“兩難”是客觀事實，認(rèn)識到“兩難”是一種進步……“兩難”不是非此即彼的單項選擇，而是統(tǒng)籌兼顧的多項選擇。
——國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察徐紹史
連續(xù)3年，參加人數(shù)近700，足跡遍及全國400個市縣。
從單純由部機關(guān)工作人員組成到部省聯(lián)合組隊，從多主題到以“破兩難促轉(zhuǎn)變”、“深化改革創(chuàng)新、加快制度供給”為單一主題。
自2010年起，每到全國兩會，國土資源部都要開展百人大調(diào)研活動。在一周左右時間里，由部機關(guān)、國家土地督察機構(gòu)、部直屬單位主要負(fù)責(zé)人率領(lǐng)的31路人馬，日夜奔波在神州大地，宣講中央最新法規(guī)政策，對接國土資源部新年新打算和各地經(jīng)濟社會發(fā)展的新年新需求。在春回大地時刻，調(diào)研組在全國各地撒播和集納著來自春天的消息。
“調(diào)研是一項踐行高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、快節(jié)奏工作作風(fēng)的工作，是一項部省兩級干部相互學(xué)習(xí)、相互促進、相互提高的工程，是強黨性、抓班子，帶隊伍破‘兩難’的一次重要實踐，也是深入開展創(chuàng)先爭優(yōu)活動的重要抓手。”調(diào)研組成員作如是評價。
緣起：問計基層、學(xué)習(xí)群眾，轉(zhuǎn)變作風(fēng)、鍛煉隊伍
源頭活水在基層。
人們不難發(fā)現(xiàn)，近幾年的國土資源管理工作，與中央一再強調(diào)的“深入基層、聯(lián)系群眾”相一致，注重汲取基層實踐經(jīng)驗，注重梳理、總結(jié)、提煉、規(guī)范基層實踐成果并上升為制度——這是國土資源部黨組尤為重視的一項工作。
“當(dāng)前，保障發(fā)展、保護資源的任務(wù)十分艱巨，倒逼著土地管理制度改革與創(chuàng)新提速，各地需要與國土資源系統(tǒng)切實加強溝通、共同破解難題，機關(guān)干部也需要深入了解實情、加強服務(wù)和監(jiān)管?！?010年調(diào)研活動方案中的這段話，概括了百人大調(diào)研的初衷。
徐紹史部長曾多次表示：“要特別關(guān)注國土資源管理政策是否符合基層實際，需要作哪些改進完善，努力克服國家機關(guān)制定政策在一定程度上存在的機關(guān)化、城市化的現(xiàn)象?！?這一論述，從另一個層面反映了調(diào)研活動的重要性和迫切性。
“國土資源部深入地方調(diào)研，沒有空架子，都是實打?qū)?，設(shè)身處地幫基層解決問題?！蹦呈∪嗣裾晃桓笔￠L肯定了調(diào)研工作。
聽實話、察實情、出實招，這是對調(diào)研的概括。各地需要國土資源管理部門做什么、改什么，國土資源管理還能為地方經(jīng)濟社會發(fā)展做什么、改什么——這是調(diào)研組常講的一句話。不同時間、不同形勢、不同需求，需要更加靈活、切實的對策，也需要及時、主動的溝通與回應(yīng)。2010年是“十一五”收官之年，2011年是“十二五”開局之年，2012年是“十二五”承上啟下的一年，不同年份反映到國土資源管理工作，在各地呈現(xiàn)不同景象；中央經(jīng)濟工作會議、全國兩會對每年國土資源管理工作提出了新要求；國土資源部黨組務(wù)虛會、全國國土資源工作會議、部機關(guān)年初重點工作匯報會等對新一年工作部署的落實效果有待檢驗。同時，國家層面部署綜合實驗區(qū)、部層面部署改革試點、地方層面自主實驗情況等，都亟待掌握進展情況并及時予以規(guī)范，因此，充分的調(diào)研準(zhǔn)備不可或缺。
