慈善立法如何走出“停滯”困局
——訪全國人大常委會委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員鄭功成
李曉宜繪
隨著民政部《公益慈善捐助信息披露指引（征求意見稿）》（以下簡稱指引）面向公眾征求意見，公眾對指引的發(fā)布充滿期待。
追責(zé)機制缺失，信息披露、中間評價等環(huán)節(jié)構(gòu)架薄弱，監(jiān)督管理機制缺乏……人們更加期待慈善事業(yè)立法盡早出臺。
我國慈善事業(yè)現(xiàn)狀如何？為何慈善事業(yè)法遲遲未能出臺？遇到了哪些難題？近日，我們就此采訪了參與慈善立法的全國人大常委會委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會委員鄭功成。
慈善事業(yè)還很年輕
我國已明確將慈善事業(yè)列入社會保障體系并鼓勵其發(fā)展
【新聞背景】
近年來，中國慈善捐贈數(shù)量增長較快，但公眾通過慈善組織進行的捐贈卻大幅降低。今年3至5月間，捐贈總額為62.6億元，6至8月為8.4億元，降幅近九成。與之相對應(yīng)的是，以政府名義進行的捐贈和點對點的個人捐贈數(shù)量卻在持續(xù)增加。
記者：您如何評價我國的慈善事業(yè)？
鄭功成：我國慈善事業(yè)是一個非常年輕的事業(yè)。我在1994年中華慈善總會成立時就開始關(guān)注慈善，見證了慈善事業(yè)十幾年來由產(chǎn)生到逐漸發(fā)展的過程。
時代背景利于中國慈善事業(yè)大發(fā)展，中國已經(jīng)明確將慈善事業(yè)列入社會保障體系并鼓勵其發(fā)展。我國貧富差距持續(xù)擴大的現(xiàn)實構(gòu)成了有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會環(huán)境。同時，國民經(jīng)濟近些年來的飛速發(fā)展又為慈善事業(yè)的發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。所以，從目前的現(xiàn)狀來說，社會條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)和社會環(huán)境都有利于慈善事業(yè)的發(fā)展。
但慈善事業(yè)畢竟年輕，發(fā)展中存在一些問題。第一是失范，我國的慈善法制還不夠完善，慈善機構(gòu)的發(fā)育還不夠成熟；第二是我國目前沒有出臺慈善事業(yè)法，慈善組織的定性和定位不明確；第三是公民的慈善意識不是十分理性，大家有樂善好施的慈善意識，但是現(xiàn)代慈善意識較淡??；第四是慈善事業(yè)的資源動員能力有限，慈善事業(yè)在整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的功能還沒有得到充分發(fā)揮。
公信力需要法律支撐
法律滯后是導(dǎo)致公眾不信任慈善的重要因素
【新聞背景】
由于追責(zé)機制缺失，信息披露、中間評價等中間環(huán)節(jié)的薄弱，監(jiān)督管理機制缺乏，導(dǎo)致“郭美美事件”、“盧宇星事件”等毀損慈善組織信譽的事件一再發(fā)生，嚴重影響著中國慈善事業(yè)的健康發(fā)展。
記者：是什么原因?qū)е鹿妼Υ壬撇恍湃危?/p>
鄭功成：法律滯后是造成公眾對慈善缺乏信任的重要因素。從現(xiàn)實實踐來看，慈善立法是慈善事業(yè)健康發(fā)展與運行有序的根本保證，很多國家慈善機構(gòu)的管理運行費用是由法律明確規(guī)定的，而我國卻沒有相應(yīng)的法律規(guī)定。
