加大工作力度 深入推進依法行政依法管糧
——聶振邦同志在全國糧食政策法規(guī)工作座談會上的講話
（2011年7月19日）
同志們：
去年8月，國務(wù)院召開了全國依法行政工作會議，溫家寶總理作了重要講話，馬凱國務(wù)委員作了總結(jié)講話。會后，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，對深入貫徹依法治國基本方略、全面推進依法行政、加強法治政府建設(shè)做出了全面部署。
過去的一年，是我國糧食市場形勢極為復(fù)雜的一年。面對各種不確定性因素，糧食部門認真落實中央部署，積極推進依法行政、依法管糧，加大糧食宏觀調(diào)控力度，有效地保證了糧食市場供應(yīng)，維護了糧價基本穩(wěn)定，保證了國家糧食安全，為促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展發(fā)揮了重要作用。當前和今后一個時期，糧食部門必須要把思想統(tǒng)一到中央對“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的總體研判和部署上來，認真貫徹胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的重要講話精神，落實溫家寶總理、馬凱國務(wù)委員在全國依法行政工作會議的重要講話和總結(jié)講話，貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，全面推進依法行政和依法管糧，積極應(yīng)對國內(nèi)外糧食市場形勢新變化，提高糧食宏觀調(diào)控和依法監(jiān)管能力，維護糧食市場穩(wěn)定，保護種糧農(nóng)民和消費者的合法權(quán)益，保障國家糧食安全。下面，我就糧食系統(tǒng)深入推進依法行政、依法管糧，講三點意見。
一、糧食部門依法行政工作取得了明顯成效，為完成糧食流通各項工作起到了重要保障作用
近年來，糧食系統(tǒng)認真貫徹落實國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》，結(jié)合糧食流通工作實際，確立了本系統(tǒng)依法行政的指導(dǎo)思想和工作目標，扎實推進依法行政、依法管糧工作。
（一）糧食立法和制度建設(shè)取得了積極進展?！吨醒雰浼Z管理條例》、《糧食流通管理條例》先后頒布實施后，糧食系統(tǒng)高度重視糧食立法，積極制修訂相關(guān)配套規(guī)章制度。國家糧食局會同有關(guān)部門制定了糧食收購許可、中央儲備糧代儲資格認定、糧食流通監(jiān)督檢查、糧食質(zhì)量監(jiān)管、糧食倉儲管理、流通統(tǒng)計、糧食最低最高庫存量標準等兩部條例的配套制度，并認真研究起草《糧食法》的草案稿。在推進立法的同時，還對2000年至2010年6月底發(fā)布的規(guī)范性文件進行了全面清理，繼續(xù)有效的規(guī)范性文件89件，失效41件，廢止17件。各地糧食部門做了大量艱苦細致的工作，在糧食法制建設(shè)上取得了重要進展，起草完成地方性法規(guī)4件、地方政府規(guī)章18件。這些法規(guī)、規(guī)章以及一系列規(guī)范性文件，都是糧食法制體系建設(shè)的重要組成部分，對促進糧食依法行政、依法管糧，保障國家糧食安全提供了重要的制度保障。
（二）糧食依法行政能力有了較大提高。近年來，在糧價過低時，啟動糧食最低收購價，實行臨時收儲，極大地保護了種糧農(nóng)民利益，促進了糧食生產(chǎn)穩(wěn)定增產(chǎn)；在糧價過高時，通過全國統(tǒng)一的糧食競價交易系統(tǒng)銷售政策性糧食，保證市場供應(yīng)，穩(wěn)定市場糧價，保護消費者利益。去年，按照國務(wù)院的部署，及時全面開展糧食最高庫存量核查，嚴格審核糧食收購資格。這些措施都是兩部條例賦予的依法行政管理職能，是依法調(diào)控糧食市場的重要法規(guī)保障。各級糧食部門依法執(zhí)行糧食最低收購價執(zhí)行預(yù)案，監(jiān)督檢查政策性糧食購銷活動，積極開展企業(yè)糧食最高庫存量的核定和糧食收購資格的核查工作，對維護糧食市場穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。
（三）糧食行政執(zhí)法行為逐步規(guī)范。各級糧食部門按照法定權(quán)限和程序開展糧食監(jiān)督檢查工作，建立健全糧食監(jiān)督檢查和質(zhì)量監(jiān)管制度，加強糧食市場日常監(jiān)管和糧油庫存檢查、政策性糧食購銷專項檢查，認真督查、查辦涉糧案件，建立健全糧食行政執(zhí)法案卷評查制度，實行糧食行政執(zhí)法人員資格制度，推行糧食行政執(zhí)法責任制。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010年，全國省級糧食部門共受理舉報280件，立案25件，移交司法機關(guān)處理4件，處分14人，維護了糧食流通的正常秩序。
