為適應公共財政改革和行政單位財務管理改革的需要，進一步規(guī)范行政單位會計核算，財政部近日修訂發(fā)布了《行政單位會計制度》（財庫〔２０１３〕２１８號，以下簡稱《制度》），規(guī)定自２０１４年１月１日起全面施行。日前，財政部國庫司有關(guān)負責人就修訂發(fā)布《制度》的有關(guān)問題回答了記者的提問。
問：請介紹修訂《制度》的背景。
答：原《制度》是１９９８年頒布實施的，對規(guī)范行政單位會計核算，加強行政單位財務管理發(fā)揮了重要作用。但是，隨著公共財政體系建立健全和財政預算管理改革深入推進，原《制度》已不能適應新形勢發(fā)展需要，亟需修訂。修訂的必要性主要有以下幾個方面：
一是適應公共財政管理改革與發(fā)展的需要。２０００年以來，我國相繼推行的部門預算、國庫集中收付制度、政府收支分類、財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理等多項公共財政管理改革，都對行政單位會計核算提出了新要求。為適應改革要求，財政部陸續(xù)發(fā)布８個補充規(guī)定對行政單位會計核算方法進行調(diào)整，但一直未對《制度》進行全面修訂，有關(guān)行政單位會計核算的規(guī)定相對分散。通過修訂《制度》，把公共財政管理改革對會計核算的要求寫入新《制度》，可以更好地適應公共財政改革與發(fā)展需要。
二是滿足行政單位財務管理的需要。新修訂的《行政單位財務規(guī)則》（財政部令第７１號，以下簡稱《規(guī)則》）已于２０１３年１月１日起實施。新《規(guī)則》對行政單位的預決算管理、收支余管理、資產(chǎn)負債管理等方面提出了新要求，也需要配套修訂《制度》，通過加強日常會計核算與管理，落實《規(guī)則》對行政單位財務管理的要求。
三是進一步提高行政單位會計信息質(zhì)量的需要。原《制度》會計科目設(shè)置相對簡單，核算內(nèi)容不夠全面，例如，缺少無形資產(chǎn)、在建工程等科目，行政單位直接管理的一些資產(chǎn)未予核算；固定資產(chǎn)不計提折舊，造成資產(chǎn)價值不實；會計報表列示的項目和內(nèi)容不盡合理，在資產(chǎn)負債表中列示收入和支出項目；會計信息披露不充分，缺乏對報表附注披露內(nèi)容的統(tǒng)一規(guī)定，影響了行政單位會計信息的全面性、準確性和有用性。通過修訂《制度》可以有效解決上述問題，進一步規(guī)范行政單位的會計行為，提高行政單位會計信息質(zhì)量。
問：請介紹修訂《制度》的基本原則。
答：在修訂《制度》的過程中，主要遵循了以下原則：
一是符合財政改革與發(fā)展方向?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》要求“進一步推進政府會計改革，逐步建立政府財務報告制度”，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”，《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》規(guī)定“推進政府會計改革，進一步健全會計制度，準確核算機關(guān)運行經(jīng)費，全面反映行政成本”。上述要求主要目的是全面核算反映政府資產(chǎn)負債狀況和行政成本?！吨贫取沸抻喒ぷ骶o扣財政改革與發(fā)展方向，通過加強和完善會計核算，為建立政府綜合財務報告制度、全面反映行政成本奠定一定基礎(chǔ)。
二是與新《規(guī)則》相銜接。為與財政部出臺的相關(guān)文件規(guī)定有效銜接，修訂《制度》在會計要素分類和定義、財務報表體系等方面與新《規(guī)則》保持一致。
三是有利于行政單位會計實務操作?！吨贫取分饕糜谥笇Ш鸵?guī)范行政單位會計核算，《制度》修訂要更好地服務于行政單位的實際業(yè)務需求，有利于行政單位會計實務操作。
問：請介紹修訂《制度》的過程。
答：《制度》修訂工作主要經(jīng)過四個階段。一是調(diào)查摸底階段。２０１２年８月－９月，聽取部分中央單位和地方財政部門對修訂《制度》的意見和建議，在此基礎(chǔ)上，初步確定了《制度》修訂思路。二是起草初稿階段。２０１２年１０月－２０１３年４月，起草《制度》（初稿），并組織召開４次座談會，廣泛聽取有關(guān)方面意見，修改形成《制度》（討論稿），提交全國財政國庫工作會議討論。三是模擬運行階段。２０１３年５月，選擇部分行政單位對《制度》（討論稿）進行模擬運行，測試有關(guān)內(nèi)容的可操作性。四是修改完善階段。２０１３年６月－１１月，在對各方面反饋意見進行認真梳理和分析研究的基礎(chǔ)上，對《制度》（討論稿）作進一步修改后形成《制度》（征求意見稿），向社會公開征求意見，并根據(jù)反饋意見情況，再次進行修改完善。《制度》于２０１３年１２月印發(fā)。
