深入推進扶貧開發(fā) 共享改革發(fā)展成果
——解讀《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（２０１１－２０２０年）》
新華社北京１２月１日電（記者 林暉）中共中央、國務院近日印發(fā)了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（２０１１－２０２０年）》，這是今后十年我國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的綱領性文件，對于進一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕，實現(xiàn)到２０２０年全面建成小康社會奮斗目標具有重要意義。
扶貧形勢：從絕對貧困到轉型性貧困
長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)受經(jīng)濟、社會、歷史、自然、地理等方面制約，發(fā)展相對滯后，貧困人口數(shù)量眾多。１９７８年，我國貧困人口為２．５億人，占農(nóng)村總人口的３０．７％。
改革開放以來，我國大力推進扶貧開發(fā)，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃（１９９４－２０００年）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（２００１－２０１０年）》的實施，扶貧事業(yè)取得了巨大成就。截至２０１０年，按照年人均純收入１２７４元的扶貧標準，全國農(nóng)村貧困人口已減至２６８８萬人，占農(nóng)村人口的比重下降到２．８％。
與此同時，扶貧開發(fā)形勢也發(fā)生了重大變化。《綱要》指出，“我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從以解決溫飽問題為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段?！?/p>
“當前我國面臨的扶貧工作挑戰(zhàn)發(fā)生了變化，開始面對中等收入國家扶貧的挑戰(zhàn)。”中國農(nóng)業(yè)大學人文與發(fā)展學院院長李小云說，過去我國扶貧工作面臨的是發(fā)展相對滯后形成的普遍性、絕對性貧困，現(xiàn)在面對的是以收入不平等為特點的轉型性貧困。
中國人民大學反貧困問題研究中心主任汪三貴認為，過去扶貧工作著力解決“絕對貧困”“極端貧困”帶來的低層次的基本衣食問題，未來要以“提高發(fā)展能力”“縮小發(fā)展差距”等更高的標準來解決貧困問題。
“《綱要》強調要進一步完善社會保障制度，重視生態(tài)建設，改善公共衛(wèi)生等非收入性貧困問題。”李小云說，這表明未來要通過扶貧開發(fā)工作更好地對財富進行公平分配，更好地結合對弱勢群體的保護進行開發(fā)性扶貧。
扶貧重點：把連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場
《綱要》提出，要把連片特困地區(qū)作為新時期扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場。這些地區(qū)包括六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化片區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山—太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅宵山區(qū)等區(qū)域的連片特困地區(qū)和已明確實施特殊政策的西藏、四?。ㄋ拇?、云南、甘肅、青海）藏區(qū)、新疆南疆三地州。
“我國扶貧工作啟動時首先確立了１８個貧困片區(qū)，隨后定下５９２個貧困縣，過去十年里又深入到１４８２００個貧困村，從片到點的三十年扶貧工作，徹底改變了這些地區(qū)的貧困面貌?！崩钚≡普f，但是三十多年來形成的區(qū)域發(fā)展差異格局，使得原來生態(tài)條件、交通條件、經(jīng)濟發(fā)展比較落后的地區(qū)還存在較大差距。在這種背景下，《綱要》提出把貧困程度比較深、相對連片的特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場，以此解決存在已久的區(qū)域發(fā)展差異問題。
汪三貴認為，把連片特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)主戰(zhàn)場是“縮小范圍、加大力度”，扶貧攻堅力度在這些地方將更大，扶貧開發(fā)工作也會更加有效。