（四）糧食法制和行政執(zhí)法隊伍得到加強。按照條例和有關(guān)法律法規(guī)賦予的職責，各級糧食部門加強了法制、執(zhí)法機構(gòu)和隊伍建設(shè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，單獨設(shè)立政策法規(guī)處的省市糧食局由2005年的13個增加到2010年的20個。到2010年底，省級糧食部門全部設(shè)立了監(jiān)督檢查機構(gòu)，84.1%的市地級和71.8%的縣級糧食部門也設(shè)立了監(jiān)督檢查機構(gòu)；隸屬于各級糧食行政管理部門的糧油檢驗機構(gòu)有793個；部分市、縣級糧食執(zhí)法隊已有1412個；通過培訓(xùn)取得行政執(zhí)法資格（包括取得監(jiān)督檢查證或地方行政執(zhí)法證）的執(zhí)法人員共計2.59萬人。這些措施，為推進依法行政和依法管糧提供了重要保障。
二、充分認識新形勢下深入推進依法行政工作的重要意義，不斷增強依法管糧的自覺性和主動性
當前，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，人民群眾的憲法和法律意識明顯增強。有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的任務(wù)更為突出、更加緊迫，對依法行政工作提出了新的更高的要求。我們要更加重視法治工作，要從全局和戰(zhàn)略的高度，深刻認識貫徹落實好中央決策，充分發(fā)揮法律在服務(wù)糧食流通中心工作中的重要作用。
（一）深入推進依法行政是貫徹落實中央決策部署的具體體現(xiàn)。推進依法行政、弘揚社會主義法治精神，是黨中央國務(wù)院為適應(yīng)全面建設(shè)小康社會新形勢、推進依法治國進程提出的一項戰(zhàn)略任務(wù)。今年3月28日，中央政治局專門以推進依法行政和弘揚社會主義法治精神為內(nèi)容進行了第二十七次集體學(xué)習(xí)，胡錦濤總書記強調(diào)，要不斷增強推進依法行政、弘揚社會主義法治精神的自覺性和主動性，把依法行政作為保證“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展各項目標任務(wù)順利實現(xiàn)的重大舉措，加大依法行政工作考核力度，善于運用法律手段深化改革、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定，為全面建設(shè)小康社會提供有力法治保障和良好法治環(huán)境?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確指出，按照轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能的要求，加快建立法治政府和服務(wù)型政府；全面推進法制建設(shè)，推進依法行政、公正廉潔執(zhí)法。全國人大常委會關(guān)于“六五”普法規(guī)劃的決議明確要求，廣大公務(wù)員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭學(xué)法守法用法，不斷提高自身法律素質(zhì)和法治觀念，增強科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的自覺性，增強依法決策、依法行政、公正司法的能力，不斷改善領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。國務(wù)院去年還專門召開了全國依法行政工作會議，發(fā)布了關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見，對當前和今后一個時期推進依法行政提出了更加明確、具體的任務(wù)要求，強調(diào)要提高政府機關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的意識和能力、加強和改進制度建設(shè)、堅持依法科學(xué)民主決策、嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法、全面推進政務(wù)公開、強化行政監(jiān)督和問責、依法化解社會矛盾糾紛；在加強對這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)上，還對健全推進依法行政的領(lǐng)導(dǎo)體制和機制、強化行政首長作為推進依法行政第一責任人的責任、加強法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)等方面提出了具體要求。黨中央、全國人大、國務(wù)院的精神和部署要求，我們要認真學(xué)習(xí)、深刻領(lǐng)會，把決策部署精神貫徹落實到糧食流通各項工作之中。