主題一年比一年明確、突出，座談?wù){(diào)研、實地調(diào)研、問卷調(diào)研等形式與內(nèi)容越來越豐富，這是調(diào)研組的普遍感受。2011年調(diào)研主題是“破兩難促轉(zhuǎn)變”，目的是針對“十二五”開局之年可能出現(xiàn)發(fā)展愿望強烈、勢頭強勁而導(dǎo)致諸多苗頭性、傾向性問題而設(shè)定；2012年將主題定為“深化改革創(chuàng)新、加快制度供給”，對四級黨委、政府換屆完成后出現(xiàn)的“新情況、新問題、新探索、新經(jīng)驗”以及國土資源改革創(chuàng)新的迫切需求給予了積極回應(yīng)。
為了使調(diào)研更具針對性，每年春節(jié)一過，國土資源部調(diào)控司就著手準(zhǔn)備、收集各層面材料，除了部機關(guān)的，還包括各地經(jīng)濟社會發(fā)展概況以及年度國土資源管理情況。調(diào)研地點的選擇也頗費心思。在3年時間里，每年都重點選擇國家、部批準(zhǔn)的改革試驗地區(qū)和各地自主安排改革探索地區(qū)，并兼顧部基層聯(lián)系點、扶貧點。今年，隨著全國扶貧開發(fā)工作進入新階段，調(diào)研組將烏蒙山區(qū)、羅霄山區(qū)以及贛南地區(qū)等連片特困地區(qū)作為調(diào)研重點，為推進節(jié)約集約用地，重點對工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、高科技園區(qū)等“三區(qū)”土地開發(fā)利用進行了特別關(guān)注。
記者注意到，每次調(diào)研前后，國土資源部部長辦公會都要專門討論多次，各位部領(lǐng)導(dǎo)親自審改調(diào)研報告，體現(xiàn)了部黨組的高度重視。2010年國土資源部《關(guān)于加強和改進重大問題調(diào)研工作的意見》中，專門就調(diào)研工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、實施方式、成果轉(zhuǎn)化等提出了明確要求。這意味著，在一段時間內(nèi)集中組織調(diào)研活動的做法，在國土資源部將日益常態(tài)化、制度化。
收獲：“誰家的孩子誰來抱”，調(diào)研成果貴在消化、轉(zhuǎn)化、深化、顯化
“這塊基本農(nóng)田保護牌上，光寫你們縣自己的違法舉報電話不夠，也要標(biāo)上12336。而且這么大面積農(nóng)田，裝上視頻監(jiān)控攝像頭，也不太貴，能節(jié)省很大人力、物力。”這是今年河北調(diào)研組在調(diào)研現(xiàn)場提出的建議。
類似這種隨時隨地發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的情況，在調(diào)研中很常見。當(dāng)然，“調(diào)研的目的在于解決問題、服務(wù)決策、推動工作，尤其要注重從基層發(fā)現(xiàn)鮮活經(jīng)驗，強化調(diào)研成果的及時消化、轉(zhuǎn)化、深化、顯化?！边@是國土資源部黨組提出的更高要求。
調(diào)研的直接成果是形成了31份有情況、有分析、有判斷、有建議的調(diào)研報告。很多調(diào)研報告一改以往“八股”固有模式，內(nèi)容、形式都讓人耳目一新。調(diào)研報告不僅全面反映各地經(jīng)濟社會發(fā)展與國土資源管理存在的突出問題，梳理創(chuàng)新的典型的經(jīng)驗做法，而且，每年還會形成國土資源形勢分析報告，供部黨組參閱。更值得一提的是，2011年調(diào)研后還形成一份國務(wù)院專報，引起國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)高度重視，并作出重要批示。
