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堅持國家公園體制建設(shè)的正確方向——深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重大戰(zhàn)略思想 習(xí)近平總書記在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護中存在的一些突出問題，一定程度上與體制不健全有關(guān)。”黨的十八屆三中全會《決定》提出要建立國家公園體制。通過認真學(xué)習(xí)，我們深刻地認識到，建立國家公園體制，是中央加強生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，必將對維護自然生態(tài)系統(tǒng)安全，解決經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)保護之間的矛盾產(chǎn)生積極而深遠的影響。林業(yè)部門作為國家生態(tài)資源的主要管理者和保護者，應(yīng)當(dāng)切實肩負起推動國家公園建設(shè)的重要任務(wù)和神圣使命。 國家公園作為保護區(qū)的一種類型，是國際社會普遍認同的自然生態(tài)保護模式 國家公園是保護區(qū)的一種類型，最早起源于美國。19世紀中葉，隨著美國大開發(fā)向西部推進，自然資源遭到驚人浪費和嚴重破壞，災(zāi)害災(zāi)難喚醒了有識之士，環(huán)保主義思潮隨之興起。為了有效遏制破壞自然生態(tài)的行為，美國在懷俄明州898平方公里的區(qū)域，建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園。相對于世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）劃定的自然保護區(qū)和原野保護區(qū)、自然紀念物、棲息地/物種管理地、陸地/海洋景觀保護區(qū)、受管理的資源保護區(qū)等其他5種自然資源保護類型，由于國家公園較好地處理了自然生態(tài)保護與合理利用之間的關(guān)系，成為國際社會普遍認同的自然生態(tài)保護模式，并被世界大部分國家和地區(qū)采用。目前已有近200個國家建立了近萬個國家公園。國家公園成為自然保護體系的重要形式，在保護自然生態(tài)系統(tǒng)和自然資源中發(fā)揮著積極作用。 自然保護區(qū)作為國家公園的雛形，在我國保護自然生態(tài)系統(tǒng)中發(fā)揮了重要作用 在自然生態(tài)系統(tǒng)保護方面，我國主要采取了建設(shè)自然保護區(qū)這一模式。早在1956年，國務(wù)院責(zé)成原林業(yè)部會同中國科學(xué)院等部門研究自然保護區(qū)的發(fā)展問題，開啟了我國建立自然保護區(qū)的篇章。經(jīng)過近60年的發(fā)展，我國已經(jīng)基本形成了以自然保護區(qū)為主體，以多部門分管、地方管理為主的保護區(qū)體系。我國自然保護區(qū)是一個廣義概念，包含了世界自然保護聯(lián)盟分類中的嚴格自然保護區(qū)、國家公園、物種棲息地保護區(qū)等多種類型。除自然保護區(qū)以外，我國還有森林公園、濕地公園，以及風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等，共同組成了我國保護區(qū)體系。目前，全國已建立自然保護區(qū)2697處，面積占國土陸地面積的15%，有效保護了我國最重要、最精華的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳基因資源。 但是，由于自然和歷史原因，一些典型自然系統(tǒng)和珍稀瀕危物種的棲息地和分布地還未納入自然保護區(qū)，未得到有效保護；個別地方因重經(jīng)濟建設(shè)輕生態(tài)保護，侵占保護區(qū)的現(xiàn)象依然存在；某些區(qū)域由于行政區(qū)劃等原因造成地域分治、部門分割，影響了自然保護區(qū)生態(tài)功能的發(fā)揮。 林業(yè)部門很早就參與國家公園研究，在國家公園體制中積累了大量經(jīng)驗 廣大林業(yè)工作者以“自然保護為己任”，早在上世紀70年代就跟蹤世界上國家公園的發(fā)展，在國家公園建設(shè)方面做了大量工作。一是從國家公園建設(shè)方向、建設(shè)重點、法律法規(guī)遵循等方面開展國家公園體制的研究；二是參加世界國家公園大會。林業(yè)部門作為世界國家公園大會的主辦方、理事，在世界范圍內(nèi)交流國家公園建設(shè)研究成果；三是邀請IUCN來華指導(dǎo)，派出科研工作者、林業(yè)工作人員赴國外學(xué)習(xí)經(jīng)驗。通過幾十年的研究跟蹤，大家普遍認為，國家公園源于自然生態(tài)保護，服務(wù)自然生態(tài)保護，在保護自然生態(tài)系統(tǒng)中處于無可爭議、不可撼動的核心地位。森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，林業(yè)是國土空間以及自然資源資產(chǎn)的重要管理部門，在建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國中負有重要使命。 