（二）深入推進依法行政是糧食流通工作適應(yīng)新形勢要求的迫切需要?！笆濉睍r期是深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，也是推進糧食流通事業(yè)科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵時期。當前，我國糧食流通面臨數(shù)量安全、質(zhì)量安全、產(chǎn)業(yè)安全的嚴峻挑戰(zhàn)，糧食系統(tǒng)在保護種糧農(nóng)民利益、保持糧食市場穩(wěn)定、滿足廣大消費者對糧食需求的新期待、保障國家糧食安全等方面肩負著重要而艱巨的光榮使命。過去，當我們遇到一些困難、問題、矛盾的時候，往往想到的用行政手段來解決，糧食購銷市場全面放開后，糧食行政管理部門的職責已發(fā)生了重大變化，特別是在糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營者和消費者的法律意識不斷增強，人民群眾利益訴求表達、協(xié)調(diào)、保障、救濟的需要越來越強的新形勢下，迫切需要我們加快觀念和職能的轉(zhuǎn)變，明確工作職責和程序，保障人民群眾對有關(guān)糧食流通工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；迫切需要進一步增強廣大干部的法治意識，提高依法行政能力和水平，嚴格規(guī)范行政行為，盡量減少和化解行政矛盾和糾紛。
（三）深入推進依法行政是順利完成糧食流通各項工作的重要保障。我國糧食生產(chǎn)已連續(xù)7年豐收，今年夏糧再獲豐產(chǎn)，總產(chǎn)量2525.4億斤，比去年增產(chǎn)62.4億斤，其中冬小麥產(chǎn)量達到2215.8億斤，比去年增產(chǎn)42.4億斤。夏收油菜籽總產(chǎn)1280萬噸，增產(chǎn)34萬噸。為保持糧食市場穩(wěn)定乃至國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展奠定了物資基礎(chǔ)。但與此同時，糧食市場形勢極為復(fù)雜，國際糧食與國際金融、能源市場之間相互影響增強，國內(nèi)糧食生產(chǎn)區(qū)域布局、品種結(jié)構(gòu)與消費需求的矛盾比較突出，穩(wěn)定國內(nèi)糧食市場的難度加大。重視和善于運用法律手段，有利于增強糧食市場調(diào)控的效果。比如，要處理好國有糧食企業(yè)主渠道作用與多元市場主體活躍流通的關(guān)系，為了使國有糧食企業(yè)和有些大型糧食企業(yè)成為政府宏觀調(diào)控的載體或抓手，不作出合理的法律制度安排，深層次矛盾就難以根本解決，也很難維護正常的市場秩序；加強和保護糧食流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，沒有相應(yīng)的法律法規(guī)保障，就可能會發(fā)生倉庫建設(shè)、拆遷等方面的法律風險；不進一步增強法律意識和素質(zhì)，不嚴格依法辦事，在工作中主觀上認為是正確的、維護國家利益的，但客觀上可能是違法的、自覺或不自覺的侵犯了群眾合法權(quán)益的問題。群眾申請行政復(fù)議、行政訴訟狀告我們糧食系統(tǒng)的事情雖然不多，但要引以為戒。在糧食宏觀調(diào)控、行政許可、行政執(zhí)法和項目審批過程中，在行使各項職權(quán)過程中，都要堅持依法辦事。否則，就會引起糾紛，引發(fā)矛盾，損害群眾合法權(quán)益，影響糧食流通各項工作的順利開展。
依法行政是建設(shè)法治政府的核心。糧食系統(tǒng)在加快糧食法制建設(shè)、依法辦事、依法管糧、規(guī)范執(zhí)法行為等方面取得了重要進展，但在依法行政的意識和能力、職能轉(zhuǎn)變、法制建設(shè)、行政執(zhí)法方面還有待于進一步提高和加強。依法行政是糧食系統(tǒng)當前和今后一個時期必須高度重視、著力做好的工作，必須增強全面推進依法行政、弘揚社會主義法治精神的自覺性和主動性，進一步提高依法行政的執(zhí)行力和公信力。
三、加強領(lǐng)導(dǎo)，扎實做好糧食系統(tǒng)推進依法行政各項工作
關(guān)于當前和今后一個時期的依法行政工作，中央已經(jīng)作出部署，關(guān)鍵是抓好落實。目前，國家糧食局已經(jīng)根據(jù)全國依法行政工作會議精神和《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，結(jié)合糧食系統(tǒng)特點和實際，起草了全國糧食系統(tǒng)深入推進依法行政的意見初稿。會上安排專題討論這個意見稿，希望大家建言獻策，共同完成好這項任務(wù)。這里，我強調(diào)要重點抓好以下幾個方面的工作：
（一）要深入開展法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)，不斷提高依法行政的意識和能力。要組織行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員有計劃地學(xué)習(xí)法律知識，要針對當前依法行政的薄弱環(huán)節(jié)，突出學(xué)習(xí)憲法、規(guī)范政府共同行為的法律法規(guī)，以及與糧食流通工作密切相關(guān)的專業(yè)法律法規(guī)規(guī)章。要通過主要負責同志依法行政集中學(xué)習(xí)、專題研討等形式，提高領(lǐng)導(dǎo)依法決策、依法管理的能力和水平；要重點加強對行政執(zhí)法人員、法制工作人員的專門法律培訓(xùn)；要做好新錄用公務(wù)員的法律培訓(xùn)。要加強行政機關(guān)工作人員法律知識的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，把法律知識考試考核情況作為干部年度考核和任用考察的一項重要內(nèi)容。