問：與原《制度》相比較，新《制度》主要有哪些方面的變化？有什么意義？
答：新《制度》通過完善會計科目和財務報表體系，詳細規(guī)定會計科目使用和財務報表編制，較為全面地規(guī)范了行政單位經(jīng)濟業(yè)務或者事項的確認、計量、記錄和報告。新《制度》既繼承了原制度的合理內(nèi)容，又體現(xiàn)了若干重大突破和創(chuàng)新。與原《制度》相比，新《制度》主要有十個方面變化：一是會計核算目標進一步明晰，不僅要反映行政單位預算執(zhí)行情況，也要反映行政單位財務狀況；二是會計核算方法進一步改進。在原《制度》僅對固定資產(chǎn)采用“雙分錄”核算方法的基礎(chǔ)上，將該方法的應用范圍擴大到所有非貨幣性資產(chǎn)和部分負債；三是更加完整地體現(xiàn)了財政改革對會計核算的要求；四是進一步充實了資產(chǎn)負債核算內(nèi)容。將原制度中的資產(chǎn)負債科目進行細分，新增了無形資產(chǎn)、在建工程等會計科目；五是新增了行政單位直接負責管理的為社會提供公共服務資產(chǎn)的核算規(guī)定，增設(shè)“政府儲備物資”、“公共基礎(chǔ)設(shè)施”科目；六是增加固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷的會計處理；七是解決了基建會計信息未在行政單位“大賬”上反映的問題，基建會計信息要定期并入行政單位會計“大賬”；八是進一步完善凈資產(chǎn)核算，增設(shè)“資產(chǎn)基金”和“待償債凈資產(chǎn)”科目；九是進一步規(guī)范單位收支會計核算；十是完善財務報表體系和結(jié)構(gòu)。增加財政撥款收入支出表，改進資產(chǎn)負債表和收入支出表的結(jié)構(gòu)和項目。
新《制度》的實施可以全面準確反映行政單位財務狀況和預算執(zhí)行情況，進一步提高會計信息質(zhì)量，對于深化公共財政管理改革、提升行政單位財務管理水平將發(fā)揮積極作用。
問：與原《制度》相比較，新《制度》在會計核算目標方面的具體變化是什么？
答：原《制度》下，行政單位會計核算主要側(cè)重于反映單位預算收支信息，但對行政單位財務狀況的信息反映相對不足。新《制度》對會計核算目標定位更清晰，明確規(guī)定行政單位會計核算目標是向會計信息使用者提供與行政單位財務狀況、預算執(zhí)行情況等有關(guān)的會計信息。這要求行政單位會計核算要滿足預算管理和財務管理的雙重需求，既要反映行政單位預算執(zhí)行情況，也要反映行政單位財務狀況。
問：新《制度》為什么擴大“雙分錄”核算方法應用范圍？
答：原《制度》僅對固定資產(chǎn)采用“雙分錄”核算方法。新《制度》進一步擴大“雙分錄”核算方法應用范圍，除固定資產(chǎn)外，增加了在建工程、無形資產(chǎn)、政府儲備物資、公共基礎(chǔ)設(shè)施、存貨、預付賬款、應付賬款、長期應付款等９個科目的“雙分錄”核算。這種做法實際上是由行政單位會計核算目標決定的。正如前面談到的，行政單位會計核算目標是提供的信息既要全面反映行政單位財務狀況，也要準確反映預算執(zhí)行情況?！半p分錄”的核算本質(zhì)就是為了解決會計核算目標的實現(xiàn)問題。由于我國預算編制基礎(chǔ)是收付實現(xiàn)制，實際收支也只有采用收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)確認和報告，才能與預算形成有效對比，準確反映預算執(zhí)行情況。如果將“雙分錄”的應用范圍限定為非流動資產(chǎn)，則無法實現(xiàn)行政單位會計核算目標，也不利于部門決算和財政決算口徑的一致，還會虛增單位結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。例如，單位發(fā)生預付賬款時，記“預付賬款”，不記支出，造成單位資金已經(jīng)支付，但仍反映在賬面的結(jié)余中，虛增了結(jié)余。
此外，對“應付賬款”和“長期應付款”這兩項負債采用“雙分錄”核算，是為了真實反映單位負債的同時，不影響預算執(zhí)行的準確反映。如果不采用“雙分錄”，就會面臨“兩難”：反映單位負債，就無法準確反映單位預算執(zhí)行情況；準確反映單位預算執(zhí)行情況，就無法反映單位負債。
