債務(wù)風(fēng)險跨地區(qū)、跨領(lǐng)域流動。

　　影響和建議：交通行業(yè)債務(wù)規(guī)模較大，應(yīng)積極研究行業(yè)的債務(wù)風(fēng)險問題，并對各級政府提出逐步化解債務(wù)風(fēng)險的對策建議。

　　設(shè)置債務(wù)規(guī)模上限：根據(jù)地方經(jīng)濟和財力水平，審核合理舉債主體，設(shè)置債務(wù)特別是新增債務(wù)規(guī)模限額，風(fēng)險較高地區(qū)實行債務(wù)逐筆審批制。

　　影響和建議：公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通基本公共服務(wù)支出要按事權(quán)劃分全部納入各級政府公共財政預(yù)算，財政資金有限，因此，地方交通發(fā)展應(yīng)積極申請地方債支持。

　　拓寬直接融資渠道：創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，多渠道推行股權(quán)融資。對于有一定收益的公益性事業(yè)，主要通過發(fā)行市政債券融資，完善投融資平臺公司債、企業(yè)債市場。

　　影響和建議：有一定的公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施（如收費公路、場站、園區(qū)）和交通公共服務(wù)（如農(nóng)村客運）可以通過申請交通專項債、企業(yè)債等方式擴大直接融資來源、降低融資成本。

　　放寬市場準(zhǔn)入：鼓勵民營企業(yè)進入各個領(lǐng)域，鼓勵社會資本，通過PPP、BOT、BT特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用設(shè)施的投資和運營。

　　影響和建議：PPP、BOT、BT特許經(jīng)營等方式在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有了大量的實踐，但相應(yīng)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等極度欠缺，需要盡快建立制度框架，應(yīng)對改革需要。

　　做好地方債投向?qū)彶椋簜鶆?wù)資金只能用于基礎(chǔ)性和公益性項目，不能用于政績工程和市場化項目，完善地方債決策機制和投資項目審批流程。

　　影響和建議：交通領(lǐng)域投資項目寬泛，尚未作出嚴格的性質(zhì)界定。例如：收費公路、港口、綜合樞紐等是否都是基礎(chǔ)性和公益性項目均無定論，影響債務(wù)性資金來源。

　　強化地方債使用監(jiān)管：建立“中長期政府資金支出規(guī)劃和經(jīng)濟成效與債務(wù)風(fēng)險水平”的聯(lián)動考評機制，根據(jù)輕重緩急和財力確定投融資方案，防止盲目投資。

　　影響和建議：交通的中長期規(guī)劃中，要區(qū)分出公益性項目的資金需求，并與其它公益性項目一起由地方統(tǒng)籌安排。過去的“上級補貼調(diào)動下級配套積極性”的政策已經(jīng)不適應(yīng)新的情況。

　　探索債務(wù)籌措與使用掛鉤機制：優(yōu)先組織本地居民籌集基金和信托資金投資本地的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營項目。使本地居民能夠享受優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)帶來的良好長期收益。

　　影響和建議：這個措施對交通項目是一把雙刃劍，因當(dāng)?shù)鼐用窳私猱?dāng)?shù)厍闆r，所以對社會效益和經(jīng)濟效益都好的項目是非常有利的，對邊遠高速公路融資是不利的。

　　長期化解地方債的治本之策及建議

　　推進市場化改革：盡可能創(chuàng)造市場化的風(fēng)險化解制度，培育和促進形成市場力量自主管理風(fēng)險。

　　影響和建議：我國絕大部分高速公路公司都是國有企業(yè)，大量債務(wù)在理論上是企業(yè)債務(wù)，實際上由于企業(yè)承擔(dān)了很多政府指令性項目（財務(wù)收益差而地方政府迫切要求建的項目），這些債務(wù)的實質(zhì)也是政府或有債務(wù)。今后，收費公路將嚴格劃分政府和市場界限，政府不得干預(yù)企業(yè)的投資行為。

　　轉(zhuǎn)變政府職能：將地方政府從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?，從以?jīng)濟建設(shè)為中心的公司化政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣芾頌橹行牡墓卜?wù)型政府。

　　影響和建議：財政性資金只能投入到公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上。以引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展給予的各類補貼有違市場公平競爭。政府對企業(yè)的引導(dǎo)和鼓勵應(yīng)該更多通過稅收政策來實現(xiàn)。

　　完善績效考核體系：對地方政府進行全方位考評，引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變行政方式；硬化預(yù)算約束，防止不切實際盲目投資；嚴格問責(zé)制度，把領(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)借債作為硬指標(biāo)，責(zé)任到人、離任審計。

　　影響和建議：此舉一方面將大大降低地方政府不顧實際盲目建設(shè)的風(fēng)險，一方面也會改變交通發(fā)展的慣性，特別是西部地區(qū)正處于加快建設(shè)的時期，過快或過慢的建設(shè)速度都有較大風(fēng)險。