（二）要注重制度建設(shè)，為依法行政提供依據(jù)。要抓住糧食流通管理中的重點問題，進一步對相關(guān)制度、規(guī)章和規(guī)范性文件進行調(diào)整、充實，進一步健全完善。當前要按照國家有關(guān)要求做好《糧食法》立法相關(guān)工作，健全兩部條例的配套制度辦法，重點是按照國家要求制修訂糧食收購資格審核管理辦法，糧食最低最高庫存量標準和核定監(jiān)管辦法，以及有關(guān)保障糧食安全方面的立法。要堅持科學(xué)立法、民主立法，深入把握糧食供求市場規(guī)律，暢通公眾有序參與立法的渠道，嚴格依照法定權(quán)限和程序進行立法，力求體現(xiàn)立法和糧食流通改革發(fā)展的規(guī)律要求和實際需要，解決實際問題。
（三）要嚴格依法行政，更好地保障國家糧食安全。糧食是治國安邦之本，要依法決策、依法行政，把糧食安全的主動權(quán)始終掌握在國家手中。當前，糧食流通管理政策對經(jīng)濟社會發(fā)展、人民群眾利益的影響越來越大，糧食流通管理工作的復(fù)雜性、敏感度也在不斷升級，遇到的困難和挑戰(zhàn)也是前所未有的。我們要適應(yīng)新形勢新要求，要嚴格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責，依法界定政府和市場、政府和企業(yè)的關(guān)系，推進行政管理方式創(chuàng)新，規(guī)范行政執(zhí)法行為，切實把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管與服務(wù)上來。對重大行政決策，都應(yīng)當事先經(jīng)過合法性審查，并實行集體討論決定。還要根據(jù)不同情況，對重大行政決策實行公眾參與、專家論證、風險評估等制度，最大限度地顯現(xiàn)政策措施的正面效用，減少負面影響，也防止陷于被動。對糧食收購資格，要嚴格依法審核國有、民營、外資企業(yè)等申請，對不符合規(guī)定條件、不按法定程序和要求提交和履行法定義務(wù)的，一律不給予糧食收購資格。要嚴格執(zhí)行國家糧食收購政策，切實采取窗口指導(dǎo)、督察、巡查等有效措施，維護糧食收購市場正常秩序。對糧食最高庫存量要依法核定和檢查，重點對大中型國有、民營、外資企業(yè)進行檢查。要主動作為，要善治善為，絕不能慢作為、不作為，甚至亂作為，做到有法可依、違法必究、執(zhí)法必嚴，保護公民、法人的合法權(quán)益，保障國家糧食安全。
（四）要注重行政監(jiān)督，確保糧食流通管理工作依法行政的質(zhì)量和效果。要堅持政務(wù)公開和政府信息公開，自覺接受公眾、社會和媒體的監(jiān)督，對所提出的意見和建議要深入分析妥善處置，對所反映的情況要認真調(diào)查、核實、及時處理。要加強糧食系統(tǒng)內(nèi)部層級監(jiān)督，上級糧食部門要通過督導(dǎo)、請示報告、備案、考核、行政復(fù)議等形式，加強對下級糧食部門糧食行政決策、行政許可、行政執(zhí)法、行政措施等行政行為的監(jiān)督和檢查，對違法或者不當?shù)男姓袨榧皶r糾正，做到有令即行、有禁即止、有錯必究、有責必問。下級糧食部門對上級主管部門同樣進行監(jiān)督，通過上下級的相互監(jiān)督、互動，不斷提高依法行政水平。
（五）要強化組織領(lǐng)導(dǎo)，切實把依法行政落到實處。按照國務(wù)院有關(guān)文件的要求，各級糧食部門主要負責人是推進本部門依法行政的第一責任人，將依法行政任務(wù)與糧食流通工作一起部署、一起落實、一起考核。要加強對本部門推進依法行政的協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮法制機構(gòu)在推進依法行政方面的組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)作用。上級糧食部門要加強對下級糧食部門依法行政的督導(dǎo)，對成績突出的單位和個人按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰獎勵，以做到鼓勵先進鞭策先進。
深入推進依法行政，責任在部門，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，重點在落實。各級糧食部門要充分發(fā)揮法制工作機構(gòu)的作用，加強基層的依法行政能力建設(shè)和依法行政示范創(chuàng)建活動，上下齊心，共同努力，不斷提高糧食系統(tǒng)的依法行政能力和水平，始終把實現(xiàn)好、維護好種糧農(nóng)民和消費者合法權(quán)益、保障國家糧食安全，作為糧食流通各項工作的出發(fā)點和落腳點，為建設(shè)法治政府作出應(yīng)有的貢獻。