問：新《制度》為什么增加“政府儲備物資”和“公共基礎(chǔ)設(shè)施”科目？
答：原《制度》對行政單位直接負責管理的為社會提供公共服務的資產(chǎn)是否進行會計核算，如何核算等無明確規(guī)定。長期以來，由于相關(guān)規(guī)定缺失，一些行政單位未對這部分資產(chǎn)進行相應的會計核算，一些行政單位將其列入本單位的庫存材料或固定資產(chǎn)管理，不利于加強這部分資產(chǎn)的管理。新《制度》增加了對行政單位直接負責管理的為社會提供公共服務的資產(chǎn)會計核算的相關(guān)規(guī)定，通過增設(shè)“政府儲備物資”、“公共基礎(chǔ)設(shè)施”等科目，單獨核算反映為社會提供公共服務資產(chǎn)情況，與行政單位自用資產(chǎn)相區(qū)分，彌補相關(guān)信息缺失，有利于政府摸清家底，加強此類資產(chǎn)的管理。
問：與原《制度》相比較，新《制度》增加了對固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷的規(guī)定，意義何在？
答：原《制度》采用收付實現(xiàn)制會計基礎(chǔ)，不要求對固定資產(chǎn)計提折舊，也缺乏無形資產(chǎn)的核算規(guī)定。新《制度》增加了固定資產(chǎn)折舊和無形資產(chǎn)攤銷的會計處理規(guī)定，明確要求在計提折舊和攤銷時沖減相關(guān)凈資產(chǎn)，而非計入當期支出。這種處理方法能兼顧行政單位預算管理和財務管理的雙重信息需求，在不影響準確反映預算支出的同時，真實體現(xiàn)資產(chǎn)價值，有利于編制權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告，也有利于為核算反映行政成本信息奠定基礎(chǔ)。同時，考慮到固定資產(chǎn)種類較多，折舊年限暫時還沒有統(tǒng)一規(guī)定，為便于操作，財政部還將另行發(fā)文明確行政單位是否對固定資產(chǎn)計提折舊，以及相關(guān)具體要求。
問：新《制度》為什么在凈資產(chǎn)中增設(shè)了“資產(chǎn)基金”和“待償債凈資產(chǎn)”科目，具體含義是什么？
答：由于行政單位采用“雙分錄”核算方法，在收付實現(xiàn)制基礎(chǔ)上核算收入和支出的同時，還要全面核算資產(chǎn)、負債。因此，新《制度》在凈資產(chǎn)類增設(shè)了“資產(chǎn)基金”和“待償債凈資產(chǎn)”科目，分別核算行政單位的非貨幣性資產(chǎn)在凈資產(chǎn)中占用的金額、行政單位因發(fā)生應付賬款和長期應付款而相應需在凈資產(chǎn)中沖減的金額，以便和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余相區(qū)分。
問：新《制度》的實施是否會增加行政單位會計人員工作量？
答：與原《制度》相比，新《制度》篇幅大大增加，規(guī)定更加全面、詳細，應當說對行政單位會計核算工作提出了更高要求，不再是過去簡單的收支核算，在一定程度上會增加會計人員工作量。但行政單位會計人員也不要擔心，《制度》篇幅增加很多，主要是要對各種類型經(jīng)濟業(yè)務的會計處理作出全面規(guī)定，具體到某一行政單位，一般不會發(fā)生《制度》規(guī)定的所有業(yè)務。而且，在會計工作信息化水平日益提高的情況下，會計人員工作量增加程度有限。
問：財政部對于貫徹實施好新《制度》有哪些要求以及工作安排？
答：新《制度》自２０１４年１月１日起在全國施行，實施時間緊、任務重。為確保新《制度》的順利貫徹實施，中央部門和各級財政部門要迅速行動、周密部署，扎實細致地做好新《制度》培訓和貫徹實施的各項工作。
一是抓好培訓工作。與原《制度》相比，新《制度》變動較大，需要在培訓上下功夫，讓行政單位的廣大財務人員真正學懂、會用。財政部近期將連續(xù)舉辦兩期培訓班，分別對各中央單位財務人員和省級財政部門相關(guān)人員開展新《制度》培訓。財政部還將組織力量編寫新《制度》講解用書，以便各行政單位財務人員學習參考。中央部門和地方財政部門也要逐級開展培訓工作。
二是做好新舊制度轉(zhuǎn)換工作。財政部將盡快出臺新舊制度銜接規(guī)定，指導行政單位做好新舊賬目轉(zhuǎn)換工作。各行政單位要按照新《制度》要求，盡快做好會計核算軟件和會計信息系統(tǒng)的更新調(diào)整工作，確保按照財政部發(fā)布的新舊制度銜接規(guī)定做好新舊科目銜接，保證２０１４年度財務報表的編制全面落實新《制度》的各項要求。
