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土地綜合開發(fā)大有作為 日前，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號），文件提出對鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實施綜合開發(fā)的政策措施，充分體現(xiàn)了十八屆三中全會的改革精神，既是對鐵路交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資體制改革的支持，也是轉(zhuǎn)換土地利用方式，促進節(jié)約集約用地和按市場機制強化配置土地資產(chǎn)的改革，對當(dāng)前和長遠都有重要意義。 一、準(zhǔn)確把握土地綜合開發(fā)的實質(zhì)內(nèi)涵 鐵路是關(guān)系到國計民生、社會經(jīng)濟發(fā)展的重要運輸體系，鐵路建設(shè)是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程。黨中央、國務(wù)院高度重視鐵路建設(shè)與發(fā)展工作，對鐵路管理體制進行重大改革，實現(xiàn)了政企分開，為深化鐵路投融資體制改革，更好發(fā)揮政府和市場的作用，促進鐵路持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。2013年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號），提出了全面開放鐵路建設(shè)市場、鼓勵土地綜合開發(fā)利用等相關(guān)政策要求。國辦發(fā)〔2014〕37號文形成的各項土地綜合開發(fā)政策，就是從加強市場配置和充分運用好土地資源資產(chǎn)的角度，創(chuàng)新土地開發(fā)利用新模式，從而促進鐵路經(jīng)營方式、管理體制、投融資體制改革的有效措施。 （一）完善鐵路建設(shè)合理獲得土地增值收益的機制。對鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)土地實施綜合開發(fā)，是地租理論的具體運用，符合社會主義市場經(jīng)濟的總體要求和鐵路投融資體制改革要求。按照地租理論，國家和社會的各項投資是土地增值收益產(chǎn)生的重要源泉，鐵路建設(shè)對土地增值收益產(chǎn)生的作用十分顯著。由于鐵路具有投資大、回收慢、僅依靠運輸收入難以支撐發(fā)展等特點，因此，在市場經(jīng)濟條件下，建立鐵路建設(shè)投資產(chǎn)生的土地增值收益在國家與投資主體之間的合理分配機制，使投資主體可以回收、分享因鐵路建設(shè)帶來的部分土地增值收益，應(yīng)是支撐鐵路持續(xù)發(fā)展的重要條件。長期以來，我國鐵路建設(shè)一直采取中央政府投資為主的模式，在鐵路建設(shè)上更多考慮的是社會效益和宏觀綜合經(jīng)濟效益，建設(shè)產(chǎn)生的土地增值收益主要由各地政府和社會取得。隨著鐵路建設(shè)發(fā)展需求的日益增加，如果仍沿用原有的發(fā)展鐵路建設(shè)模式，不允許鐵路建設(shè)投資主體分享其投資產(chǎn)生的土地增值收益，不允許開展多種經(jīng)營取得其它收益，鐵路建設(shè)投資仍難以實現(xiàn)資金平衡，很難吸引社會投資。推動鐵路投融資體制改革，全面開放鐵路建設(shè)市場，實現(xiàn)投資主體多元化，政府投資轉(zhuǎn)為企業(yè)投資的改革就難以推進。因此，允許鐵路投資建設(shè)主體利用土地進行綜合開發(fā)，分享土地增值收益，是促進鐵路建設(shè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。 （二）促進軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)。鐵路站場及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)土地實施綜合開發(fā)是以鐵路站場為依托，與毗鄰地區(qū)土地進行整體規(guī)劃、一體設(shè)計、統(tǒng)一聯(lián)建、立體開發(fā)的建設(shè)和用地模式。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化和鐵路建設(shè)發(fā)展的背景下，通過在鐵路站場及其周邊土地上實施包括鐵路、公交、輕軌地鐵、商服、辦公、居住等多用途、多功能、一體化的高密度綜合開發(fā)，形成用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫對接、地上地下空間充分利用的城鎮(zhèn)綜合體，應(yīng)該是軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)模式在我國的有效實現(xiàn)形式。