國務院扶貧辦主任范小建表示，國家把扶貧工作重點放在連片特困地區(qū)，將加大在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會保障等民生方面的支持力度，培育壯大特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，加快區(qū)域性重要基礎設施建設步伐，加強生態(tài)建設和環(huán)境保護，著力解決制約發(fā)展的瓶頸問題，促進基本公共服務均等化，從根本上改變這些地區(qū)的落后面貌。
與此同時，《綱要》還提出把“在扶貧標準以下具備勞動能力的農(nóng)村人口”作為扶貧工作主要對象，“做好連片特困地區(qū)以外重點縣和貧困村的扶貧工作”。對于社會各界關心的國家扶貧開發(fā)工作重點縣認定問題，《綱要》要求各?。▍^(qū)、市）“根據(jù)實際情況進行調整，實現(xiàn)重點縣數(shù)量逐步減少”，同時“重點縣減少的省份，國家的支持力度不減”。
扶貧任務：從解決溫飽為主到“兩不愁三保障”
《綱要》提出，未來十年農(nóng)村扶貧開發(fā)工作目標是“到２０２０年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房。”
李小云認為，“兩不愁三保障”的通俗表述實際上反映出我國扶貧形勢的變化，從過去以解決溫飽問題為核心向給予貧困人口更有尊嚴的生活轉變。“‘兩不愁三保障’是多元的目標，不僅僅是提高收入，還包括保障教育、醫(yī)療、住房服務等，表明我國扶貧工作從過去相對狹義的開發(fā)性扶貧進入到相對廣泛的大扶貧領域?！?/p>
汪三貴認為，保障義務教育、基本醫(yī)療和住房是強調基本公共服務均等化的體現(xiàn)，未來中國經(jīng)濟發(fā)展將更加注重轉變經(jīng)濟發(fā)展方式和統(tǒng)籌發(fā)展，實際上是縮小差距，使經(jīng)濟發(fā)展惠及包括低收入人群在內(nèi)的所有人。
他說，當前在發(fā)展不均衡情況下，需要通過專項轉移、落后地區(qū)一攬子轉移、資源稅改革等財政手段，推進基本公共服務均等化的建立。
范小建介紹，新時期扶貧開發(fā)工作將進一步強化專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧“三位一體”的工作格局。專項扶貧重點是實施整村推進、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進，對革命老區(qū)、民族地區(qū)和邊疆地區(qū)要給予重點扶持；行業(yè)扶貧根據(jù)部門職責，幫助貧困地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加快基礎設施建設，重視能源和生態(tài)環(huán)境建設，為扶貧對象創(chuàng)造更好的發(fā)展條件；社會扶貧將進一步加強定點扶貧工作，推進東西扶貧協(xié)作，廣泛動員企業(yè)和社會各界參與扶貧。
通過上述努力，最終實現(xiàn)“貧困地區(qū)農(nóng)民人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發(fā)展差距擴大趨勢”的目標。
扶貧方針：扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接
《綱要》提出，“堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接”。其中，“把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵和幫助有勞動能力的扶貧對象通過自身努力擺脫貧困；把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。”
我國農(nóng)村最低生活保障制度始于２００７年，目的是將家庭年人均純收入低于標準的所有農(nóng)村居民納入保障范圍，以穩(wěn)定、持久、有效地解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題。截至２０１０年底，全國農(nóng)村低保覆蓋人口達到５２１４萬人。
李小云指出，單靠扶貧開發(fā)不能解決低收入人群在轉型過程中由于權利缺失造成的福利損失，因此需要重視社會保障制度的建設，實施低保等普惠性政策?！胺鲐殭C構不能只搞開發(fā)式扶貧，要兼顧建立社會安全保障網(wǎng)的建設，防止返貧現(xiàn)象的發(fā)生。”
“扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度既有分工也有合作。”汪三貴說，社會保障是保障基本生存，扶貧開發(fā)的目標是在更高能力上進行扶貧開發(fā)、提高自我發(fā)展能力。在收入不平等的情況下，對貧困人口有針對性的開發(fā)性扶貧尤為重要。
“部分貧困人群沒有開發(fā)脫貧能力，只能靠社保維持基本生活；部分人群既需要社保又要有扶貧開發(fā)支持；更高層次的人只需要扶貧開發(fā)支持，有能力利用市場機制去賺錢和積累財產(chǎn)?！蓖羧F說，扶貧開發(fā)和以農(nóng)村最低生活保障制度為核心的社保制度要更好地有機銜接起來，形成扶貧開發(fā)的合力。