調(diào)研目的是“問計地方、學(xué)習(xí)群眾”。3年來，調(diào)研組總結(jié)、發(fā)掘了一批鮮活、有創(chuàng)造力的國土資源管理經(jīng)驗，對于完善耕地保護機制、節(jié)約集約用地機制、執(zhí)法監(jiān)察共同責(zé)任機制、和諧征地機制等，有很好的啟發(fā)意義。如，江蘇省金壇市直溪鎮(zhèn)的“農(nóng)民耕地保護協(xié)會”，浙江省諸暨市的“楓橋經(jīng)驗”，四川省成都市、廣東省佛山市的“耕地保護專項資金”，安徽省加大縣（區(qū)）的“年度目標(biāo)責(zé)任制考核”，江西省政府批準(zhǔn)成立省地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急中心并安排專項資金建設(shè)應(yīng)急指揮平臺，重慶、甘肅、廣西等地將地質(zhì)災(zāi)害防治與農(nóng)村土地整治、房地產(chǎn)開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點相結(jié)合等，這些積極探索經(jīng)調(diào)研總結(jié)而為全國所熟知。
一些保護耕地、節(jié)約集約利用資源、遏制違法違規(guī)行為等工作中的焦點、難點問題也在調(diào)研中凸顯出來，尤其是其中苗頭性、傾向性問題，因調(diào)研而更加清晰。比如，2011年調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)時最為社會所關(guān)注，正是當(dāng)年全國新增建設(shè)用地供需缺口達2/3，有的省份缺口在50%以上。資源形勢之嚴(yán)峻，在“十二五”開局之年即暴露出來，令人憂心。
瞄準(zhǔn)當(dāng)下的熱點、焦點和難點確定調(diào)研內(nèi)容，保證了鮮明的年度特色，進一步推動了調(diào)研乃至政策制訂、科學(xué)決策的針對性、主動性和預(yù)見性。2011年，國務(wù)院出臺了清理規(guī)范增減掛鉤試點的47號文件，為了掌握城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實際情況，31個調(diào)研組特意深入試點地區(qū)走訪，共對816戶農(nóng)民進行面對面問卷調(diào)查。這次大規(guī)模調(diào)研所提供的扎實、可信數(shù)據(jù)材料，為做好增減掛鉤工作發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。
再比如，圍繞今年“深化改革創(chuàng)新、加快制度供給”主題，除了調(diào)研雙保工程、節(jié)約集約、地質(zhì)找礦、違法違規(guī)等必有內(nèi)容，調(diào)研重點關(guān)注土地差別化政策、低丘緩坡開發(fā)利用、工礦廢棄地利用、集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房、整裝勘查、建設(shè)和諧礦區(qū)、煤炭礦業(yè)權(quán)審批、執(zhí)法共同責(zé)任機制等輿論關(guān)注的問題。
“誰家的孩子誰抱”，屬于哪個司局單位負(fù)責(zé)的問題由哪個司局研究解決，這是國土資源部黨組的明確要求?！皩τ谛枰芯康闹卮髥栴}，要直接提出課題進行專項研究；對于有一些探索但又還不是十分明確該怎么做的，要開展試點或在現(xiàn)有試點中深化；對于條件成熟、直接可以做的，要立即提出具體而明確的措施辦法，或出臺相應(yīng)的規(guī)章制度和政策文件?！边@是國土資源部副部長汪民在調(diào)研座談交流時提出的要求。
無論在北國邊陲，還是南方沿海，即便是西藏、青海等邊遠地區(qū)，調(diào)研組風(fēng)塵仆仆，冒大雪、頂嚴(yán)寒甚至強忍高原反應(yīng)的不適，深入基層、沖到一線，與基層工作人員、地質(zhì)隊員、村民促膝交談。這些，對所有調(diào)研組成員都是一次改進工作作風(fēng)難得的鍛煉和經(jīng)歷。近兩年調(diào)研組奮斗與付出的回報，就是關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的清理工作、相關(guān)省份開展低丘緩坡開發(fā)利用試點以及學(xué)習(xí)浙江地質(zhì)七隊等許多可圈可點的收獲。這些，無不是來自調(diào)研成果的轉(zhuǎn)化、深化。
啟示：疏堵結(jié)合，重在改變傳統(tǒng)粗放的管理模式、用地方式