研究表明，鑒于鐵路對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義及投入產(chǎn)出特點，多個國家及我國香港地區(qū)政府通過運用規(guī)劃和用地政策，支持鐵路建設(shè)企業(yè)對客運車站及周邊地區(qū)進行整體規(guī)劃、開發(fā)，形成了軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)模式，由于這一模式構(gòu)建了“以鐵路交通提升土地價值、以多元經(jīng)營回收外溢收益、以人口集聚增加主營收入、以產(chǎn)業(yè)集中促進城鎮(zhèn)發(fā)展、以交通走廊優(yōu)化城市布局”的運行機制，在支持鐵路建設(shè)的同時，對推動經(jīng)濟、社會、城市發(fā)展也取得了良好的效果。 （三）更好發(fā)揮市場與政府的作用。土地綜合開發(fā)是政府支持市場主體投資鐵路建設(shè)的專項政策，充分體現(xiàn)了十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的要求。按照國辦發(fā)〔2014〕37號文要求，政府在推動實施土地綜合開發(fā)中，主要體現(xiàn)在按照“多式銜接、立體開發(fā)、功能融合、節(jié)約集約”的原則，協(xié)調(diào)、編制與土地綜合開發(fā)相關(guān)的各類規(guī)劃，實現(xiàn)多規(guī)合一；促進鐵路投資主管部門、機構(gòu)與沿線地方加強合作，協(xié)調(diào)鐵路建設(shè)與土地綜合開發(fā)事宜；在嚴格控制綜合開發(fā)用地規(guī)模的前提下，采用市場化方式供應(yīng)土地；充分發(fā)揮市場機制的作用，營造良好的土地市場環(huán)境，按照“誰修路、誰開發(fā)”的原則，允許不同的市場主體參與土地綜合開發(fā)、投資鐵路建設(shè)；市場主體依法取得國有建設(shè)用地，進行鐵路建設(shè)投資和土地綜合開發(fā)，合理分享鐵路投資產(chǎn)生的土地增值收益，用于鐵路發(fā)展。 二、深刻認識土地綜合開發(fā)的重大意義 國辦發(fā)〔2014〕37號文從更高層次對土地綜合開發(fā)的意義進行了闡述，提出土地綜合開發(fā)利用是加快鐵路投融資體制改革和鐵路建設(shè)的重要舉措，是促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展和節(jié)約集約用地的有力抓手，深刻認識理解土地綜合開發(fā)的作用和意義，更好推動相關(guān)工作。 （一）新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力抓手。2013年底，中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，城鎮(zhèn)建設(shè)要體現(xiàn)尊重自然、順應(yīng)自然、天人合一的理念，要依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨特風(fēng)光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水，記得住鄉(xiāng)愁。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)〈國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）〉的通知》（中發(fā)〔2014〕4號）提出，以城市群為主體形態(tài)，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。落實這些要求，鐵路和其它交通運輸網(wǎng)絡(luò)對優(yōu)化城鎮(zhèn)化格局具有不可替代的支撐和引導(dǎo)作用，軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)有機銜接了交通建設(shè)和城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)在關(guān)系，既是建立城市群一體化、優(yōu)化城市建設(shè)布局，加快發(fā)展中小城市、小城鎮(zhèn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是解決交通擁堵、環(huán)境污染、人口過度集聚、房價上漲及城市規(guī)模無序擴張等“大城市病”問題的有效措施，完全符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)、指導(dǎo)思想和基本原則。 （二）節(jié)約集約用地的重要模式。土地綜合開發(fā)是我國土地供應(yīng)和使用管理的重要制度創(chuàng)新，從注重單一宗地的節(jié)約集約利用，轉(zhuǎn)向注重同一區(qū)域內(nèi)各類土地功能互補的聯(lián)合效益，從而實現(xiàn)各類土地資源的效益最大化和效率最大化。