大家總把慈善事業(yè)當(dāng)成道德事業(yè)，這點需要糾正。因為慈善機構(gòu)的運作需要成本和經(jīng)費，其工作人員獲得報酬，也是合理的。如果法律對慈善機構(gòu)的運行經(jīng)費有相應(yīng)的規(guī)定，公眾可能會表示理解。所以，如果將慈善事業(yè)定性為一種社會分工，抹去強烈的道德色彩，會有利于獻愛心的人和有需要的人更有效地對接，同時避免由于信息不對稱造成的諸多問題，也能保證愛心捐助的安全和有效，這樣公眾對慈善的評判就會更理性。
記者：慈善機構(gòu)的公信力靠什么來支撐？
鄭功成：公信力是慈善機構(gòu)的生命。為此，首先要慈善機構(gòu)的公開透明，包括財務(wù)狀況等信息的公開，還要經(jīng)過審計程序，才能知道該機構(gòu)規(guī)不規(guī)范、合不合法；第二，從國外慈善機構(gòu)發(fā)展的經(jīng)驗來看，如果有相當(dāng)數(shù)量的有識之士參與到慈善機構(gòu)，將有助于其公信力的提升。因為這些有識之士本身就是道德模范和公益人士，公眾能信任這些人，也就會相信這個機構(gòu)；第三，要靠慈善機構(gòu)自律機制的建立。通過成立慈善協(xié)會、聯(lián)合會等組織，慈善機構(gòu)能夠糾正自身的毛病，公眾才會對慈善機構(gòu)更加放心。
慈善立法現(xiàn)狀不容樂觀
慈善事業(yè)的定性、機構(gòu)的地位、運行方式都不明確
【新聞背景】
目前，我國沒有一部統(tǒng)一的慈善事業(yè)法，涉及慈善捐助的法律多散見于行政法律規(guī)章中：紅十字會法、公益事業(yè)捐贈法、基金會管理條例、基金會信息公布辦法、救災(zāi)捐贈管理辦法、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例、個人所得稅法實施條例，以及財政部、民政部等制定的行政規(guī)章。目前規(guī)定的主管部門是否適合管理慈善機構(gòu)？是否有違慈善事業(yè)作為民間的、社會的救助本質(zhì)？法律空白亟待填補。
記者：我國慈善立法的現(xiàn)狀如何？
鄭功成：進入本世紀以來，慈善立法工作已經(jīng)啟動而且步伐從未停止。從2004年呼吁立法，到2006年正式起草慈善事業(yè)法，到2008年開始立法研討，我們原來的預(yù)期是在2009年出臺慈善事業(yè)法，但是沒有實現(xiàn)。目前雖有一些有關(guān)捐贈的法律規(guī)范，但是還不夠成熟。例如公益事業(yè)捐贈法的可操作性不強，社團登記管理條例從某種程度上來說有些過時。總之，慈善處于較為失范的狀況下，加快慈善立法的步伐十分必要。
記者：為何近幾年來立法進程的步伐有所放慢甚至停滯？
鄭功成：一個重要的原因在于大家對政府和慈善機構(gòu)的關(guān)系如何處理還有分歧。社會團體登記管理條例要求慈善機構(gòu)由主管部門來管理。從理論上講，慈善機構(gòu)不應(yīng)由主管部門來管理，但是如果突然放開約束，很多人擔(dān)心慈善事業(yè)會失控。如今，少數(shù)慈善機構(gòu)存在以慈善為名而牟利的現(xiàn)象，比如“義演不義”、“義賣不義”。這類事情雖然不多，但足以打垮人們對慈善的信心。大家不知道政府和慈善機構(gòu)的關(guān)系應(yīng)該怎么處理，由主管部門來管理，又有違慈善事業(yè)作為民間的、社會的救助本質(zhì)。
第二是政府和社會的責(zé)任邊界不明晰。比如，希望工程建校舍，這應(yīng)該是政府的責(zé)任，不是慈善機構(gòu)的職責(zé)，這種責(zé)任要逐漸由過去政府沒有承擔(dān)全部責(zé)任過渡到由政府承擔(dān)全部責(zé)任，慈善事業(yè)發(fā)揮作用的空間和領(lǐng)域才能得以擴展。