調(diào)研不僅要關(guān)注眼下，更應(yīng)著眼長遠?；仡?年調(diào)研，給我們的最突出感受是：相關(guān)各方對“兩難”問題逐漸達成共識。
“‘兩難’是客觀事實，認(rèn)識到‘兩難’是一種進步，單純地追求粗放的經(jīng)濟增長方式不會有‘兩難’，單純強調(diào)保護資源也不會有‘兩難’，從單純追求粗放增長方式、單純強調(diào)保護資源走向全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展才會出現(xiàn)‘兩難’。‘兩難’不是非此即彼的單向選擇，而是統(tǒng)籌兼顧的多項選擇?！毙旖B史部長關(guān)于“兩難”的這一論述，應(yīng)該視為調(diào)研活動的重要成果和寶貴啟示。
通過部、省、市、縣、鎮(zhèn)、村等多層面的充分溝通，對“保障發(fā)展、保護資源”這一“兩難”命題的辯證認(rèn)識，是國土資源管理思想上的重要進步?！皟呻y”的提出，有助于中央了解地方需求，也有助于地方了解中央要求，進一步消解了各方以往在重大問題上存在的分歧與爭議——在這點上，3年調(diào)研，功莫大焉。
不可否認(rèn)，調(diào)研活動存在“三多三少”問題：老問題比較多，新情況相對較少；提出的原則性建議多，操作性建議相對較少；反應(yīng)地方需求的呼聲多，檢驗政策實際效果的少。種種跡象，一方面說明調(diào)研活動仍有待改進，同時也反映出當(dāng)下國土資源管理的復(fù)雜性、艱巨性。
“深化改革創(chuàng)新、加快制度供給”迫在眉睫。在2012年調(diào)研中，調(diào)研組重點對華東地區(qū)、東北地區(qū)、西北地區(qū)、西南成渝改革試驗區(qū)、中原城市群、關(guān)中一天水經(jīng)濟區(qū)的土地管理制度創(chuàng)新、土地差別化政策創(chuàng)新給予了重點關(guān)注。
“既不能單一地放大增量用地供應(yīng)，更不能對地方遇到的困難視而不見，應(yīng)疏堵結(jié)合，加快建設(shè)用地有效供給?！闭{(diào)研組在調(diào)研報告中寫道。
令人深思的是，2010年調(diào)研期間提出的5方面問題至今仍有普遍性：在穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促發(fā)展方式轉(zhuǎn)變背景下，如何加強土地供應(yīng)和管理；在提高資源保障和地質(zhì)服務(wù)能力背景下，如何加強礦產(chǎn)資源整合和找礦工作；在推進城鎮(zhèn)化背景下，如何加強農(nóng)村土地管理制度改革和農(nóng)村土地整治；在違規(guī)違法形勢依然嚴(yán)峻背景下，如何加強執(zhí)法監(jiān)察；在環(huán)境復(fù)雜、誘惑力大背景下，如何加強黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐倡廉工作。
這些難題，在東部“轉(zhuǎn)”、西部“趕”、中部“既轉(zhuǎn)又趕”的發(fā)展格局中，日益突出。很多問題，表現(xiàn)在土地上大體是“規(guī)劃空間，計劃指標(biāo)，占補平衡”，表現(xiàn)在礦產(chǎn)上是“基礎(chǔ)性投入、礦業(yè)權(quán)配置、整裝勘查推進”，表現(xiàn)在要求上是“實施差別化管理”。
“探索創(chuàng)新的風(fēng)險加大，特別是在城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地管理制度改革和農(nóng)村土地整治探索創(chuàng)新風(fēng)險進一步加大，而且利益協(xié)調(diào)難度加大，亟須引導(dǎo)、規(guī)范。”一位調(diào)研組成員對記者說。因此，改革國土資源管理中存在的問題，不是一朝一夕之功，更不可能“畢其功于一役”。從管理角度入手，扭轉(zhuǎn)粗放的管理方式、用地方式才是長遠的根本。
“破兩難、促轉(zhuǎn)變”主題，“深化改革、加快制度供給”主題，都將是長期的，也將任重而道遠。