國辦發(fā)〔2014〕37號文提出的支持鐵路建設(shè)的土地綜合開發(fā)，從兩個方面提出了節(jié)約集約用地新要求，一是綜合利用、一體設(shè)計、統(tǒng)一聯(lián)建，落實這一要求的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)鐵路、公交、地鐵、商業(yè)、辦公、住宅等各類用地功能，形成交通設(shè)施無縫連接、商業(yè)服務(wù)功能完善、居住環(huán)境適宜便捷的土地利用新格局。二是立體開發(fā)，在平面各類用地功能協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上，對地上地下空間也要一體設(shè)計、整體開發(fā)，通過場站上蓋物業(yè)、各類用地地下開發(fā)，實現(xiàn)土地利用效率的最大化。從已有實踐經(jīng)驗看，土地綜合開發(fā)的節(jié)約集約用地可達到很高水平，長沙武廣客運站、香港九龍站地鐵上蓋等土地綜合開發(fā)項目，其容積率分別達到7.5和8。 （三）鐵路建設(shè)融資的重要渠道。土地綜合開發(fā)是在鐵路建設(shè)開展前后，企業(yè)取得綜合開發(fā)用地，先行進行鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施投資，然后通過轉(zhuǎn)讓基礎(chǔ)設(shè)施完善后的開發(fā)物業(yè)或以多種經(jīng)營等方式，取得投資產(chǎn)生的土地增值收益及其他經(jīng)營收益，同時，通過吸引人們集聚、就業(yè)、居住，提高鐵路運輸企業(yè)客流量、增加主業(yè)收入。土地綜合開發(fā)的這一運行機制，能夠大幅度增強鐵路建設(shè)的融資能力和資金平衡能力，是吸引社會資本投資鐵路建設(shè)、促進鐵路建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要推動力。 三、全面發(fā)揮土地綜合開發(fā)的政策效力 國辦發(fā)〔2014〕37號文明確了推進土地綜合開發(fā)的政策措施，要全面發(fā)揮支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)政策效力，需有關(guān)部門、地方政府、鐵路建設(shè)投資主體以及其它市場主體多方努力，進一步做好幾方面工作。 （一）切實加強規(guī)劃統(tǒng)籌。土地綜合開發(fā)涉及土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、鐵路發(fā)展規(guī)劃、其他交通規(guī)劃甚至城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等，要實現(xiàn)多項規(guī)劃的融合，需發(fā)揮相關(guān)部門、機構(gòu)、地方政府各方的積極性，建立順暢的協(xié)商機制和合理的土地增值收益分配機制。同時，由于土地綜合開發(fā)與一般項目相比具有用途多樣、功能綜合的特點，對供應(yīng)綜合開發(fā)用地的規(guī)劃條件提出了更高的要求，需國土資源管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門進一步探索完善土地供應(yīng)和規(guī)劃管理方式、方法。 （二）嚴格土地供應(yīng)和利用管理。在不超過政策標(biāo)準(zhǔn)的前提下，不同城鎮(zhèn)確定綜合開發(fā)用地規(guī)模，要注重市場容納能力分析，不能一概而論。面積規(guī)?？刂茦?biāo)準(zhǔn)，主要考慮是方便出行、鐵路兩側(cè)開發(fā)、大體上涵蓋了站場周邊500米半徑的范圍，各地應(yīng)將之作為劃定土地綜合開發(fā)邊界的原則。供應(yīng)綜合開發(fā)用地要為市場主體進行市場分析、投資決策、資金籌集留出足夠的時間，嚴格執(zhí)行綜合開發(fā)供地公告時間不得少于60個工作日的規(guī)定。綜合開發(fā)用地供應(yīng)后，相應(yīng)用地的提供可在供需雙方協(xié)商的基礎(chǔ)上，根據(jù)開發(fā)進度分期提供，按提供土地時點的市場價格確定供地價格，既防止土地供而不用，也實現(xiàn)地方政府和相關(guān)企業(yè)土地綜合開發(fā)的收益共享，增強合作共識。 （三）完善標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管制度。土地綜合開發(fā)具有用地功能混合、各類用途兼容、地上地下一體的特點，現(xiàn)有對宗地開發(fā)、用途單一工程建設(shè)的部分標(biāo)準(zhǔn)要求已難以適應(yīng)，需相關(guān)部門調(diào)整完善。土地綜合開發(fā)不同于一般意義的宗地開發(fā)，為此國辦發(fā)〔2014〕37號文提出了新的監(jiān)管要求，落實這些要求，需要完善相關(guān)監(jiān)管措施，以備案為依據(jù)，對相關(guān)用地指標(biāo)使用、城鄉(xiāng)規(guī)劃落實、土地開發(fā)利用進行全面有效的監(jiān)管，確保支持鐵路建設(shè)實施土地綜合開發(fā)的政策落實到位，不走偏差。 |