基于這些前期成果，為了豐富和完善生態(tài)保護體系，緩解生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，國家林業(yè)局會同有關(guān)?。▍^(qū)、市）探索國家公園建設(shè)模式。云南省林業(yè)廳于1996年率先摸索國家公園新型生態(tài)保護模式。經(jīng)過10多年的研究，2006年云南省政府作出了建設(shè)國家公園的戰(zhàn)略部署，并連續(xù)3年將“探索建立國家公園新型生態(tài)保護模式”列為全省生態(tài)環(huán)境建設(shè)工作重點。同年，依托碧塔海省級自然保護區(qū)在迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園。這是我國大陸的第一個國家公園。 2008年，國家林業(yè)局正式批準云南省作為國家公園建設(shè)試點省，同意以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設(shè)試點。在國家林業(yè)局的指導(dǎo)下，云南省按照“研究—試點—規(guī)劃—標(biāo)準—立法—推廣”的步驟，扎實推進國家公園建設(shè)試點。目前已建立8個國家公園，不僅擴大了保護區(qū)域面積，有效促進了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，還形成了一整套保護與發(fā)展并重的模式，得到了世界自然保護聯(lián)盟、大自然保護協(xié)會等國際組織的充分肯定。 黨的十八屆三中全會后，國家林業(yè)局黨組高度重視建立國家公園體制工作，將其列為林業(yè)改革重點工作。國家林業(yè)局局長趙樹叢今年出訪中東歐把了解國家公園情況作為重要任務(wù)，專門與世界自然保護聯(lián)盟主席章新勝就IUCN保護區(qū)管理分類體系進行探討，并赴云南省就國家公園進行專題調(diào)研，認真總結(jié)了經(jīng)驗，并向中央財經(jīng)辦、國家發(fā)展改革委和中編辦等報送了調(diào)研成果。調(diào)研報告指出，經(jīng)過6年的試點，云南初步建立了以自然保護區(qū)為依托的國家公園體制，制定了一套與國際先進理念接軌的國家公園政策法規(guī)和標(biāo)準體系，建立了一批能代表國家形象的國家公園實體，形成了科學(xué)有效的國家公園申報審批和管理體制，培養(yǎng)了一支通曉國家公園理念和實踐的專家隊伍，實現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，取得了顯著成效。一是有效地保護了生物多樣性。目前已建的8個國家公園增加32.8萬公頃的保護地面積，使更多森林、濕地和野生動植物納入到保護管理范圍。近幾年來，各國家公園沒有發(fā)生森林火災(zāi)，自然資源和生態(tài)系統(tǒng)保持完整穩(wěn)定，湖泊水質(zhì)、空氣質(zhì)量保持優(yōu)良，未發(fā)現(xiàn)外來物種擴散。二是加強和規(guī)范了服務(wù)設(shè)施。截至2013年底，各國家公園總計投入14.02億元，用于修建國家公園的門禁、內(nèi)外部交通、游客中心、游覽棧道、引水工程、垃圾處理場等服務(wù)、環(huán)保設(shè)施。三是促進了社區(qū)和諧穩(wěn)定。國家公園的建設(shè)為周邊社區(qū)群眾提供了巡護、環(huán)境維護、導(dǎo)覽等工作崗位1169個，678戶社區(qū)群眾參與了國家公園經(jīng)營活動。此外，已建的國家公園2013年用于社區(qū)補償和社區(qū)項目扶持的直接資金投入達2668.61萬元。國家公園實現(xiàn)了資源利用方式的轉(zhuǎn)變，從消耗實體資源變?yōu)槔觅Y源的生態(tài)功能和景觀價值。社區(qū)居民不再以打獵、砍樹、撿菌子或毀林開荒為生，促進了自然保護和可持續(xù)發(fā)展。四是促進了科研活動和生態(tài)教育。各個國家公園建立了相應(yīng)的監(jiān)測設(shè)施，組建科研隊伍或委托科研機構(gòu)，分別開展了高山湖泊調(diào)查、生物多樣性監(jiān)測、鳥類資源調(diào)查、游客對國家公園影響等科研項目。通過生態(tài)旅游和科普展示，國家公園為游客、從業(yè)人員和社區(qū)居民提供了生態(tài)教育的機會。五是向世界展現(xiàn)了我國保護自然的良好形象。通過科學(xué)的管理模式和完善的保護方式，國家公園內(nèi)最大限度地降低人類活動對生態(tài)環(huán)境的破壞，避免資源的無序開發(fā)和過度消耗，保護了多樣、珍貴的自然資源和生態(tài)環(huán)境，維護了國家生態(tài)安全，獲得了國際社會的認同和支持。 這些研究成果也同時得到了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人及其他部門的肯定，認為云南國家公園模式在生態(tài)系統(tǒng)保護模式上的探索對我國國家公園體制建設(shè)起到很好的借鑒作用。 堅持建立國家公園體制，保護我國自然生態(tài)系統(tǒng)的正確方向 通過對近60年的自然保護區(qū)建設(shè)和管理經(jīng)驗的總結(jié)和10多年的國家公園體制探索，我們認為，保護自然生態(tài)系統(tǒng)關(guān)乎國家生態(tài)安全、關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展。