為加強(qiáng)和改進(jìn)中央財政文物保護(hù)專項資金管理，提高財政資金使用效益，財政部、國家文物局頒布了《國家重點文物保護(hù)專項補(bǔ)助資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。為便于更好地了解《辦法》制定的背景,國家重點文物保護(hù)專項補(bǔ)助資金的定義、范圍，記者走訪了有關(guān)專家。
一、《辦法》制定的背景
經(jīng)過第三次不可移動文物普查，以及正在有序開展的第一次可移動文物普查，我國文化遺產(chǎn)資源處于逐年上升的趨勢。目前，我國已擁有聯(lián)合國教科文組織認(rèn)定的世界遺產(chǎn)45處，其中世界文化遺產(chǎn)31處、世界文化與自然混合遺產(chǎn)4處；國務(wù)院已批復(fù)公布七批全國重點文物保護(hù)單位，共計4295處。此外，我國還有博物館3020座，國有博物館收藏文物2864萬多件。
同時，國家對文物保護(hù)工作的投入也在相應(yīng)增加，僅就中央對地方文物保護(hù)專項轉(zhuǎn)移支付資金而言，2009年11億元、2010年12億元、2011年40億元、2012年65億元、2013年預(yù)算安排70億元。為加強(qiáng)財政資金管理，更好地滿足文物保護(hù)工作的需要，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善資金管理辦法，規(guī)范專項資金分配和使用，提高財政資金使用效益。
自2011年起，財政部教科文司會同國家文物局辦公室經(jīng)過充分調(diào)研和多次征求意見，對原有的《國家重點文物保護(hù)專項補(bǔ)助經(jīng)費使用管理辦法》（財教[2001]351號）和《大遺址保護(hù)專項經(jīng)費管理辦法》（財教[2005]135號）進(jìn)行了合并和修改，起草并頒布了《國家重點文物保護(hù)專項補(bǔ)助資金管理辦法》。
二、什么是國家重點文物保護(hù)專項補(bǔ)助資金
國家重點文物保護(hù)專項補(bǔ)助資金（以下簡稱“專項補(bǔ)助資金”）是中央財政為支持全國重點文物保護(hù)工作、促進(jìn)文物事業(yè)發(fā)展而設(shè)立的具有專門用途的補(bǔ)助資金。專項補(bǔ)助資金的年度預(yù)算，根據(jù)國家重點文物保護(hù)工作總體規(guī)劃、年度工作計劃及中央財政財力情況確定。專項補(bǔ)助資金的管理與使用堅持“規(guī)劃先行、保障重點、中央補(bǔ)助、分級負(fù)責(zé)”的原則。專項補(bǔ)助資金用于補(bǔ)助地方的，適當(dāng)向民族地區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)、貧困地區(qū)傾斜。專項補(bǔ)助資金實行項目管理。財政部和國家文物局共同建立專項補(bǔ)助資金項目庫。專項補(bǔ)助資金的管理和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)和財務(wù)規(guī)章制度，并接受財政、審計、文物等部門的監(jiān)督和檢查。
三、專項補(bǔ)助資金的補(bǔ)助范圍
專項補(bǔ)助資金的補(bǔ)助范圍主要包括：全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)、大遺址保護(hù)、世界文化遺產(chǎn)保護(hù)、考古調(diào)查、可移動文物保護(hù)等，并詳細(xì)規(guī)定了支出內(nèi)容。對非國有的全國重點文物保護(hù)單位，可在其項目完成并經(jīng)過評估驗收后，申請專項資金給予適當(dāng)補(bǔ)助。
《辦法》特別強(qiáng)調(diào)，專項補(bǔ)助資金的使用范圍不包括：征地拆遷、基本建設(shè)、日常養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急搶險、超出文物本體保護(hù)范圍的環(huán)境整治支出、文物征集以及中央與地方共建國家級重點博物館的各項支出。《辦法》規(guī)定，專項補(bǔ)助資金不得用于支付各種罰款、捐款、贊助、投資等支出，不得用于各種工資福利性支出，不得用于償還債務(wù)，不得用于國家規(guī)定禁止列入的其他支出。
