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 如何織密約束預算的制度籠子——預算法四審稿回應五大社會關切

    新華社北京８月２５日電（新華社記者韓潔、沈翀、高立）財政預算是一個國家的賬本，收入與支出連著千家萬戶。作為規(guī)范政府收支行為的法律，預算法修改的一舉一動備受關注。

    ２５日，２０年來首次大修的預算法進入四審。與現(xiàn)行預算法相比，它做了哪些修改？從哪些方面回應了社會關切？記者采訪了權(quán)威專家解讀草案背后的制度安排。

    政府全部收支是否都納入監(jiān)管？

    被認為是腐敗溫床的“小金庫”經(jīng)過多輪清理仍然普遍存在于一些黨政機關之中，近期有媒體曝光一省會城市的科級單位就私開了１１個賬戶，將近１０億元收入公款私存。據(jù)了解，“小金庫”的形成就源于現(xiàn)行的預算法未將政府全部收入納入預算之中，讓體外循環(huán)的財政資金有了可乘之機。

    “政府的全部收入和支出都應當納入預算”“政府的全部收入應當上繳國家金庫，任何部門、單位和個人不得截留、占用、挪用或者拖欠?！薄案骷壵?、各部門、各單位的支出必須按照預算執(zhí)行，不得虛假列支?！薄鄬τ诂F(xiàn)行預算法，四審稿中的這些表述讓人眼前一亮。

    北京大學法學院教授劉劍文說，四審稿最大亮點是對立法宗旨的完善，在現(xiàn)行法強調(diào)“健全國家對預算的管理”基礎上，增加“規(guī)范政府收支行為，強化預算約束”內(nèi)容。政府由管理主體變?yōu)楣芾韺ο?，用法律約束行政權(quán)力，讓人民監(jiān)督政府花錢。

    預算編制能否避免“拍腦袋”？

    長官意志、拍腦袋工程、花錢大手大腳、新官不理舊事……長期以來由于預算編制缺乏剛性約束，預算調(diào)整隨意性大，造成了財政資金的巨額損失和浪費，一些拆了建、建了拆的工程屢屢引發(fā)群眾不滿。

    修改后的預算法規(guī)定，編制預算依據(jù)，除現(xiàn)行法要求的“上年預算執(zhí)行情況”和“本年度收支預測”，還增列“有關支出績效評價結(jié)果”作為依據(jù)；新增條款限制預算調(diào)整行為，并詳細規(guī)定如何編制預算調(diào)整方案；對未按規(guī)定編制、調(diào)整預算等行為，引入“追究行政責任”的懲戒規(guī)定。

    “預算編制不準確、調(diào)整不規(guī)范，就無法從源頭卡住花錢漏洞，后面監(jiān)管再詳細都是徒勞。”武漢大學法學院教授熊偉建議，應進一步限制政府部門隨意調(diào)整預算的權(quán)力，并在審查預算時引入百姓監(jiān)督。

    約束轉(zhuǎn)移支付能否剎住“跑部錢進”？

    中央對地方財政轉(zhuǎn)移支付看似離百姓很遠，實際關系百姓福祉的教育、醫(yī)療、社保等很多民生資金都出自轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付過多會助長地方“跑部錢進”風氣，引發(fā)腐敗浪費的同時，又加重地方配套負擔，成為改革難題。

    四審稿釋放出轉(zhuǎn)移支付制度改革的重要信號，鼓勵一般性轉(zhuǎn)移支付、限制專項轉(zhuǎn)移支付。如要求建立健全專項轉(zhuǎn)移支付的“定期評估和退出機制”，凡市場競爭機制能有效調(diào)節(jié)事項，“不得設立專項轉(zhuǎn)移支付”。除上下級政府共同承擔事項外，上級安排專項轉(zhuǎn)移支付不得要求下級配套。

    “修改后的預算法首次明確了轉(zhuǎn)移支付的法律地位，為未來制定財政轉(zhuǎn)移支付法打下基礎?！眲ξ恼f，目前我國每年轉(zhuǎn)移支付和稅收返還資金超過４萬億元，但資金管理一直缺少法律規(guī)范，只有一部財政臨時性規(guī)定。近年來一系列套取、挪用資金違規(guī)現(xiàn)象與制度不健全有直接關系。

    預算公開是否真正透明易懂？

    近年來預算公開力度不斷加大，但仍有不夠細化的“模糊信息”，甚至一些部門地方以各種理由不公開某些內(nèi)容，使得公眾、人大代表看起預算來“云里霧里”。

    與現(xiàn)行預算法“只字未提”預算公開相比，修改后的預算法可謂邁出一大步。不僅將“預算公開”入法，還規(guī)定公開的時效和內(nèi)容。尤其規(guī)定要向社會公開預決算中包含“三公經(jīng)費”在內(nèi)的機關運行經(jīng)費安排、社會高度關注的政府采購情況，并要對本級政府舉債情況作出說明。

    上海財經(jīng)大學教授蔣洪肯定了這一進步，并指出草案提出一般公共預算支出中的基本支出可按經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款，體現(xiàn)預算最大限度細化公開要求。

    “如果按經(jīng)濟分類公開預算等細化公開規(guī)定能得到有效落實，公眾就會直觀了解錢是怎么花出去的，更容易判斷錢花得是否合理?！笔Y洪說。

    人大監(jiān)督如何有效落地？

    每年兩會時，都有人大代表反映，“預算報告草案看不懂，又沒時間看完，表決器就隨便按了?！比舜蟠硎谴砣嗣裥惺贡O(jiān)督權(quán)，如果人大對預算的審查監(jiān)督流于形式，就會影響公眾監(jiān)督的效能，讓腐敗有機可乘。

    四審稿在強化人大對預算審查監(jiān)督方面亮點很多：如將兩會前全國人大財經(jīng)委初審中央預算草案時間由現(xiàn)行的會前３０天，提前到會前４５天；為確保預算的科學民主，新增條款要求縣級及以下人大審查預算前要多形式聽取選民和社會各界意見；明確人大審查重點內(nèi)容，確保監(jiān)督更有針對性。

    “不受監(jiān)督的權(quán)利，必然導致腐敗?！毙軅ソㄗh，只有人大監(jiān)督更細化、可操作，才能確保監(jiān)督權(quán)真正有效落地。