國家公園體制是被國際證明了的保護自然生態(tài)系統(tǒng)的有效模式。國家公園體制建設(shè)，關(guān)鍵是做好頂層設(shè)計，方向不能亂。我們認為，當(dāng)前國家公園體制建設(shè)，應(yīng)該堅持國家公園體制建設(shè)的正確方向，把國家公園作為推進生態(tài)文明體制建設(shè)的重要抓手和突破口，在國家層面抓緊開展國家公園試點工作，力爭到2017年在全國全面推開。 第一，在建設(shè)原則上，應(yīng)堅持保護為主。根據(jù)2013年世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）提出的保護區(qū)分類體系，國家公園是生態(tài)保護的重要形式，融于保護區(qū)體系之中，而不是超出保護區(qū)體系之外。國家公園的首要目標(biāo)是保護自然生態(tài)，對象和載體是自然生態(tài)系統(tǒng)。人們形象地將森林比作“宇宙之肺”、將濕地比作“地球之腎”、將生物多樣性比作“自然界免疫系統(tǒng)”。那么，自然生態(tài)系統(tǒng)完全可以比作“大地經(jīng)絡(luò)”。自然生態(tài)系統(tǒng)在國家公園建設(shè)中居于核心基礎(chǔ)地位，重要性不言而喻。 國家公園是自然生態(tài)保護的一種主要形式，不是僅從字面理解的一般意義上的公園，更完全不同于城市公園。建立國家公園的目的，是加強國家自然生態(tài)保護，維護國家生態(tài)安全，而不是旅游開發(fā)；是為了子孫后代和全社會全民族的長遠發(fā)展，而不是為了當(dāng)下的揮霍資源或局部的無限享樂。建立國家公園體制必須把握正確方向，如果抱著以旅游開發(fā)為主要目的，必然適得其反，對自然生態(tài)造成無法估量無法挽回的破壞，嚴重背離《決定》的精神。 以自然資源得到有效保護為前提，適度開發(fā)利用；堅持明晰產(chǎn)權(quán)，國家公園建設(shè)配合“生態(tài)保護紅線”和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，由資源資產(chǎn)管理部門在以國有自然資源資產(chǎn)為主體的區(qū)域開展工作，不斷健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，進一步加強資源保護管理。對于國家公園內(nèi)的集體林，可通過贖買或置換方式解決；堅持科學(xué)規(guī)劃，按照國家主體功能區(qū)定位，合理確定國家公園布局；堅持一園一法，每個國家公園制定相應(yīng)管理辦法或條例，條件成熟后，形成國家層面的法律法規(guī)。 第二，在試點選擇上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合國際通行規(guī)則與我國現(xiàn)有經(jīng)驗。國家公園的面積應(yīng)不小于1000公頃，且為亟須保護的特殊生態(tài)系統(tǒng)或特殊地形。試點應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)的完整性出發(fā)，可先從國有林區(qū)開始，選擇大興安嶺、小興安嶺、長白山、三江源、神農(nóng)架、武夷山等大的山系作為整體，建立一個國家公園；還可從保護野生動植物生境完整性出發(fā)，如從保護大熊貓生境的角度，把四川、甘肅、陜西三省相連的大熊貓保護區(qū)進行整合，建立一個國家公園。 試點改革必須與建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系結(jié)合起來，包括健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，也包括健全完善國有林區(qū)經(jīng)營管理體制等。試點的重點內(nèi)容是依據(jù)重要的生態(tài)地理單元進行生態(tài)保護系統(tǒng)整合，確定整體范圍，探索管理體制創(chuàng)新等。試點應(yīng)具有一定的代表性、典型性、可行性，不宜過多。試點選擇的條件應(yīng)是：具有一定國際影響力、面積較大、生態(tài)區(qū)位比較重要、具備整合條件的、產(chǎn)權(quán)明晰的、可操作性較強的區(qū)域。例如，可選擇自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬中央政府的重點國有原始林區(qū)，特別是跨省區(qū)的自然生態(tài)地理單元，如大興安嶺、小興安嶺、長白山、神農(nóng)架等地區(qū)。在珍稀物種保護方面，可以把四川、甘肅、陜西三省的大熊貓保護區(qū)及其綠色廊道進行系統(tǒng)整合，開展建立國家公園體制的試點。根據(jù)國家林業(yè)局在云南省6年來的試點經(jīng)驗，試點階段也必須做好統(tǒng)籌規(guī)劃，整體設(shè)計，制定標(biāo)準，建立制度及立法研究等。 第三，在產(chǎn)權(quán)屬性上，明確建立國家公園體制為中央政府事權(quán)。在建立國家公園體制的試點改革的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)盡快研究制定體制改革整體方案，編制全國國家公園體制建設(shè)規(guī)劃，制定國家公園建設(shè)標(biāo)準等。