第三，存在著“先確立基本的社會保障法，再制定慈善事業(yè)法”的思維定式。社會救助法與慈善事業(yè)息息相關(guān)，互相影響，因而社會救助法的立法被認為應(yīng)該先于慈善事業(yè)法。實際上，社會救助法的出臺已經(jīng)停頓了近兩年，社會救助法的相關(guān)條文沒有達成足夠的共識，這也在一定程度上拖了慈善事業(yè)立法的后腿。
記者：慈善事業(yè)法立法停滯，阻礙來自哪里？
鄭功成：最大問題是慈善事業(yè)的定性——它是社會分工的需要，慈善機構(gòu)不是道德機構(gòu)。第二是它的地位。它是否具有獨立的法人地位，要由法律來賦予。再者，是慈善事業(yè)的運行方式問題。在國外，慈善機構(gòu)的責(zé)任邊界很清楚。慈善機構(gòu)應(yīng)該干什么，怎么運行以及運行經(jīng)費，捐款人的權(quán)利和義務(wù)，慈善機構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)，監(jiān)管部門的權(quán)利和義務(wù)，都需要通過法律來嚴格規(guī)范。另外，在我國，慈善機構(gòu)沒有實現(xiàn)行業(yè)自律，目前還處于一盤散沙的狀態(tài)。
慈善立法如何完善
制定專門的慈善事業(yè)法，明確政府和慈善機構(gòu)的關(guān)系
【新聞背景】
1998年施行的國務(wù)院《社團登記管理條例》要求，慈善機構(gòu)必須有業(yè)務(wù)主管單位，這是對慈善機構(gòu)的獨立法人地位的一種損害；1999年施行的公益事業(yè)捐贈法，對公益機構(gòu)確立了稅收優(yōu)惠，但缺乏詳細解釋，導(dǎo)致優(yōu)惠措施的操作性不強。
記者：針對我國慈善法制的現(xiàn)狀，您認為應(yīng)該如何完善？
鄭功成：首先，制定專門的慈善事業(yè)法，立法中應(yīng)突出慈善機構(gòu)。慈善機構(gòu)是慈善事業(yè)的主體，確立其獨立的法人地位，明確其性質(zhì)和運行規(guī)則，有助于慈善事業(yè)的獨立發(fā)展。在如今國家立法滯后的情況下，地方立法可以先行，通過地方性法規(guī)規(guī)范慈善機構(gòu)的運行，有利于當(dāng)?shù)卮壬剖聵I(yè)的發(fā)展。
第二，取消慈善機構(gòu)需要有主管單位的明確規(guī)定，否則，難以維護慈善機構(gòu)的獨立法人地位，也難以讓慈善機構(gòu)在自律的條件下良性發(fā)展。沒有大量自立、自強的慈善機構(gòu)，就不可能有發(fā)達的慈善事業(yè)。
第三，明確政府和慈善機構(gòu)的關(guān)系。政府是規(guī)制者，提供運行的依據(jù)和標準；政府是監(jiān)督者，監(jiān)督慈善機構(gòu)是否依法運行，從而保持它的良性運轉(zhuǎn)；政府是支持者，支持包括對慈善機構(gòu)采取的優(yōu)惠政策，對在慈善事業(yè)中有貢獻的人或機構(gòu)的褒獎。另外，在我國慈善事業(yè)沒有發(fā)展成熟的條件下，政府還扮演著協(xié)調(diào)者的角色，保障慈善事業(yè)穩(wěn)定有序發(fā)展。
第四，強化處罰機制，對慈善事業(yè)中的違法犯罪行為嚴加處罰，特別是防止企業(yè)、個人或社會團體借慈善之名行逃稅之實。慈善立法還應(yīng)該禁止無序的慈善活動，即并非任何機構(gòu)和個人都可以募捐或舉辦慈善活動，它必須納入正常有序的慈善活動并通過合法的慈善機構(gòu)來進行。
另外，社會保障立法和慈善事業(yè)的立法步伐都應(yīng)該加快，所有的社會保障都應(yīng)從長期的、試驗性的狀態(tài)轉(zhuǎn)為定型和穩(wěn)定的階段。如果在社會救治法還不太成熟的條件下，我們可以嘗試通過法規(guī)、政策等方式來進行規(guī)范立法，讓慈善事業(yè)立法先行出臺。 （宋偉 孫明姝）