四、專項補(bǔ)助資金的申報程序
項目實施單位應(yīng)當(dāng)按照要求填報《國家重點文物保護(hù)專項補(bǔ)助資金申請書》和文物保護(hù)項目預(yù)（概）算文本，根據(jù)行政隸屬關(guān)系和規(guī)定程序逐級申報。其中：
（一）項目實施單位隸屬于中央部門的，應(yīng)當(dāng)逐級報送至中央主管部門審核同意后，報財政部和國家文物局。
（二）項目實施單位隸屬于地方的，應(yīng)當(dāng)逐級報送至省級財政部門和省級文物行政部門共同進(jìn)行審核匯總后，報財政部和國家文物局。項目實施單位主管部門屬于非文物系統(tǒng)的，應(yīng)當(dāng)由其主管部門審核同意后報同級財政部門和文物部門，由財政部門和文物部門逐級上報。
（三）項目實施單位為非國有的，應(yīng)當(dāng)逐級報送至所在地方省級財政部門和省級文物行政部門，由省級財政部門聯(lián)合省級文物行政部門對文物保護(hù)項目完成情況進(jìn)行評估驗收后，報財政部和國家文物局。
五、《辦法》確立專項補(bǔ)助資金管理模式有哪些制度優(yōu)勢
（一）專項補(bǔ)助資金的管理實施項目管理制
與一般的維修項目不同，文物保護(hù)工作具有較強(qiáng)的專業(yè)性和特殊性。首先，文物本體體量不一，以全國重點文物保護(hù)單位為例，大到長城、故宮，小到大金得勝陀頌碑（石碑全高328厘米，碑身高177厘米，寬85厘米，厚31厘米），都在補(bǔ)助范圍之內(nèi)；其次是文物修復(fù)要秉承“原材料、原工藝、原體量、最小干預(yù)”的原則，在不同時代、不同材質(zhì)文物保護(hù)維修的時候，所選取的材料和工藝也不一樣，這就形成了文物保護(hù)項目立項、保護(hù)方案編制和審批、施工、驗收等環(huán)節(jié)中要特別強(qiáng)調(diào)專業(yè)性特點。因此，《辦法》明確了專項補(bǔ)助資金的項目管理制度，體現(xiàn)了文物保護(hù)工作的特點，做出更加符合實際工作的需求。
（二）打破了文化文物行業(yè)和其他行業(yè)的界限和國有、非國有的所有制界限
《辦法》將資金補(bǔ)助范圍擴(kuò)大到所有經(jīng)國務(wù)院公布的全國重點文物保護(hù)單位（包括中央部門歸口管理的，如教育部所屬大學(xué)校舍；也包括地方宗教部門、企業(yè)和個人管理的）和所有國有文物收藏單位館藏一、二、三級珍貴文物保護(hù)，基本涵蓋了我國文物保護(hù)工作的重點。非國有全國重點文物保護(hù)單位（以鄉(xiāng)土建筑為主，多為鄉(xiāng)村和城市傳統(tǒng)街區(qū)的民宅）往往還在發(fā)揮使用功能，在使用過程中因要以文物保護(hù)的要求管理，會對使用造成一些限制，對它們的專項資金補(bǔ)助可以看做是國家對限制私權(quán)的補(bǔ)償，彰顯了文物保護(hù)政策的人性化。
（三）合理劃分文物保護(hù)各方參與者的責(zé)任
文物是中華民族的共同財富，加強(qiáng)文物保護(hù)工作涉及國家和民族全局性利益。根據(jù)《文物保護(hù)法》，地方各級人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文物保護(hù)工作，但由于文物保護(hù)工作具有很強(qiáng)的跨區(qū)域性質(zhì)、效益外溢特征十分明顯，中央政府必須切實承擔(dān)起管理責(zé)任，對地方文物保護(hù)工作予以規(guī)范、指導(dǎo)和支持。同時，鼓勵和引導(dǎo)社會資金投入文物保護(hù)領(lǐng)域，形成全社會參與文物保護(hù)的多元化投入機(jī)制。
《辦法》重新確定了中央財政專項資金項目預(yù)算審核、下達(dá)、監(jiān)督和績效評價等職責(zé)分工和業(yè)務(wù)流程。
