政策目標要再平衡 城市化須帶動市民化
——就土地法治等熱點問題專訪國家土地副總督察甘藏春
在全國法制宣傳日到來之際，國土資源部２２日啟動“弘揚法治精神，培育法治文化”主題送法活動。土地直接關(guān)系公民法人最基本最重要財產(chǎn)權(quán)，社會轉(zhuǎn)型期諸多矛盾集中體現(xiàn)在土地上。針對土地法治領(lǐng)域熱點問題，國土資源部黨組成員、國家土地副總督察甘藏春接受了新華社記者專訪。
事關(guān)最重要財產(chǎn)權(quán) 著力解決多重矛盾
記者：作為現(xiàn)行土地法修訂工作的具體組織者和新一輪修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，您怎么評價我國土地法治總體進程？
甘藏春：從上世紀九十年代開始，我國土地資源進入市場，推進市場配置、要素配置，形成《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》等。土地和礦產(chǎn)是重要生產(chǎn)要素，要素市場化配置才是真正意義上的市場經(jīng)濟，真正有意義的市場經(jīng)濟體制改革不是產(chǎn)品市場。最有意義的是土地領(lǐng)域?qū)嵭型恋厮袡?quán)和使用權(quán)相分離。２０１０年，我國宣布有中國特色的社會主義法律體系形成，土地法治是重要組成部分。
我國用３０年時間走過西方法治建設(shè)幾百年路程，有很多經(jīng)驗值得總結(jié)。最主要的就是在解決有法可依問題后，做到有法必依還有一段漫長的路要走，立法理念、法律治理方式上都是如此。土地法治也面臨同一問題。
記者：土地是最基本公民財產(chǎn)權(quán)，又是政府調(diào)控經(jīng)濟重要工具，如何看待我國土地政策的目標選擇？
甘藏春：無論我國土地法治還是礦業(yè)法治，都在經(jīng)歷大變革時期，主要就是如何處理工業(yè)化、城市化與保護耕地、保護農(nóng)民土地權(quán)益三者之間關(guān)系問題。
新中國成立以來，無論１９５３年制定、１９５８年修訂的國家建設(shè)征用土地辦法，還是１９８２年國家征用土地條例、１９８６年土地管理法，征地制度設(shè)計總體思路都是把為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展盡快提供土地作為最優(yōu)先立法目標和政策目標。
１９９８年修訂土地管理法提高了征地補償安置標準，規(guī)范了征地程序，但總體導(dǎo)向沒有根本改變。征地制度設(shè)計是與發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的，沒有這個制度，就很難解釋經(jīng)濟高速增長，解釋快速城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程。我國工業(yè)化、城市化進程不可逆轉(zhuǎn)，只會加快不會推遲，但土地政策、土地立法重點要轉(zhuǎn)向減少耕地過多過快流失，轉(zhuǎn)向維護農(nóng)民土地合法權(quán)益。
最優(yōu)目標須再平衡 農(nóng)民土地權(quán)益必須維護
記者：這就是說過去平衡被打破了。國土資源部部長、國家土地總督察徐紹史曾用三個“難以為繼”形容征地等土地問題，從土地法治角度怎么看？
甘藏春：最近中央把改革征地制度、修改土地管理法作為一個重大任務(wù)，要求加快推進。當前征地矛盾增多的一個主要原因，是隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程加快，地方政府一定程度上忽略、漠視征地法律程序，造成耕地快速減少，犧牲農(nóng)民利益。
就征地制度改革而言，要改變過度、過快消耗農(nóng)用地狀態(tài)，盡最大努力減少征地矛盾，維護社會穩(wěn)定。必須同步實現(xiàn)三個目標：一要繼續(xù)為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程提供土地資源。二要保護耕地，防止耕地減少過多、過快，因為征地很大程度上是占耕地。三要保護被征地農(nóng)民權(quán)益，減少征地糾紛，維護社會穩(wěn)定。
