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新華社上海１月２１日電（記者 周琳、葉健、吳振東、朱翃）“領(lǐng)導(dǎo)干部思想麻痹是城市公共安全的最大隱患，安全責(zé)任落實不力是城市公共安全的最大威脅?！?/p> “這是一起對群眾性活動預(yù)防準(zhǔn)備不足、現(xiàn)場管理不力、應(yīng)對處置不當(dāng)而引發(fā)的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴(yán)重后果的公共安全責(zé)任事件”。 ２１日，上海市發(fā)布“１２·３１”外灘擁擠踩踏事件的調(diào)查報告。還原此次事件發(fā)生的經(jīng)過表明，這是一場本可避免的災(zāi)難。令人痛心的是，“海恩法則”又一次殘酷魔現(xiàn)，３６個鮮活的生命消亡于松散的安全鏈條上。 本需強(qiáng)調(diào)的“一字之差”：燈光秀易址信息不暢 自２０１２年元旦跨年啟動以來，外灘燈光秀一直是上?？缒甑囊粋€招牌活動，外灘風(fēng)景區(qū)也是國內(nèi)外游客來上海的“首選之地”。２０１４年１１月，鑒于在安全等方面存在一定不可控因素，黃浦區(qū)政府向上海市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風(fēng)景區(qū)舉行；１２月９日決定在外灘源舉行，活動現(xiàn)場觀眾控制在３０００人左右。 調(diào)查報告指出，直至１２月３０日，黃浦區(qū)旅游局才對外正式發(fā)布了新年倒計時活動調(diào)整信息，對“外灘”與“外灘源”的區(qū)別沒有特別提醒和廣泛宣傳，信息公告不及時、不到位、不充分。 “地址變更的宣傳報道、與公眾的溝通很不夠，即使是土生土長的上海人，對外灘和外灘源的區(qū)別也不甚了解，導(dǎo)致現(xiàn)場人流量并沒有因活動的取消而減少?！闭{(diào)查組邀請的專家組成員、國務(wù)院原參事、原國家安監(jiān)局副局長閃淳昌說，在風(fēng)險評估、風(fēng)險管理、風(fēng)險溝通上都存在問題。 調(diào)查報告認(rèn)為，“作為歷年新年倒計時活動以及２０１５年新年倒計時活動的承辦方，黃浦區(qū)旅游局對活動場所變更風(fēng)險未充分評估，變更信息向社會公眾告知不充分，負(fù)有管理責(zé)任”。 本該進(jìn)行的“事前預(yù)防”：沒有專門風(fēng)險評估 正是由于外灘燈光秀的取消，當(dāng)晚相關(guān)活動安保的級別也因此下降至區(qū)級管理：沒有采取封站和封路等較高級別流量控制手段，沒有安排與２０１４年跨年夜相當(dāng)?shù)木?，沒有啟動大規(guī)模的志愿者服務(wù)。 黃浦公安分局僅會同黃浦區(qū)市政委等有關(guān)部門，對外灘風(fēng)景區(qū)及南京路沿線布置了３５０名民警、１０８名城市管理和輔助人員、１００名武警，安保人員配置嚴(yán)重不足。 雖然后期也增調(diào)警力，但截至當(dāng)日２３時３０分，黃浦公安分局在外灘風(fēng)景區(qū)、南京路沿線布置警力只有５１０名，其中陳毅廣場８０名（階梯處１３名），南京路沿線１５０名。 “外灘歷來都是進(jìn)行燈光秀和跨年的主要場所之一，即使沒有組織的活動，那里的風(fēng)險也應(yīng)該進(jìn)行評估。”閃淳昌說，然而上海黃浦公安機(jī)關(guān)未對外灘風(fēng)景區(qū)安全風(fēng)險進(jìn)行專門評估。而且與往年相比，警力配備懸殊，這正是思想麻痹的體現(xiàn)。 本應(yīng)上報的“電話記錄”：人流量大未及時研判 數(shù)據(jù)顯示，截至事發(fā)當(dāng)日２０時至２１時，外灘風(fēng)景區(qū)的人員流量約１２萬人，２１時至２２時約１６萬人，２２時至２３時約２４萬人，２３時至事件發(fā)生時約３１萬人，一直處于進(jìn)多出少、持續(xù)上升的趨勢。 然而，對于人流量的上升，上海公安黃浦分局卻未及時研判、預(yù)警、未發(fā)布提示信息。