除財政部和國家文物局外，文物保護(hù)專項資金管理還涉及中央有關(guān)部門、地方各級財政部門、文物部門和文物保護(hù)項目實施單位等各個方面。此次修訂辦法，對原有的相關(guān)條款進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，進(jìn)一步明確了各自的管理責(zé)任。
（四）強(qiáng)化了資金管理和監(jiān)督評價
根據(jù)現(xiàn)行財政管理要求，對專項資金撥付、預(yù)算調(diào)整、開支標(biāo)準(zhǔn)、政府采購、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余、國有資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等管理進(jìn)行了規(guī)定。明確專項資金管理實行年度財務(wù)報告制度、結(jié)項財務(wù)驗收報告制度，未能通過結(jié)項財務(wù)驗收的項目應(yīng)報財政部和國家文物局按照規(guī)定進(jìn)行處理。同時，強(qiáng)調(diào)建立健全專項資金管理使用的監(jiān)督檢查機(jī)制和績效評價制度。財政部會同國家文物局采取委托財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處或中介機(jī)構(gòu)等方式對專項資金管理使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和績效評價。檢查或評價結(jié)果作為以后年度專項資金預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。專項資金績效評價辦法將另行制定。
六、需要說明的幾個問題
（一）如何理解國家重點文物保護(hù)專項補(bǔ)助資金使用和管理上的特點？
國家財政、文物部門和各級地方政府經(jīng)過實踐探索、形成的中央文物保護(hù)資金專項轉(zhuǎn)移支付管理機(jī)制，探索資金管理使用方向明確、實施便捷、效率值高等突出特點和優(yōu)勢，既可針對文物保護(hù)項目實際需求妥善解決文物保護(hù)輕重緩急的排序問題，又可及時有效地開展重點文物保護(hù)搶救工程，使一大批珍貴文物得以安全保護(hù)和永續(xù)傳承。而將現(xiàn)有專項資金統(tǒng)一合并為“國家重點文物保護(hù)專項資金”是財政部、國家文物局貫徹《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》“完善財政支付制度，大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目”的重要舉措。
（二）如何理解《辦法》相對于以前政策的創(chuàng)新性？
隨著文物保護(hù)工作的不斷深入，我國文物保護(hù)管理的理念也在不斷創(chuàng)新和完善。一方面，文物保護(hù)的廣度和深度不斷擴(kuò)大，包括工業(yè)遺產(chǎn)、水下遺產(chǎn)、線型遺產(chǎn)、文化景觀等都成為文物保護(hù)重要內(nèi)容，文物科技保護(hù)水平逐步提高，中外交流日益緊密，文物保護(hù)對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的貢獻(xiàn)作用明顯增強(qiáng)；另一方面，文物行政管理部門也在轉(zhuǎn)變管理職能，不僅注重于管理本系統(tǒng)所屬的文物保護(hù)單位、博物館等，而是面向全社會履行行政管理職能，通過制定和完善相關(guān)政策、法規(guī)，加強(qiáng)宣傳和監(jiān)管等，推動形成全社會共同保護(hù)文化遺產(chǎn)的強(qiáng)大合力和長效機(jī)制。文物保護(hù)管理理念的創(chuàng)新對加強(qiáng)文物保護(hù)專項資金管理提出了新的要求，需要修訂和完善原有的管理辦法，打破行政隸屬關(guān)系和文物形態(tài)的界限，進(jìn)一步擴(kuò)大財政支持范圍，使其更加適應(yīng)新形勢、新任務(wù)的要求。（中國文物報 王超）