　　完善法律框架：修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款，賦予地方政府有限度、有控制的舉債融資權(quán)，建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度。

　　影響和建議：過去交通發(fā)展特別是公路發(fā)展主要依靠行業(yè)貸款，今后要將行業(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椋瑢①J款轉(zhuǎn)為政府舉債，交通發(fā)展的速度會受影響，但是財務(wù)成本會降低，發(fā)展質(zhì)量會提高。

　　嚴格實行法治：不斷強化法律法規(guī)實施，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

　　影響和建議：各級交通行業(yè)都是同級政府的組成部門，在交通投融資活動中必須處理好與政府的關(guān)系、與市場主體的關(guān)系，必須依法辦事。過去不規(guī)范的直接融資或為企業(yè)提供擔(dān)?；蚋缮嫫髽I(yè)投資的行為都應(yīng)堅決停止，要嚴格按照法律法規(guī)來執(zhí)行。不要再試圖打“政策擦邊球”。

　　強化行政監(jiān)管：對政府舉債要強化監(jiān)管特別是監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督；強化人大、政協(xié)和公眾監(jiān)督，逐步將地方債管理及其風(fēng)險防控化解納入法治軌道。

　　影響和建議：監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督已經(jīng)普遍推行，人大監(jiān)督和公眾監(jiān)督也會勢在必行。交通行業(yè)應(yīng)建立主動向人大和公眾宣傳交通發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的制度，主動接受監(jiān)督。

　　增加地方財力：理順中央與地方事權(quán)關(guān)系，重構(gòu)公共財政的基本框架。理順中央與地方收入劃分，完善地方稅體系，培育地方稅主體稅種，擴大地方稅基，增加地方財力，確保地方政府穩(wěn)定收入。

　　影響和建議：地方政府將不斷增加財政能力。交通行業(yè)應(yīng)對行業(yè)可持續(xù)發(fā)展所需要的財政性資金及增長態(tài)勢及早向當(dāng)?shù)卣腿舜蠓e極匯報，努力建立公共財政框架下交通發(fā)展的穩(wěn)定資金來源。

　　適當(dāng)上移事權(quán)：以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，以受益范圍和提高效率為原則，合理界定各級政府在教育、基本醫(yī)療社會保障等公共服務(wù)方面的事權(quán)支出責(zé)任，明確不同層級政府的支出責(zé)任。

　　影響和建議：公共財政對應(yīng)公共服務(wù)。交通領(lǐng)域首先應(yīng)界定需要公共財政支出或補助的公共服務(wù)事項，然后按照一定原則明確各級政府的交通事權(quán)。除基礎(chǔ)設(shè)施外，要特別關(guān)注交通基本公共服務(wù)。

　　完善財政轉(zhuǎn)移支付制度：減少專項轉(zhuǎn)移支付、擴大一般性轉(zhuǎn)移支付，完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)補貼辦法，促進各級政府縱向和橫向財力格局基本均衡。

　　影響和建議：交通領(lǐng)域中，中央事權(quán)委托地方履行的可通過專項轉(zhuǎn)移支付，其它補貼將納入一般轉(zhuǎn)移支付。還要重視實現(xiàn)交通基本公共服務(wù)（如公交、農(nóng)村客運）的補貼方法等制度建設(shè)。

　　完善土地使用制度：制定公開透明的土地利用規(guī)劃，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

　　影響和建議：表面看，這項制度一方面會繼續(xù)增加交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，另一方面可能也會影響一些項目的融資（一些財務(wù)效益不好的項目多以沿線土地為擔(dān)保，或以沿線土地升值為收益）。更深刻的影響是：規(guī)劃作為強制性的公權(quán)力，其制定和修改必須遵循民主程序，必須依法制定。

　　完善資源出讓制度：將目前一次批租50年或70年土地使用權(quán)，一次賣掉礦產(chǎn)資源開采權(quán)，一次出讓公共資源使用權(quán)，改變?yōu)椤澳曜庵啤睂崿F(xiàn)資源收益代際平衡。

　　影響和建議：一方面，對公路、場站、港口建設(shè)用地可能有一定影響；另一方面，也可以將高速公路收費權(quán)理解為公共資源使用權(quán)，將一次確定收費期改為“長期限、低收費、定期評估”新制度。

　　完善融資平臺管理制度：加強對地方融資平臺公司的規(guī)范治理，消除政府對融資平臺的行政干預(yù)，完善法人治理結(jié)構(gòu)；統(tǒng)一整合、清理各類融資平臺，推動平臺資產(chǎn)證券化，盤活平臺資產(chǎn)。

　　影響和建議：各級地方的融資平臺大都與交通有關(guān)，交通資產(chǎn)是相對較好的資產(chǎn)，也是各地首要考慮的盤活對象。資產(chǎn)盤活轉(zhuǎn)讓后如何確保安全高效使用是應(yīng)該盡早考慮的問題。（交通運輸部規(guī)劃研究院戰(zhàn)略與政策研究所所長徐麗）