當(dāng)日２１時３９分，黃浦公安分局指揮中心指揮員致電外灘分指揮部，得知當(dāng)時外灘風(fēng)景區(qū)和南京路步行街人員流量為“六七成”（民警憑經(jīng)驗對人員密集程度的判斷），但電臺和電話記錄未顯示上報上海市公安局指揮中心，直至２２時４５分，黃浦公安分局上報，說外灘風(fēng)景區(qū)觀景平臺人員流量為“五六成”。 調(diào)查報告認(rèn)為，上海公安黃浦分局負(fù)有直接管理責(zé)任：對各時段人員流量快速遞增的變動情況未及時采取有效措施；未報請黃浦區(qū)政府發(fā)布預(yù)警；對上海市公安局多次提醒的形勢研判要求未作響應(yīng)；在現(xiàn)場現(xiàn)有警備明顯不足的情況下，只對警力部署作了調(diào)整，沒有采取其他有效措施，一直未向黃浦區(qū)政府和市公安局報告，未向上海市公安局提出增援需求。 失職的“守夜人”：黃浦區(qū)委書記、區(qū)長等１１人被建議處理 跨年夜２３時３５分，外灘觀景平臺上的僵持人流發(fā)生對沖，繼而引發(fā)多人摔倒、疊壓，致使擁擠踩踏發(fā)生。這一導(dǎo)致３６人死亡、４９人受傷的慘痛事件，誰該負(fù)責(zé)？ 變更信息宣傳嚴(yán)重不到位、預(yù)防準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失、研判預(yù)警不及時、應(yīng)對處置失當(dāng)，即使是一起群眾性活動，公安、旅游等部門都難辭其咎。調(diào)查報告建議，對１１名責(zé)任人進(jìn)行處理。 調(diào)查報告指出，黃浦區(qū)副區(qū)長、黃浦公安分局黨委書記、局長周正對事件發(fā)生負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建議給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)、行政撤職處分； 黃浦區(qū)區(qū)委常委、分管旅游工作的副區(qū)長吳成，黃浦公安分局黨委委員、局長助理兼指揮處處長陳榮霖等人，對事件發(fā)生負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，分別被建議給予黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政降級處分或行政記過處分等處理。 維護(hù)人民群眾生命財產(chǎn)安全和城市運(yùn)行安全，是政府法定的職責(zé)和應(yīng)盡的義務(wù)。即使是沒有組織的活動，作為守夜人，當(dāng)?shù)卣脖仨殞Π踩M(jìn)行“全方位負(fù)責(zé)”。記者梳理了２０１４年十余起特大安全事故發(fā)現(xiàn)，３００余名地方官員被追責(zé)，其中正局級及以上４人。 此次事件中，調(diào)查報告建議，給予上海市市委委員、黃浦區(qū)區(qū)委書記周偉，黃浦區(qū)區(qū)委副書記、區(qū)長彭崧撤職處分。 閃淳昌認(rèn)為，“對區(qū)委書記這樣的地方‘一把手’嚴(yán)厲問責(zé)，就是因為他身為黨委領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌考慮不到位。政府作為主導(dǎo)公共場所安全的‘守夜人’，有著不可推卸的責(zé)任?！?/p> 外灘踩踏為何是“事件”不是“事故”？ “外灘踩踏不是生產(chǎn)經(jīng)營活動，也不是有組織的大規(guī)模群眾性活動，因此不能定義為‘事故’?！遍W淳昌告訴記者，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，事故通常是責(zé)任事故，是有關(guān)人員因為違反有關(guān)規(guī)章、法規(guī)或規(guī)程而引發(fā)。 上海市法制辦副主任劉平說，事故和事件的認(rèn)定，與處理不處理人沒有關(guān)系，還是要看本身的性質(zhì)，例如政府有沒有作為，是直接的責(zé)任、過錯還是間接的履行職責(zé)不夠。 記者獲悉，事件發(fā)生后，依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》和上海市相關(guān)法規(guī)，上海先后組織１００多人開展調(diào)查，上海市委常委、常務(wù)副市長屠光紹任調(diào)查組組長，副市長周波任副組長，同時邀請了國家和上海市應(yīng)急管理、公共安全管理、法律等方面的專家為事件調(diào)查進(jìn)行分析論證。 “為了弄清事實，調(diào)查組專門查看了外灘區(qū)域３６個監(jiān)控探頭拍攝的累計７０個小時的視頻錄像?！闭{(diào)查組成員熊新光介紹，參與調(diào)查人員前后超過１００人，組內(nèi)有３８人脫產(chǎn)參與調(diào)查，查閱了１９５份政策、法規(guī)、會議紀(jì)要等相關(guān)資料，對５１名有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行談話；通過現(xiàn)場勘驗、調(diào)查取證，問詢了９６名當(dāng)時在現(xiàn)場的人員，包括家屬、游客、現(xiàn)場執(zhí)行民警、工作人員等，確保在事實基礎(chǔ)上進(jìn)行客觀分析。 城市之殤：把踩倒的公共安全扶起來 城市的規(guī)模越龐大，功能越復(fù)雜，它可能出現(xiàn)問題的地方越多，潛在的危機(jī)越大。調(diào)查報告指出，領(lǐng)導(dǎo)工作思想麻痹是城市公共安全的最大隱患，安全責(zé)任落實不力是城市公共安全的最大威脅。 ——消除法律盲點(diǎn)。突發(fā)事件應(yīng)對法已頒布七年之久，而在事件出現(xiàn)時，卻出現(xiàn)了嚴(yán)重缺乏公共安全風(fēng)險防范意識，對重點(diǎn)公共場所存在的大量人員聚集風(fēng)險未做評估，預(yù)防和應(yīng)對準(zhǔn)備嚴(yán)重缺失，事發(fā)當(dāng)晚預(yù)警不力，應(yīng)對措施失當(dāng)?shù)纫幌盗袉栴}。 劉平說，這是一次沉痛的普法教育案例，有關(guān)安全的法律規(guī)定必須不折不扣“落地”。上海將盡快制訂本市大型群眾性活動安全管理實施辦法，加強(qiáng)對公共場所群眾自發(fā)聚集活動管理，填補(bǔ)無主辦單位大型群眾活動的管理空白。 “這種沒有組織的群眾性活動如何確保安全，我們原來的公共法律法規(guī)就不完善，沒有明確的責(zé)任條款?！遍W淳昌說，這方面的法律有缺失，從上海到國家層面都需要改進(jìn)完善。 ——補(bǔ)齊管理短板。調(diào)查報告建議，在梳理風(fēng)險隱患清單的同時，督促相關(guān)經(jīng)營和管理單位制定應(yīng)急預(yù)案，做到“有組織活動預(yù)案，無組織活動也要有預(yù)案”。 有受訪專家表示，在不少國家，出現(xiàn)突發(fā)性公共安全事件時，預(yù)警分級制度作用顯著：到達(dá)一定級別后，應(yīng)急指揮官可全權(quán)調(diào)動非常規(guī)資源進(jìn)行處置，不需要向上匯報。而在我國目前的預(yù)警通報系統(tǒng)中，面向公眾的預(yù)警信息發(fā)布制度還不完善，不少危及安全的重要信息難以第一時間有效告知公眾。 調(diào)查報告明確，要健全“誰主管、誰監(jiān)測、誰預(yù)警、誰發(fā)布”的預(yù)警管理機(jī)制，利用大數(shù)據(jù)加快構(gòu)建上海統(tǒng)一的公共安全信息平臺，實現(xiàn)信息共享，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)警信息的溝通。 ——安全教育“補(bǔ)課”。有業(yè)內(nèi)人士介紹，目前我國真正有自救、互救能力的公民比例不足２％，與一些發(fā)達(dá)國家７０％以上的自救知識普及率差距明顯。 上海市反恐研究中心副主任顧定國表示，回顧此前的安全教育，大多是災(zāi)難推動型，即某處先發(fā)生災(zāi)難、造成傷亡后，才開展有針對性的教育，缺乏前瞻性，不少公眾存在“和平麻痹”狀態(tài)。一個國家的抗災(zāi)能力應(yīng)由多層次組成，從政府到社會，到社區(qū)、家庭乃至個人，所有力量形成一個穩(wěn)定的金字塔結(jié)構(gòu)。 調(diào)查報告指出，加強(qiáng)人民群眾的公共安全教育是各級政府的一項重要工作，需要常抓不懈，要充分發(fā)揮“５·１２”防災(zāi)減災(zāi)日等公共安全宣傳活動作用，依托傳統(tǒng)媒體和新媒體，開展安全知識普及。 |