在產(chǎn)權(quán)屬性上，應(yīng)當(dāng)明確建立國家公園體制為中央政府事權(quán)。明確國家公園內(nèi)的土地及自然資源完全歸國家所有。對確有必要建立國家公園，而土地權(quán)屬是集體或私有的，則應(yīng)通過國家贖買、置換等方式變更為國家所有。 在資金機制上，應(yīng)將國家公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運營等經(jīng)費納入中央財政預(yù)算，建立基于生態(tài)功能服務(wù)和公共服務(wù)的公益性國家公園體制。國家公園能力建設(shè)投資由財政部以專項資金形式給予補助，國家公園科研及監(jiān)測經(jīng)費可以根據(jù)國家的相關(guān)規(guī)定積極爭取科研課題經(jīng)費投資，或向國內(nèi)外保護組織、科研院所等渠道籌集；同時，可探索建立國家公園建設(shè)的多元化投融資機制，充分發(fā)揮市場機制作用，綜合運用經(jīng)濟、行政和法律手段，研究制定有利于國家公園建設(shè)的投融資、稅收等優(yōu)惠政策，拓寬融資渠道，吸引各類社會資金和國際資金參與國家公園建設(shè)。 第四，在管理方式上，完善法律法規(guī)制度明確中央和地方事權(quán)。應(yīng)結(jié)合我國國情建立切實可行的國家公園管理模式。根據(jù)不同區(qū)域國家公園特點，可建立不同的管理模式，如中央集權(quán)、垂直管理；中央主管、地方參與。地方政府可以參照國家公園的條件和原則，設(shè)立省立公園，以地方管理為主。 在法律法規(guī)方面，應(yīng)開展立法研究，完善制度。建立國家公園體制是國家戰(zhàn)略，體現(xiàn)國家意志，應(yīng)當(dāng)立法予以規(guī)范，提供長遠性、根本性保障，依法界定各種類型自然保護區(qū)的管理制度、土地及相關(guān)資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度、特許經(jīng)營制度、監(jiān)督管理體制、運行保障機制等，從法律法規(guī)上理順整個自然保護的管理體制。 林業(yè)部門作為生態(tài)資源的主要管理者和保護者，將切實肩負起推動國家公園建設(shè)的神圣使命 建立國家公園體制涉及多個部門，情況十分復(fù)雜。但國家公園是以自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)堅持以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)部門為主體。我國相關(guān)自然資源保護的多項法律法規(guī)，如《森林法》《野生動物保護法》等，賦予自然資源資產(chǎn)管理部門在森林、濕地、野生動植物資源等方面的管理職能。應(yīng)配合“生態(tài)保護紅線”和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，由資源資產(chǎn)管理部門以國有資源資產(chǎn)為主體的自然保護區(qū)等區(qū)域開展國家公園建設(shè)，逐步形成歸屬清晰、紅線落地、用途管制、定位發(fā)展、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的國家公園體系。 當(dāng)前，應(yīng)嚴格按照《決定》關(guān)于“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”的要求，明確其范疇為全國主體功能區(qū)規(guī)劃中規(guī)定的“禁止開發(fā)區(qū)”，不允許另外提出其他概念，例如“自然文化遺產(chǎn)地”等，以免出現(xiàn)更嚴重的概念混淆，偏離《決定》精神，造成新的更大的問題。國家公園應(yīng)經(jīng)中央批準后進行試點，不宜下放到地方政府，以避免盲目跟風(fēng)、一哄而起，搞成簡單的掛牌子工程，更不能把建國家公園等同于搞旅游開發(fā)。 根據(jù)國家賦予的職責(zé)，林業(yè)部門在管理著森林生態(tài)系統(tǒng)的同時，還管理著濕地、荒漠兩大自然生態(tài)系統(tǒng)和以珍稀野生動植物為核心的生物多樣性保護，涉及國土面積80多億畝，占國土陸地總面積的56%。林業(yè)部門建立的各類自然保護區(qū)數(shù)量占全國的80%、面積占全國的85%。在加強生態(tài)文明建設(shè)、保護自然生態(tài)系統(tǒng)、建設(shè)國家公園方面，負有重要責(zé)任。 林業(yè)部門將從國家戰(zhàn)略全局的高度，進一步學(xué)習(xí)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的系列重要指示精神，切實擔(dān)負起自然生態(tài)保護中的神圣職責(zé)，依托現(xiàn)有自然保護區(qū)和國家森林公園、濕地公園、沙漠公園等，與相關(guān)部門積極推進國家公園體制建設(shè)，為建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢不斷創(chuàng)造更好的生態(tài)條件。（國家林業(yè)局野生動植物保護與自然保護區(qū)管理司） |