必須把握三者平衡。面對日趨復(fù)雜的征地矛盾，制度改革完善重點應(yīng)該放在保護農(nóng)民合法土地權(quán)益上，讓被征地農(nóng)民分享真正意義上的城市化成果。
摒棄“偽城市化”道路 不為未來留后遺癥
記者：從１９８６年實施《土地管理法》到１９９８修訂《土地管理法》，征地補償標準呈倍數(shù)增加，很多已突破征收前３年平均年產(chǎn)值３０倍規(guī)定，但糾紛有增無減，怎么看這一問題？
甘藏春：從計劃經(jīng)濟到上世紀９０年代中期，我國征地補償安置標準很低，但糾紛不多，因為那個時期采取安置為主、補償為輔模式，被征地農(nóng)民進城轉(zhuǎn)戶口，安排工作，適當?shù)匮a一點錢。
隨著建設(shè)規(guī)模擴大，需安置農(nóng)民大量增加。從１９９８年開始，基本采取貨幣補償為主、安置為輔。這個模式應(yīng)予反思。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民作為主體獨立承擔風險能力不足，因此２００４年國務(wù)院提出原有生活水平不降低、長遠生計有保障，補償安置費用不足部分從國有土地出讓金中提取，從貨幣補償向貨幣補償和安置并重模式轉(zhuǎn)變。要把改革重點放在完善補償安置制度上。
記者：補償和安置存在什么區(qū)別，從中產(chǎn)生了什么弊端？
甘藏春：征地補償是按照土地財產(chǎn)市場價值對農(nóng)民進行補償，征地安置是按社會公平原則，由國家對被征地農(nóng)民進行失地救助和長遠生活保障。兩者完全不同。捆在一起，花了不少錢還是有不少矛盾。從長遠看，分開可以解除社會穩(wěn)定后顧之憂?？傮w上要把征地補償和被征地農(nóng)民長遠安置區(qū)別開來。
被征地農(nóng)民安置，應(yīng)該在征地成本中加大。我國征地制度的最大弊端，就是農(nóng)地城鎮(zhèn)化過程中，造成農(nóng)民城市化進程滯后，造成大量“偽城市化”農(nóng)民?，F(xiàn)在進行人口統(tǒng)計，居住半年以上即按城市人口統(tǒng)計，事實上沒有享受市民待遇。因此最大問題是下定決心，將被征地農(nóng)民城市化作為改革重點。究竟提高多大幅度，要有關(guān)部門進行測算。
記者：全國法制宣傳日即將到來，國土資源部開展“弘揚法治精神，培育法治文化”主題送法活動，目標何在？
甘藏春：土地集中了各種社會矛盾，征地拆遷引發(fā)糾紛、信訪問題突出。解決這些矛盾必須推進依法行政，用法治思維研究情況，用法律手段解決問題。要促進全系統(tǒng)學法、守法、用法，自覺崇尚憲法法律權(quán)威，由衷信仰憲法法律精神。同時引導(dǎo)群眾采取法律方式反映訴求，解決問題，捍衛(wèi)權(quán)益，促進社會和諧。
記者：現(xiàn)在征地糾紛很多，群眾未能充分運用法律渠道，這個難題如何處理？
甘藏春：現(xiàn)在對征地糾紛的裁決，應(yīng)該說，基本上法律救助措施不明確，出現(xiàn)糾紛基本上是通過政治解決的辦法，這不是長久的、常態(tài)管理方式。在探索由法院裁定、政府執(zhí)行等模式可行性同時，要考慮挖掘中國傳統(tǒng)的民間治理模式，建立類似仲裁機構(gòu)，包括發(fā)揮村民自治組織作用，多設(shè)幾道防風墻，逐步化解矛盾。
目前非法征地往往涉及多種責任，既有民事責任、行政責任，也有刑事責任。我國刑法中雖有非法征地罪規(guī)定，但因為對該罪的確定有一個營私舞弊的前置條件，實踐中基本上沒有人因此追究刑事責任。為便于認定和實際操作，對于非法征地給被征地人造成財產(chǎn)損失的，可以考慮按照侵犯財產(chǎn)罪來認定，追究相應(yīng)刑事責任并要求賠償損失，從而形成更直接有效的法律威懾?？傊紤]中國的發(fā)展階段，力爭扎實穩(wěn)妥推進征地制度改革，促進經(jīng)濟社會發(fā)展同時，使征地問題不再成為社會矛盾焦點，不給未來社會穩(wěn)定留下后遺癥。
